農(nóng)村土地所有權(quán)安全與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

　　摘要：農(nóng)村土地所有權(quán)安全與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展關(guān)系密切。不安全的土地所有權(quán)會(huì)誘導(dǎo)農(nóng)民的短期行為：土地改良投資減少、過(guò)量的農(nóng)藥、化肥的使用所導(dǎo)致的土地污染、土地質(zhì)量下降等。進(jìn)而影響到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。文章分析了我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)安全情況，揭示了土地所有權(quán)安全對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的作用機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上提出了如何提高我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)安全的幾點(diǎn)建議。
　　關(guān)鍵詞：所有權(quán)安全　農(nóng)村土地　農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展
　　中圖分類號(hào)：F301　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1004-4914(2011)05-038-02
　　
　　有研究表明土地所有權(quán)安全與農(nóng)民投資、土地改良關(guān)系密切。安全的土地所有權(quán)通常比不安全的土地所有權(quán)獲得更多的貸款；農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)收益有一個(gè)合理的預(yù)期，從而增加對(duì)土地的長(zhǎng)期、合理投入，對(duì)土地改良增加投資，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。相反，不安全的土地所有權(quán)，一方面加大了信用風(fēng)險(xiǎn)，降低了農(nóng)民獲得貸款的可能性；另一方面，由于缺乏有效預(yù)期，農(nóng)民傾向于短期行為，如過(guò)量使用化肥、農(nóng)藥或不愿意對(duì)土地進(jìn)行投資等導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
　　對(duì)我國(guó)來(lái)講，人地矛盾十分突出。特別是耕地資源的稀缺性日益明顯，已成為中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸因素。如何保護(hù)耕地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展就成為當(dāng)今中國(guó)迫切需要解決的問(wèn)題之一。
　　不安全的土地所有權(quán)在我們國(guó)家也是存在的，而且有自己的特點(diǎn)。特別是農(nóng)村土地所有權(quán)安全問(wèn)題已成為影響農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。然而我國(guó)對(duì)這方面的研究還不多。為了彌補(bǔ)這一缺陷，本文分別對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)安全情況及其對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的作用機(jī)制作了初步分析，最后提出了提高土地所有權(quán)安全的一些措施。
　　
　　一、我國(guó)農(nóng)村土地所有制的演變歷史及特點(diǎn)
　　
　　我國(guó)建國(guó)以來(lái)農(nóng)村土地所有制經(jīng)歷了從農(nóng)民土地所有制到農(nóng)民集體所有制的轉(zhuǎn)變過(guò)程。1949—1953年屬于農(nóng)民土地所有制。土地所有權(quán)歸農(nóng)民個(gè)人所有，屬于私有制。這種產(chǎn)權(quán)制度的安排打碎了封建地主對(duì)農(nóng)民剝削的土地制度，實(shí)現(xiàn)了耕者有其田的思想，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，這對(duì)于恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到了很大的激勵(lì)作用。但是這種農(nóng)民個(gè)人所有的土地制度，隨著土地買賣、轉(zhuǎn)讓等交易方式。有土地向著個(gè)別實(shí)力比較強(qiáng)的農(nóng)戶集中，易于產(chǎn)生貧富兩極分化。因此對(duì)廣大比較貧窮的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這種所有權(quán)是不安全的。
　　1954—1978年。我國(guó)經(jīng)過(guò)合作化運(yùn)動(dòng)、人民公社等階段逐步建立了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”農(nóng)村土地集體所有制。實(shí)踐證明這種完全公有的土地所有制是缺乏效率的。改革開(kāi)放以后，我國(guó)農(nóng)村建立了集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地制度。這種土地制度兼顧了公平和效率，在我國(guó)農(nóng)村具有很強(qiáng)的生命力。
　　我國(guó)農(nóng)村土地的農(nóng)民集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地制度具有如下特點(diǎn)：
　　
　　1、所有權(quán)主體多元化。我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)主體有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組三級(jí)。土地管理法第十條規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理。這一規(guī)定說(shuō)明我國(guó)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體具有多元性。
　　這種多元主體法律上的界定是清楚的，但實(shí)際上，他們互相侵權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
　　
