民意表達:問題\\根源與出路

　　[摘要]充分的民意表達是執政黨順應民意、民主執政的需要，也是現代政治文明的基本標識，但-我國的民意表達狀況仍與時代要求與民眾訴求不相適應，既壓抑了民眾的表達愿望也影響了社會的和諧穩定。經濟發展水平、體制機制、文化觀念、社會組織化程度以及技術條件等是我國民意表達發展進步的主要制約因素。進一步推進民意通暢表達，應以黨員意愿的充分表達帶動群眾意愿表達，各級黨委和政府要進一步樹立有利于民表達的觀念，要進一步創新民意表達路徑，要加強民意表達的反饋機制建設。
　　[關鍵詞]民意表達，人民代表大會制度，政治協商，信訪制度
　　[中圖分類號]D630　[文獻標識碼]A　[文章編號]1004-4175(2011)01-0116-04
　　
　　民意表達是民主政治建設的核心要素，是現代政治文明的基本標識。充分理性的民意表達對于執政黨整合群眾意愿、謀取社會最大共識、實現科學民主決策，維護社會和諧穩定有著極為重要的影響。隨著我國經濟轉軌、社會轉型、政治體制改革的逐步深入，民意的多元分化日益明顯，民眾的民主意識、表達意愿日益增強。但由于歷史文化、民主素養以及具體體制機制安排的影響，民意表達不暢依然是當前非常突出的問題。近年來，因民意表達受阻而引發的群體性、突發性事件不斷增多，既影響了黨和政府的形象，也弱化了民意表達的正面促進功能。因此，進一步支持、引導和推進民意表達，探索具有中國特色的民意表達路徑，已成為黨和政府必須高度重視并著力解決的問題。
　　
　　一、當前民意表達存在的突出問題
　　
　　堅持群眾路線，尊重民意、順應民意、支持人民群眾表達意愿作為我黨的一貫主張，在革命、建設、改革的不同歷史時期都為之進行了卓有成效的探索。特別是改革開放以來，隨著民主法制建設的逐步推進，民意表達的支持性制度逐步完善、民意表達機制逐步健全、民意表達的途徑日益多元，人民群眾的意愿已經在政治決策、社會治理等方面發揮著越來越重要的影響。但不可否認的是，隨著我國社會基層狀況的深刻變化和利益關系的深層調整，現行的民意表達狀況與社會發展要求的不適應性十分突出，現行的民意表達機制與人民群眾民意表達要求的不適應性也十分突出。從民意表達的過程性角度來看，當前民意表達的各個階段都面臨著一些不容忽視的問題。
　　
　　(一)表達冷漠與一些地方政府阻撓民意表達的正常進行并存。人民群眾的表達愿望是民意表達的基礎。“盡管隨著市場經濟的深入發展和民主政治的不斷推進，可以看到人們的政治參與熱情不斷高漲，各階層的利益表達也日益活躍，但同時我們又不能不看到，在我國國民中，還存在著沉默的大多數”。從目前的狀況來看，由于民主觀念、民主意識的薄弱和對有可能導致的打擊報復的擔心，人民群眾仍然存在著一定程度的意愿表達冷漠，普通民眾尤其是處于社會弱勢地位的群體對于正常合法的意愿不會表達、不愿表達、不敢表達，對于不合理的制度或利益安排或忍氣吞聲或明哲保身，對于公共生活消極應對、消極參與。與此同時，一些地方政府不能正確理解民意表達的功能，擔心民意表達可能會對自身考核評價帶來負面影響，擔心可能引發社會的不穩定、不和諧，因此采用種種手段壓制阻撓民意的正常表達。以2008年奧運會期間為例，一些地方政府為了有效減少非正常進京上訪的人數，對一些上訪重點戶采取了專人蹲點跟蹤甚至恐嚇拘禁、在交通節點專人把守等辦法，一些地方政府則對網絡輿情采取第一時間刪帖、取締BBs或論壇、屏蔽負面消息等手段來控制甚至壓制民意表達。
　　
