城鄉結合部城市化問題研究

　　摘要：城鄉結合部是城市發展最為活躍的地區之一，同時也是加快推進城鎮化進程的關鍵地區。鄭州市惠濟區具有典型的城鄉結合部特征，文章通過深入分析各種特征的形成與表現，初步探索了惠濟區城鄉一體化的路徑選擇，為保證路徑的實現，還提出了相關的政策建議。
　　關鍵詞：城鄉結合部　城鄉一體化　土地經營權流轉　產業非農化　村莊公司化
　　中圖分類號：F290　文獻標識碼：A　文章編號：1004-4914(2011)05-068-03
　　
　　一、前言
　　
　　城鄉結合部是特指處于城市建成區與近鄰農村的結合部位。它既不同于發達的城市建成區，又有別于純農村地區。它是隨著城市的建設發展而不斷衍變和發展的特定地區，具有鮮明的“亦城亦農”的特征。
　　河南省鄭州市惠濟區位于鄭州北部、黃河南岸，黃土高原余脈邙山腳下，是鄭州城市北部功能組團、城市主要戰略擴展空間和聯系黃河北岸新鄉、焦作等城市的核心通道，鄭州市重要的食品工業、建筑機械、商貿物流業基地。鄭州市水源地和生態保護屏障，鄭州市旅游業發展的重要組成部分。
　　研究當前鄭州市惠濟區城鄉結合部的現狀、特點，深層次分析其城市化路徑及發展對策，對于推進惠濟區城鄉一體化具有十分重要的現實意義。
　　
　　二、城鄉結合部特征解析
　　
　　城鄉結合部作為城市區域發展的關節點之一，具有界限的動態性、不穩定性和模糊性特點，這些特點決定了其在整個城市的發展中具有重要的地位。一方面，城鄉結合部是城市農副產品的生產基地，可以為城市發展提供土地和勞動力資源，并能為改善城市生態條件提供良好的自然環境；另一方面，城鄉結合部又直接制約著城市經濟的發展，城鄉結合部問題處理得好壞直接決定了整個城市能否得到可持續的發展。
　　鄭州要在城市化進程中快速健康發展，就必須最大限度地利用城鄉接合部的資源，妥善處理好城市內部發展與城鄉結合部發展之間的關系，使整個城市區域經濟獲得協調健康發展。
　　惠濟區屬于鄭州的近郊區，絕大部分區域屬于城鄉結合部，已不存在真正意義上的純農村地區。分析惠濟區發展現狀具有如下特征：
　　
　　1、生產、生活方式和思想觀念處在逐步適應城市的過程。隨著體制的變化，近郊的農村轉變成城市，近郊農民轉變成“城市居民”。許多鄉村改為居委會，一夜間的戶口性質變成“非農”。許多剛剛轉變為“城市人”的群眾，其文化素質和城市觀念仍急需提高，以適應工業化城市化的要求，農轉非造成的結構性失業和就業不充分問題嚴重。
　　對于距城市相對較遠的村莊，盡管居住方式仍然為傳統村莊，農業仍占一定比重，但農民的生產方式已經在悄然發生改變，非農產業和為城市服務的農業比重不斷上升，傳統糧食種植業比重不斷下降。農民對生活條件的改善愿望強烈。
　　
　　2、市政設施配套不完善。城市建設受到資金、環境、政策等方面的影響，大部分的城鄉結合部雖然早已劃入市區范圍，但相應的市政配套卻遠遠未能跟上。很多“斷頭路”正是在城鄉結合部“斷”的，許多村居的然氣、水、暖、環衛等也未配套。城市規劃區中村莊基礎設施問題更多，不能滿足生產生活的需求。
　　
　　3、“城中村”現象突出。城中村是城鄉結合部隨著城市化進程的推進而處于城市建成區之中的“村落”。雖然它在地理上已處于城市建成區之中，體制上都已撤鎮設辦事處，絕大部分村民也“轉非”，但由于涉及到土地性質、規劃、資金及其居民的觀念意識等問題，使之成為城市建設和管理的一個獨特頑瘤：一是規劃差。二是衛生、治安、消防問題十分突出。三是嚴重影響城市形象的提升。