　　2、集體土地所有權(quán)的不完整性。集體土地所有權(quán)是指勞動(dòng)群眾集體對(duì)屬于其所有的土地依法享有的占有、使用、收益、處分的權(quán)利，是土地集體所有制在法律上的表現(xiàn)。但是國(guó)家擁有的土地征用權(quán)、管理權(quán)使集體對(duì)其所有的土地的最終處置收益權(quán)上顯得軟弱無(wú)力。所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分離也在一定程度上削弱了集體所有權(quán)的處置權(quán)。
　　
　　3、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的雙重性。近來(lái)。有些專家指出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兼有所有權(quán)和使用權(quán)的性質(zhì)。承包權(quán)相當(dāng)于“個(gè)人所有權(quán)”；經(jīng)營(yíng)權(quán)則指“使用權(quán)”。但這承包權(quán)的所有權(quán)的性質(zhì)受到集體所有權(quán)的制約，兩者是不同層次的所有權(quán)。
　　以上這些制度方面的原因。加上中國(guó)農(nóng)村工業(yè)化、城市化步伐的加快，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步的完善，以及土地交易的增加，給土地安全性帶來(lái)了挑戰(zhàn)。
　　
　　二、我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)安全對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的作用機(jī)制
　　
　　我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)的不安全性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體土地的征用；另一方面表現(xiàn)為集體對(duì)農(nóng)民的承包地的調(diào)整。
　　就前者而言，國(guó)家依照法律通過(guò)征用將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，這是國(guó)家取得國(guó)有土地的主要方式。但是一些地方政府不分公益性目的還是經(jīng)營(yíng)性目的，隨意征用農(nóng)民土地的現(xiàn)象很嚴(yán)重。且許多地方政府對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償金額甚少或不到位，導(dǎo)致農(nóng)民生活水平下降、收入減少或成為“三無(wú)”游民，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。不利于社會(huì)的穩(wěn)定。同時(shí)耕地的大量減少，也威脅到糧食安全問(wèn)題。
　　在城鄉(xiāng)交錯(cuò)區(qū)土地流轉(zhuǎn)趨勢(shì)比較強(qiáng)，這種現(xiàn)象尤其顯著。在發(fā)達(dá)省份，農(nóng)民得到的土地征用補(bǔ)償金額較多，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)。農(nóng)民有隨時(shí)拋售的心理，在這種心理預(yù)期的作用下，農(nóng)民對(duì)土地的投資減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率下降。
　　就后者而言，土地承包權(quán)是設(shè)置在集體所有權(quán)之上的一種“個(gè)人所有權(quán)”。許多地方的村干部往往以土地所有者的代表的身份，干涉農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。如以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，收回農(nóng)民的承包地，把口糧田變成責(zé)任田等從中牟利。有的地方仍然采取5年一調(diào)整或10年一調(diào)整，承包期不穩(wěn)定。這也是土地所有權(quán)不安全的一種表現(xiàn)。其結(jié)果誘導(dǎo)人們對(duì)土地的掠奪式經(jīng)營(yíng)。如超量使用化肥農(nóng)藥等。造成土壤污染、土地質(zhì)量下降，農(nóng)業(yè)效益降低等不良后果。
　　另外，不安全的土地所有權(quán)不宜設(shè)置抵押權(quán)。作為我國(guó)農(nóng)民的一種財(cái)產(chǎn)的耕地不能用來(lái)抵押，農(nóng)業(yè)信貸不足，也是影響農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要原因。
　　根據(jù)繆爾達(dá)爾的循環(huán)累積因果原理：社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度是一個(gè)不斷演進(jìn)的過(guò)程，導(dǎo)致這種演進(jìn)的技術(shù)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的因素是相互聯(lián)系、相互影響和互為因果的。如果這些因素中的某一個(gè)發(fā)生了變化，就會(huì)引起另一個(gè)相關(guān)因素也發(fā)生變化，后者的變化反過(guò)來(lái)又推動(dòng)最初的那個(gè)因素繼續(xù)變化，從而使社會(huì)經(jīng)濟(jì)沿著最初的那個(gè)變化所確定的軌跡的方向發(fā)展。
　　當(dāng)土地所有權(quán)安全性降低時(shí)，一方面是農(nóng)民不能產(chǎn)生有效預(yù)期，導(dǎo)致對(duì)土地的掠奪式經(jīng)營(yíng)方式，結(jié)果是地力下降，進(jìn)而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益降低；低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，使農(nóng)民不樂(lè)于種地，棄耕拋荒，加劇了土地所有權(quán)的不安全性。另一方面。低的土地所有權(quán)安全。加劇了土地的抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)，不利于金融部門對(duì)農(nóng)民的放貸。也不利與其他部門對(duì)農(nóng)業(yè)的投資，結(jié)果農(nóng)業(yè)的投資不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益下降；低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，使農(nóng)民保護(hù)土地的信心不足，加劇土地所有權(quán)的不安全性。
　　因此，土地所有權(quán)安全與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是相互影響，互為因果的。而且，通過(guò)一系列的環(huán)節(jié)。這種相互作用會(huì)被加強(qiáng)。
　　