　　(二)因民意表達的途徑不暢而引發的制度外表達日益突出。雖然我國的人民代表大會制度、政治協商制度、信訪制度、聽證制度以及各種新型媒體等在代表民意、傳遞民意方面起到了越來越突出的作用，但相對于民眾日益強烈的表達要求而言，目前的途徑仍顯不足。而且由于制度設計存在一定缺陷，難以充分發揮其承載民意的功能，表達途徑的不足不暢仍然是制約民意表達的突出因素。由于體制內表達渠道不暢通，一些群眾采取制度內表達難以達到預期的效果，轉而選擇了制度外表達。一些民眾認為，“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”，所以在民意表達中采取以“鬧大、鬧亂”為取向的方式，直接引發諸如“跳樓秀”、“打標語”、“非法聚集”、“沖擊黨政機關”等各種極端性、非理性表達方式的大量涌現。近年來各種群體性事件、非直接利益沖突等呈多發態勢，如貴州的“甕安事件”、云南的“孟連事件”，固然有著各種各樣的原因，但表達途徑不暢導致民意在“沉默中爆發”無疑是重要原因。
　　
　　(三)一些地方政府存在對待民意的強勢群體偏好，對待普通民眾民意有一定的消極回應傾向。當前，我國意愿表達主體分布呈現出比較明顯的不均衡狀態，也即不同處境中的群眾在表達意愿的能力、機會以及意愿的影響擴散力上存在著顯著的不均衡。在分層分化的社會中，處于不同社會地位的人群表達意愿的能力不盡相同，強勢群體無論從個人素質、技術支撐還是從制度安排上都有意愿表達的絕對優勢。與此同時，一些地方政府在對待民意表達時，也存在著明顯的選擇偏好，非常看重社會強勢群體的意愿，對強勢群體的意愿能夠給予及時的回饋和反應，對社會弱勢群體的意愿卻表現出一定的消極回應傾向，漠視甚至打壓其正當合理的意愿訴求。“近30年來，在我國經濟持續增長、社會財富有了很大積累的條件下，形成了一批強勢群體和少數特權階層，它們的利益表達容易在體制上得到回應，對政府政策的影響不斷增強”。筆者在同一位鄉鎮書記訪談時，他明確表明：對于比較“厲害”的人反映問題，我們要及時安撫，滿足他們的要求，避免矛盾的激化；對于普通的老百姓，則主要通過“嚇唬”來解決問題，因為他們掀不起什么風浪。政府對待民意表達的偏見和低效，一方面壓抑了民眾的表達愿望，另一方面則導致了體制外表達的泛濫。
　　
　　二、民意表達問題產生的主要根源
　　
　　當前民意表達存在種種問題的誘發因素非常復雜，既有著生產力發展特定階段上的原因，也有體制不完善的原因；既有文化觀念傳統方面的制約，也有公民社會的發育程度不足的制約。
　　
　　(一)經濟發展水平的制約。“物質生活的生產方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程。不是人們的意識決定人們的存在，相反，是人們的社會存在決定人們的意識。”亨廷頓認為：“高水平的政治參與總是與更高水平的發展相伴隨，而且社會和經濟更發達的水平，也趨向于賦予政治參與以更高的價值”雖然我國的經濟社會已經取得了長足的進步，但發展不足的問題依然是我們面臨的首要問題。隨著市場經濟體制的逐步完善，民眾的表達意愿逐步增強，特別是表達渠道逐步拓寬，但是，由于發展仍然不夠充分，利益分配存在某種程度的不均衡，因此民眾意愿關注的焦點主要是利益問題，關于經濟利益分配方面的表達是當前最為突出的意愿。同時，由于發展不充分，不同地域、不同階層之間的人生存生活環境存在比較大的差距。一方面，不同生活條件下的民眾對于民主政治的可及性不同，弱勢群體仍然不能接觸到更多的政治生活，不能參與到更多的政治生活中來；另一方面，不同生活條件下的民眾表達意愿的能力不同，因此導致了當前意愿表達在城鄉之間、貧富群體之間存在不均衡的狀況。
　　
　　(二)體制機制的制約。“在任何特定社會的特定時期，政治參與的水平、基礎和形式更大程度上取決于政治而非其他因素”。毫無疑問，中國特色社會主義制度的建立和完善為逐步推進基層民主建設，完善和健全民意表達機制奠定了堅實的政治制度基礎。但從另外一個方面來看，由于我們的制度仍處于完善發展階段，這決定了當前不可能有非常成熟的民主組織形式，也不可能有非常成熟的民意表達機制。比如，從社會管理體制來看，“我國在社會管理體制上有很濃厚的‘官控’、‘官治’、‘官辦’傳統，習慣于通過政府機構和公務人員的重復性介入和干預來處理實際工作中出現的同類問題”，這種人治或半人治的管理方式無疑要排斥民意進入政治決策；從人民代表大會制度來看，人大代表的行業階層分布不夠均衡、代表產生辦法仍有待完善，“在2003年第十屆全國人民代表大會2985名代表中，工人與農民551名，僅占代表總數的18.14％，十部968名，占了代表總數的32.14％”，代表性不夠充分導致人大代表并不能充分吸納、承載其所代表的民意，從而造成了一定程度上的意愿表達失衡；從信訪制度來看，缺少解決問題的有效手段和權威的職能部門，信訪部門僅僅具有接待和反映功能，事實上根本不能承受數量眾多、內容廣泛的民意表達，只是一個遣送機構、反映機構。