　　
　　4、經濟發展參差不齊，群眾生活水平與建成區相比差距較大。由于接受城市輻射帶動的歷史機遇和片區差異，加上村居發展經濟的路子等因素，城市結合部的經濟發展極不平衡。大致可分三大類：一是抓住機遇，選準了適合本地實際的發展路子，群眾生活水平相對較高。二是借助土地存量較多的優勢，主要靠出租土地、房屋、廠房模式來維持。三是土地存量少或者土地開發價值差，經濟十分薄弱。
　　
　　5、不同居住形態并存，村莊建設兩極分化。近年來，以社區和別墅區為代表的高檔住宅迅速增加，分散布局的別墅區和城中村等成為該地區新的居住空間類型，加上傳統村莊。各種居住形態落差大，環境不成體系，空間缺乏聯系和過渡。村莊建設兩極分化現象嚴重，位于城市建成區周邊的材莊。社區配套設施完善、環境優美、管理規范，而位于山區、遠郊區的村莊，社區建設布局混亂，房屋建設參差不齊，功能不完善。
　　
　　6、非農建設用地無序增長。惠濟區呈現明顯的城鄉過渡特點，區內各種要素變化梯度大，是城市與鄉村兩類性質不同的區域之間的“急變區”。工業用地、居住用地、商業用地相互交叉；建成區、村莊、閑置建設土地、農業用地等多種用地形態并存。交通、城鎮等非農建設用地不斷增加，且布局分散，占據了相當的耕地面積，使得城郊空間趨于破碎。
　　
　　三、惠濟區城鄉一體化的路徑選擇
　　
　　中共十一屆三中全會以后，農村推行的家庭聯產承包責任制在很大范圍內解決了農民的溫飽問題，但是隨著經濟體制的轉軌和社會主義市場經濟的深入發展，已使得傳統分散經營的小農生產難以與現代化規模經濟的要求相適應，“三農”問題日益顯現。城鎮人口越來越多，但城鎮人口和農村人口生活水平上的差距在廣度和深度上都越來越明顯。城鄉二元結構不但沒有得到改善，反而愈演愈烈。特別是阻礙農民非農就業轉變的一系列社會制度，城鄉分割的戶籍制度根深蒂固，農村家庭承包責任制的基本土地制度積重難返，導致非農就業不穩定，延緩了傳統經濟結構向現代化社會結構轉化。
　　拋開現有的城市和農村的概念界定和制度分割，從惠濟區發展的根本要求和目標取向角度來看，城鄉一體化和城市化是一致的。對于處于城鄉結合部的惠濟區而言。城鄉一體化的路徑選擇在于城市化，以城市化為橋梁實現“城鄉一體化”。
　　如何自主城市化是擺在我們面前的難題。借鑒發達地區的先進經驗，集體建設用地國有化、土地資本化與集體建設用地入市、產業非農化、土地經營權流轉與農業規模化、村莊公司化是破解現有制度障礙實現自主城市化的可行路徑。
　　
　　1、集體建設用地國有化。按照統一規劃，高標準建設一批現代化、有特色和生態宜居的城鎮型社區。以建設用地不增加，耕地不減少為前提，農民以其宅基地使用權(包括村莊用地)，按照規定的置換標準無償換取小城鎮中的一套住宅，遷入小城鎮居住。最后由區統一組織在原有村莊范圍內，對相當于建設農民還遷住房占地面積大小的土地進行復耕，其余的村莊土地面積即為實施“宅基地換房”節約出的建設用地，把這部分建設用地轉為國有，一部分整理后進入土地市場拍賣后換回為農民建設小城鎮所需各項費用，另一部分作為區內經濟社會建設的儲備用地。
　　
　　2、土地資本化與集體建設用地入市。對于不適合遷入小城鎮的村莊，在不改變村莊建設用地集體所有制的前提下，對現有宅基地和房屋進行確權、估價。規劃建設一批新型農村社區。農民進行差額購買(社區房屋價格一現有宅基地和房屋價格)。然后，由村集體組織，對原有村莊的相當于建設農民還遷住房占地面積大小的土地進行復耕，其余的村莊土地面積即為節約出的建設用地，仍然為本村集體所有。這部分建設用地利用有兩種途徑。