　　三、提高土地所有權(quán)安全性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展
　　
　　從以上分析，我們看到不安全的土地所有權(quán)，是不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展的。提高土地的所有權(quán)安全性，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供一個(gè)良好發(fā)展環(huán)境，是當(dāng)務(wù)之急。因?yàn)?，土地所有?quán)的不安全性在很大程度上是立法不足所致。為此，建議從以下幾個(gè)方面提高土地所有權(quán)的安全性。
　　
　　1、明確土地所有權(quán)的主體。模糊的“集體”的外延，造成實(shí)際中許多地方農(nóng)村所有權(quán)主體的多元化或缺位。這種多元化的主體或缺位是導(dǎo)致所有權(quán)被其中一方侵占的根本原因，且不利于土地管理。明確土地歸全體村民所有，由村民委員會(huì)或由相應(yīng)的全村性的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，則能有效地抑制所有權(quán)互相侵害的現(xiàn)象。
　　
　　2、加強(qiáng)土地登記。通過(guò)頒發(fā)土地所有權(quán)證。來(lái)明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體，加強(qiáng)所有者對(duì)土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。同時(shí)，土地所有權(quán)證或使用權(quán)證的頒發(fā)也可以提高信用程度，引發(fā)銀行、保險(xiǎn)等金融部門對(duì)農(nóng)業(yè)的投資，改善投資結(jié)構(gòu)。
　　
　　3、改革土地征用制度。新的憲法規(guī)定，為了公共利益的需要，國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體的土地可以征收或征用，并給予相應(yīng)的補(bǔ)償。征收是指土地所有權(quán)的改變；征用則是在集體所有權(quán)不變的情況下，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這一修改將為土地征用權(quán)的合理使用提供法律依據(jù)。目前土地征用權(quán)的濫用，土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低等問(wèn)題，已經(jīng)造成嚴(yán)重耕地安全、糧食安全、一些農(nóng)民生存安全問(wèn)題。明確土地征用的公共利益目的、區(qū)分征用和征收，給農(nóng)民以合理補(bǔ)償?shù)葘?duì)于保護(hù)廣大農(nóng)民的土地權(quán)益，使農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)具有十分重要的作用。
　　
　　4、明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。明確土地承包權(quán)是一種“個(gè)人所有權(quán)”的性質(zhì)，經(jīng)營(yíng)權(quán)是使用權(quán)的性質(zhì)。實(shí)際上中國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只是一種耕種權(quán)、部分的收益權(quán)和極少量的處分權(quán)。如耕地不能用來(lái)抵押、農(nóng)民對(duì)土地的轉(zhuǎn)讓必須在發(fā)包方同意的情況下才被允許等。這些權(quán)利的限制使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的真實(shí)涵義未能體現(xiàn)。這樣就削弱了農(nóng)民對(duì)土地的處分權(quán)，加劇了土地所有權(quán)的不安全性。因此。明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的雙重性質(zhì)十分必要。
　　
　　5、協(xié)調(diào)好城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃?！笆泄芸h”體制建立以來(lái)，城市對(duì)農(nóng)村的管理權(quán)表現(xiàn)在土地方面，就是城市部門可以根據(jù)城市發(fā)展的需要來(lái)編制城市規(guī)劃，農(nóng)村集體土地所有權(quán)受到城市管理權(quán)的侵害。土地利用總體規(guī)劃是用來(lái)保護(hù)耕地、控制城市建設(shè)用地的重要手段，必須加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性、科學(xué)性，才能正確處理好城市與農(nóng)村的建設(shè)爭(zhēng)地的矛盾。從管理體制上來(lái)看，土地利用總體規(guī)劃是由國(guó)土資源管理部門制定的，而國(guó)土資源管理部門實(shí)行垂直管理?？梢杂行У胤乐沟胤秸畬?duì)同級(jí)國(guó)土管理部門的I作干擾。從而提高農(nóng)村土地所有權(quán)的安全性。
　　
　　6、完善農(nóng)村信用體制建設(shè)。有研究表明，在信用制度完善的地方，可以有效降低土地所有權(quán)安全時(shí)農(nóng)民投資和土地改良影響程度。在泰國(guó)。合法擁有國(guó)有土地的人和非法使用國(guó)有土地的人。同樣可以獲得貸款，用于農(nóng)業(yè)投資、土地的改良。因此，總的來(lái)講，泰國(guó)的土地所有權(quán)安全對(duì)農(nóng)民投資、土地改良的影響程度較小。而在信用制度不發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地改起投資受土地所有權(quán)安全的影響是很明顯的。在我們國(guó)家農(nóng)民的土地、房產(chǎn)是不能用來(lái)抵押的；銀行也缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)的中長(zhǎng)期貸款；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在不斷萎縮，現(xiàn)在除了上海郊區(qū)和新疆建設(shè)兵團(tuán)等地還有些農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)外，其他地方都沒(méi)有了。所以，要完善農(nóng)村信用體制建設(shè)，允許農(nóng)民的土地抵押、給予農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期貸款等支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
　　
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