　　
　　(三)文化觀念的制約。毫無疑問，民眾能積極踴躍地表達自己的意愿，是健全和完善民意表達機制的前提。但在不同的文化背景下，群眾與政府對待表達總是表現出或積極或消極的不同態度。“如果民主參與的國家模式要想在這些新興國家中發展，那么它所需要的就不儀僅是正式的民主制度——普選制、政黨、選舉立法。事實上，如果從形式的而不是從功能的方面看，這些制度也是集權參與模式的組成部分。參與政治系統的民主體制還要求與之相適應的政治文化”，“如果一個民主政治系統是一個普通公民參與政治決策的系統，那么一個民主政治的文化，就應該形成一套支持參與的信念、態度、規范、認識以及其他等等”。在傳統儒家政治文化和數千年封建專制的影響下，中國形成了特有的圣君清官祈盼意識、官本權本依附意識、專制人治觀念、宗法集權觀念，而民主法制意識、公民意識、參與意識則相對薄弱。因此，從我國的現狀來看，傳統的政治文化對健全完善民意表達機制依然存在比較大的負面影響。
　　
　　(四)社會組織化程度的制約。公民社會的發育和成熟，能有效疏導民意并推動民意的合法正確表達，承擔一部分民意表達的任務。公民社會的成熟是以社會的組織化程度提高為前提的，各種社會組織能有效地成為民意表達的載體和中介，甚至成為解決民眾關注問題的主體，從而疏導、緩解政府應對民意的壓力。但從總體上看，我國社會的組織化程度顯然不太適應民意表達的需求，社會組織仍然沒能有效充當民意表達的傳播放大力量和外圍緩沖力量以及政府變革的推動力量。雖然基層黨組織建設不斷加強，但其組織覆蓋面、群眾感召力、民意傳播力仍有待進一步加強；雖然民間組織逐步涌現，但大部分民間組織仍然依附于國家權力，自主性、非政府性、公益性仍有待進一步提高。
　　
　　(五)技術條件的制約。這里所指的技術條件既是指物理意義上的民意表達媒介性技術，也指程序、途徑、渠道意義等體制機制性技術。我們往往把更多的關注點放在了民意表達的觀念層面和制度層面，而忽視了技術層面的重要意義。“只有當在日常社會生活中逐漸找到并采用了與要達到的民主目標相一致的技術或方法，并將其遍布到我們共同生活的各個方面時，民主才能得以實現”。體制機制性技術前文已有所論述，此處主要探討物理媒介性技術對我國民意表達的影響。從現狀來看，雖然現代信息傳播技術的發展和推廣已經極大地改變了民意表達的廣度和深度，但這些現代信息技術目前還沒有廣泛被民意表達所采納，而且不同社會處境中的民眾對享有、使用現代信息傳播技術的能力存在比較大的差異，由此導致了信息獲取能力的不均衡，進而加劇了意愿表達能力的不均衡。僅以互聯網為例，中西部地區、城鄉、不同社會群體、不同受教育水平甚至性別之間因對互聯網技術的使用和掌握水平的差異所造成的信息不對稱，進而影響政治參與的平等性。
　　
　　三、進一步推進民意暢通表達的途徑
　　
　　民意表達發展中的過程性事實不能成為忽視階段性需求的原因。雖然存在以上種種的而且是并不能一朝一夕就能消除的制約因素，但黨和政府不能坐等各種條件具備后再來推進民意表達，必須積極主動地引導、支持、推進民意表達，讓民眾在表達中改變、在表達中成熟、在表達中提高。
　　