　　途徑一：集體建設用地直接進入市場。采取與國有土地相同的招拍掛制度，參與土地市場的價格形成。當然，這種途徑目前仍面臨一些制度障礙，需要進行大膽探索和創新(2006年國務院31號文：允許在“符合規劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內，農民集體所有建設用地使用權流轉”)。
　　途徑二：這部分集體建設用地留作本村使用，進行產業開發，或者引進外來投資進行合作開發。產業收益用于集體經濟發展、社區建設和社會福利保障。
　　
　　3、產業非農化。實現農民集中社區化居住只是城鄉一體化的第一步。如何提高農民收入，是城鄉一體化更重要的內容。國家現有的一系列增收途徑不過都是權宜之計，在局部或者一段時間內可以讓農民增收，從長遠看卻不能從根本上解決農民的出路。仔細考察一下近年來農民取得收入的主要途徑，就會發現這樣一個基本事實：政府一直致力于農業本身的發展案解決增收問題，但是農民的大部分收入尤其是現金收入，卻來自于非農產業。因此，農民的根本出路在于非農化。
　　鑒于惠濟區經濟發展的基礎和在鄭州市的生態定位，惠濟區村莊產業的非農化可以從以下三個方面進行：第一類是直接參與城市建設的產業。土方施工、市政建設、房屋建筑、金屬結構、建筑材料、裝飾等組成的建筑產業鏈。第二類直接為城市生活服務的產業。旅游、休閑娛樂、服務、專業市場等。第三類直接構成城市經濟的產業。科技產業和文化創意產業等。
　　
　　4、土地經營權流轉與農業規模化。土地經營權流轉是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。
　　土地經營權流轉可以采取多種方式：一是轉包，即土地承包方將全部或部分承包地的使用權包給第三方。轉包期限在不超過土地承包合同的剩余期限內由雙方協商確定，轉包方與發包方的原承包關系不變。二是出租，即把農戶的土地承包經營權貨幣化。對出租方和承租方權利、義務內容進行協商確定。給出租方一定的租金。三是入股，即“股份+合作”的流轉模式，農戶將全部或部分承包土地使用權作價為股份，參與農民專業合作社經營，合作社以入股的土地使用權作為分紅依據。股紅按經營效益的高低確定。
　　土地流轉后，用地性質不能改變，經營和開發的內容和項目可涉及種植業、養殖業，商品生產基地和生產示范、科技推廣、科普教育基地，休閑觀光農業等。
　　通過土地流轉，走出一條農村土地由分散經營向集約經營發展的路子，優化土地資源配置。推進土地適度規模經營，實現農業區域化、特色化、規模化發展。
　　通過土地流轉。形成一批高效農業園區，一部分農民成為農業企業和工業企業的產業工人，促進農村勞動力轉移和農民增收。
　　農村土地流轉推動農業生產要素的合理流動和優化配置。為各類農業龍頭企業建設規模化農產品開發生產基地提供便利條件，提升農業產業化經營水平。
　　通過土地流轉。使土地專業大戶、能人、農業龍頭企業集中，進行規模化、專業化、優質化、標準化生產，將大幅度提高勞動生產率和土地資源的利用效率。
　　