　　(一)以黨帶群：用黨員意愿的充分表達來帶動和促進群眾意愿的充分表達。黨是中國特色社會主義事業的領導核心，是支持、引導民意表達的中堅力量。一方面，各級黨組織、黨員本身就有搜集民意、反映民意的責任和義務，而且黨員意愿本身就是民意的一部分，具有很強的民意代表性。我黨目前有七千多萬黨員并且還要繼續增加，有大量的基層黨組織。大量黨員分布于社會各個階層、城鄉各個角落，處于生產實踐的第一線，是社會各個階層中的優秀分子；基層黨組織數量多、分布廣，能廣泛聯系民眾、準確把握民意。因此，黨員和各級黨組織能在黨的組織紀律框架內充分發表意見和看法，就會成為一條重要的民意表達通道。另一方面，黨內黨員意愿的充分表達，既能推動黨的各級組織增強民主觀念，也為群眾意愿的表達提供了有效示范和借鑒，并為黨積累處理民意的經驗，通過廣大黨員的先鋒模范作用來逐步引導民意表達。
　　
　　(二)轉變觀念：改變“替民表達”的觀念，樹立“助民表達”的觀念。民意不能制造，表達不能代替。黨的先進性和代表性是毫無疑問的，但事實也表明，黨不可能先天地了解民意，更不可能在任何時空條件中都充分地代表民意，尤其是在當前黨的建設仍有待加強、民意紛繁復雜的歷史條件下。但一些地方黨組織和政府自覺或不自覺地把自身視為民意的化身，把組織發動民眾按照黨和政府的要求努力奮斗作為工作的主要方向，強調了自上而下的對民眾的灌輸和動員，卻忽略了自下而上的表達與參與，沒有形成民意與執政行為的“從群眾中來到群眾中去”的良性循環。為此，各級黨委和政府要消除“民意表達可能帶來社會不穩定”的認識，消除“民意是非理性的、自私”的認識，消除“民眾是政黨執政的工具的認識”，消除“政黨可以無條件代表民意的認識”，正確認識民意表達在現代民主政治中的溝通、糾偏、宣泄功能，充分認識民意表達的正當性與合理性，清醒認識到黨和政府是人民群眾治理國家的工具，黨和政府的執政行為是民意的延伸，是民意的凝聚，明確只有順應民意才能保持執政地位，了解民意才能順應民意，只有支持和幫助人民群眾充分表達才能了解民意。
　　
　　(三)創新途徑：改變民意表達渠道單一差異狀況，形成民意表達的多元均衡渠道。要進一步明確民意表達的正當性、合理性、程序性，構建完善的、明確的制度支持和程序保障，形成自上而下的民意咨詢調研與自下而上的民意表達相互結合、相互促進的溝通渠道。進一步完善人民代表大會制度、政治協商制度、信訪制度和基層自治制度，切實采取調查研究等行之有效的傳統做法。要充分認識、發揮各種群團組織的民意代表功能，從法律、政策等多個方面鼓勵引導各種社會組織在黨的領導下充分發展，使之成為吸納、回應民眾意愿的重要力量。各種不同的民意表達形式是全人類共同的精神財富，要充分吸收人類創造的一切文明成果，積極借鑒一些被國外實踐證明是成熟的民主程序和民主方法，同時要高度關注人民群眾民主的自發式實踐，及時總結、提煉群眾的智慧和創造；要充分利用現代網絡傳播技術的發展成果，進一步建設電子政府、電子組織，推進政務公開、黨務公開，從而保證公民的知情權；要通過現代信息技術的發展，提高政府運作效率，保證及時、快捷反饋民意；要充分開發現代信息技術對民意表達的渠道作用，鼓勵、支持、引導民眾通過現代信息技術表達意愿，為公民的政治參與提供更為豐富的渠道和手段，同時要進一步做好新技術的推廣應用工作，消除“技術鴻溝”對民意表達的影響。
　　
　　(四)積極回應：加強民意表達的反饋機制建設。積極而有針對性地回應民意是執政的基本要求，也是鼓勵民眾表達意愿的重要前提，更是引導治理民意表達的重要途徑。如果對民意表達缺乏回應，不僅會影響群眾的表達愿望，而且會影響黨和政府的公信力，更有可能導致民意表達的失控。因此，應建立關注民意、反饋民意的工作機制，及時處理民意表達中的突出問題，及時回應民意表達中的焦點問題，及時解釋民意表達中的模糊問題，及時關注民意表達中的傾向性、苗頭性問題。要把民意表達反饋情況作為各級黨委、政府考核評價的重要指標，及時追究漠視民意、消極同應領導責任；建立民意回應督察監察制度，督促各級政府和組織及時回應民意；提高黨和政府公開回應民意的能力，及時有效地公開民意所關注問題的政府意見。
　　
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