　　5、村莊公司化。所謂村莊公司化，是在社會主義市場經濟條件下。在一個村的社區范圍內，農民群眾以共同致富為目的，在自愿互利的基礎上，將土地、資金、勞動力等生產要素有效地組合起來，按照市場需求進行商品生產或者提供商業服務的過程。村莊公司化是一個從根本上改變村莊功能、改變村莊生產力水平、改變村莊生產關系、改變村莊生產方式、改變農戶生活方式的一場革命。是村莊從內涵到外延的質的飛躍。高級階段的村莊公司化，不僅包括主導產業的非農化，還包括土地資源的資本化、所有制結構的混合化、集體經濟組織成員的股東化、農村勞動力的職工化、農民生活方式的市民化、管理階層的專業化、農村社區管理的社會化。
　　村莊公司化，不是個別村特有的現象，也不是全國所有村莊唯一的發展模式。但是，在我國大中城市周邊地區、重點小城鎮中心地區以及具備條件的其他地區，村莊公司化的道路具有普遍借鑒意義。
　　從發達地區一些村莊實現村莊公司化的發展歷程，我們看到傳統村莊到現代企業的演變過程，是一個不斷轉變思想觀念、不斷積累經驗、不斷積聚資本、不斷完善運行機制、不斷提高市場競爭能力的痛苦磨練和艱苦創業過程。實現村莊公司化必須具備以下條件：一是必須樹立現代企業經營理念。樹立現代企業經營理念，是實現村莊公司化的前提條件。實現村莊公司化。必須克服小農經濟思想觀念，面對充滿變數的市場，按照市場經濟的基本規律，確定企業發展戰略和經營方針，根據市場消費者的需求來組織生產經營。村莊公司化與社會上其他一般企業最大的區別。或者說最大的優勢，就是擁有大量的土地資源。在符合城市建設總體規劃和合法利用的前提下。將土地資源轉化為企業資本，尤其是在舊村改造的基礎上。將節約出來的集體建設用地進行合理有效的開發經營。變為企業競爭優勢。二是必須有一個好的領導團隊。具有堅強戰斗堡壘作用的領導班子，是實現村莊公司化的基本保證。要改變封閉、任人唯親、排斥外人的封建、落后的心態與習慣，采取就地選拔培養與對外引進相結合的辦法，建設一支素質高、凝聚力強的領導集體。要在建立健全激勵與約束機制的基礎上，實現村莊管理階層的專業化。三是必須有一個好的企業運行機制。良好的企業運行機制是村莊公司化的基礎條件。在實行集體經濟產權制度改革的基礎上，要進一步推進政企分離、政社分設。在城鄉分割的公共產品供給體制障礙沒有完全消除之前，應當明確集體經濟組織經營收益中用于社區集體公益事業費用的比例。要建立健全以資產經營責任制為核心的經營體制，充分調動企業管理者和廣大職工的積極性和創新精神。四是必須實行科學管理、民主監督。科學管理、民主監督是村莊公司化的基本要求。長期以來，農村集體經濟組織由于共同共有的產權制度帶來的制度性弊病，造成集體企業所提供的產品和勞務成本往往高于社會平均成本。相當多的集體經濟組織所興辦的集體企業在激烈的市場競爭中敗下陣來。因此，實行科學管理、科學決策、民主管理、民主監督，努力降低成本，提高產品和服務的競爭力，以獲取更多更好的經濟效益，是村莊公司化的生命線。
　　
　　四、政策建議
　　
　　1、創新土地制度。完善土地承包經營權流轉制度，允許農民采取出讓、八股、轉包、租賃、土地信托、置換、抵押、股份收購等方式盤活土地使用權，建立起符合市場經濟要求的土地使用權流轉制度，將農村集體土地使用權流轉逐步引向市場。鼓勵農民將承包地向專業大戶、農場和農業園區流轉。通過推動土地這一關鍵生產要素的流動加快城鄉一體化建設。
　　制定加強集體建設用地管理的政策法規。在符合土地利用總體規劃和用途管制條件下，允許集體建設用地出租、出讓、轉讓、抵押。加快建立集體建設用地交易市場。出臺鼓勵存量建設用地整理政策，使用存量建設用地進行建設的。只需辦理用途審批手續。不再占用年度建設用地指標。實行與國有建設用地相同的集體建設用地有償使用制度，包括協議出讓和“招拍掛”出讓方式。對合法進入集體建設用地市場的土地、物業，頒發集體建設用地使用權證和物業權證。
　　
　　2、出臺農村集體建設用地級差收益分配辦法。明確農民集體是土地級差收益的主要獲得者，允許農民集體有權獲得宅基地和集體建設用地出租、出讓后的級差收益；允許企業與農民集體合股、合作開發集體建設用地。但企業只獲取物業和投資的銷售利潤。保留一定比例的物業和房產給農民集體，以出租方式已獲得收益，解決村莊公共投資和村民福利安排。制定集體建設用地級差收益管理辦法，保障農民土地權益，實行地方政府征收集體建設用地土地稅。
　　
　　3、建立良性投入機制，突破統籌城鄉資金瓶頸。加快建立多元化的投融資機制，多方籌集建設資金，努力解決統籌城鄉發展的資金瓶頸問題。
　　(1)加大財政投入力度。建立財政對農村投入的穩定增長機制，確保每年財政支農資金增量高于上年，預算內資金用于農村建設的比重高于上年，其中用于改善農村生產生活條件的資金高于上年。
　　(2)搭建投融資平臺。成立惠濟區小城鎮建設投資公司和新農村建設投資公司。分別擔當小城鎮建設和新農村建設項目主體，向國家政策性銀行和商業銀行融資貸款，組織實施國家政策項目，對優質農業產業化項目進行引導性投資、鼓勵性投資或風險投資，充分發揮政府投入對啟動社會投資的扛桿作用，努力形成政府推動、多元投資、市場運作的資本經營機制。
　　(3)全力啟動民間資本。充分利用工商資本、民間資本相對充裕的優勢和招商引資基礎較好的條件，創新思路，拓寬渠道，建立多元化的城鄉一體化建設融資體制，放開民間資本進入城鎮基礎設施、公用事業領域的各類限制，除特定行業外，實行民資進入“零門檻”。在城鎮基礎設施建設方面，積極引導社會資金，采用PPP、BOT、BOO、BBO等各種模式。實行開發承包投入。走出一條共建共贏、獨具特色的城鎮基礎設施建設路子。
　　(4)大膽探索創新符合農村需求的信用新模式。推廣實施“行業協會+聯保基金+銀行信貸”、“龍頭企業+種植基地+行業協會+財政貼息”等信用新模式，引導農村金融機構加大對“三農”的信貸投入。
　　(5)積極探索適合農村特點的擔保抵押方式。進一步健全和完善縣域信用擔保體系建設，大力發展各類信用型、商業型和互助型擔保機構，探索開展農村集體建設用地使用權、鄉村房屋產權、林權抵押融資服務。
　　
　　4、樹立區域規劃理念，強化城鄉規劃實施管理。牢牢把握規劃這一龍頭，更新觀念，改變過去城市規劃只管城區不管農村的做法，拓展和豐富城市總體規劃的范圍和內容。強化對城鄉各項規劃的集中管理，建立行之有效的規劃管理體制，確保城鄉一體化規劃順利實施。
　　(1)樹立全民規劃意識。加強對《城鄉規劃法》及有關法規和規章的學習、宣傳、教育和培訓，培育全社會的規劃意識。徹底改變規劃是規劃部門的工作這一傳統做法。
　　(2)建立城鄉統籌規劃新格局。打破城鄉規劃分割的現狀。樹立必須把城市和農村作為一個有機整體進行統籌規劃的新理念。
　　(3)切實強化規劃管理。加強對各類規劃的統一管理，建立行之有效的規劃管理體制。進一步強化城鄉規劃的執行和監督，完善城鄉規劃管理辦法，健全市、區、鎮(鄉)三級規劃執法監督管理體制機制，城鎮規劃的編制經費分別納入各級政府的財政預算。
　　
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