我國環境保護法問題研究

　　摘要：現行《中華人民共和國環境保護法》是1989年12月26日由第七屆全國人民代表大會常務委員會第11次會議通過的，目前有許多規定已經不能適應形勢以及現實的需要，文章就《環境保護法》存在的問題提出修改建議。
　　關鍵詞：環境保護法　環境保護　立法
　　中圖分類號：D922.68　文獻標識碼：A　文章編號：1004-4914(2011)05-085-02
　　
　　我國現行《環境保護法》是在1979年試行法的基礎上于1989年正式頒布實施的，至今已經過去20多年。該法頒布以來，在保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害方面，發揮了重要作用。但是，這20多年來。我國經濟社會發生重大變遷。我國經歷了由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，原有的一些環境問題得到解決，但是也出現了一些新的環境問題。在該法實施過程中，也暴露出諸多不足。該法已嚴重滯后于社會現實，存在諸多問題。
　　
　　一、《環境保護法》存在的問題
　　
　　1、立法目的和指導思想亟待定位。我國《環境保護法》第一條規定：“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展，制定本法。”顯然，把“促進社會主義現代化建設的發展”作為一項立法目的有不合理之處。環境法的立法目的是“立法者在制定環境法律之前所要明確確立的，基本的立法意圖，在確立環境法基本原則的思想和理論的結晶。”正是由于《環境保護法》立法目的的狹隘性，使得《環境保護法》的基本原則和內容上都存在不足之處，對單行法的指導也陷入盲區。我國的環境保護法主要是在計劃經濟體制下建立起來的，有些內容帶有濃厚的行政隸屬色彩，而現在則是實行社會主義的市場經濟體制，所有制形式也發生了重大的改變，現行的《環境保護法》已經不能適應市場經濟發展的需要。
　　
　　2、可持續發展思想沒有體現。修訂《環境保護法(試行)》時，可持續發展思想尚未得到廣泛傳播。聯合國環境與發展會議召開以后，可持續發展思想日益深入人心。《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》公開出版，走可持續發展道路成為中國的必然選擇。《環境保護法》的立法目的沒有體現可持續發展這個基本理念。從內容上看，它僅僅體現了環境與經濟的關系，而沒有體現環境與資源、環境與人口以及環境與社會的關系，法律調整的范圍狹窄，不全面。從時間跨度看，它僅僅以當代人的利益為目標，沒有考慮后代人的利益。立法目的的狹隘導致《環境保護法》的立法目的對該法的基本原則和其他條文的指導意義有限，使《環境保護法》對單行環境資源法律的指導也陷入盲區。
　　
　　3、基本制度有瑕疵。《環保法》第13條規定了環境影響評價制度，只對建設項目的評價做了原則性規定，并且只涉及了污染防治領域，對建設規劃和生態保護領域沒有覆蓋。在內容上規定不夠全面。另外沒有規定跟蹤評價，這就使得有的企業在第一次環評通過后，喪失環保投入的積極性，不良影響可想而知。
　　《環保法》第26條對“三同時”制定做了明確規定，這一制定的規定太籠統，而且其實施范圍僅限于污染防治，對自然保護方面尚未涉及，不利于整體環境保護，實施范圍狹小。另外由于其規定的籠統性又無配套的法規和部門加以細化，使這一制度可操作性不強。
　　排污收費制定在有些情況下，總量控制與濃度控制存在沖突，《環保法》第28條和37條關于排污收費中超標排污行為的規定與《中華人民共和國標準化法》及《實施條例》的規定有矛盾。另外對排污是否違法問題，無很好的規定，而且處罰標準偏低，使得一些企業寧可繳納低額排污費，也不改善排污條件。
　　
　　4、環境法律體系尚待完善。長期以來，我國在環保工作中主要采用行政管理制度和措施，這些制度已經不能滿足市場經濟要求。為此，還必須引進相應的經濟激勵制度和市場調節制度。另外對環境損害的救濟不到位。很多損害依照現行的法律制度根本無法救濟。環境標準偏低。由于我國以往片面追求高經濟效益。對環境標準制定過低，從而造成企業不惜犧牲環境追求經濟效益的短期行為。現在我國許多產業加大對外開放力度，過低的環境標準。將會給一些發達國家向我國轉嫁“夕陽”產業和重污染產業以可乘之機。作為環境保護的基本法，現行《環境保護法》是由全國人大常務委員會審議的形式通過的，這說明該法在眾多的單項環境與資源保護法律面前并不是國家的基本法。并且后來頒布的一些單行法在各自的領域發揮著基本法的作用，《環境保護法》實際上已失去了其應有的地位和作用。
　　
　　二、環境保護法修改的立法建議
　　
　　修訂《環境保護法》應堅持科學的發展觀。實行可持續發展戰略，正確處理發展經濟與環境保護的關系。環境保護與資源利用、生態平衡統籌考慮，國內法與國際法相協調，借鑒發達國家環境立法的成功經驗，將《環境保護法》修改成為保障環境基本國策貫徹實施、協調單項環境法與其他法律關系的環境基本法。
　　
　　1、提升立法地位。20年來，我國先后出臺了《大氣污染防治法》、《礦產資源法》等20余部環境、資源、生態保護方面的單項立法，唯獨缺少一部體現國家環保基本方針政策的環境基本法。因此，建議將修訂后的《環境保護法》提升為基本法，交由全國人大全體會議審議通過。作為環境基本法，側重于確立國家環境保護的大政方針，明確環境與發展的關系。明確各級政府的環保職責，確定環境侵權歸責原則等涉及整個環保領域的共性問題。
　　
　　2、確立環境優先原則。沒有環境優先就等于沒有環保法，這是《環境保護法》實施以來的根本教訓。因此，必須要確立環境優先的原則。經過30多年高速、持續發展，我國已經告別短缺經濟，多數行業生產能力過剩，因此，目前是調整產業結構、淘汰落后工藝設備、提高環保水平的大好時機。我國應實行更嚴格的排污許可制度，加大排污者的違法成本，用法律手段強制那些環保不迭標的企業關停并轉，促進技術和產品的換代升級。推行資源綜合利用，推行清潔生產，發展循環經濟。
　　
　　3、推行政府問責制。《環境保護法》修改中強化政府環境保護責任，將法律調整對象擴展至政府，并且建立和完善一批規范和約束政府行為的管理制度。我國應借鑒發達國家的立法經驗，在《環境保護法》中明確規定：保護環境是國家、政府、公民、企業、團體的共同責任，首先是政府的責任。把環境保護作為每年考核政府官員的重要內容，并且由同級人大和選民來考核評價。其次是在法律修改中，應當最大限度地吸納和借鑒現有的立法成果，對一些經實踐證明在規范和約束政府行為方面行之有效的管理政策和措施，應當通過修改《環境保護法》予以確立，使我國環境法律體系更加健全和完善。
　　
　　4、建立公眾環境權制度。《環境保護法》應建立和完善公眾環境權制度。為保證公眾環境權的實現，《環境保護法》應設立環境信息公布公開制度、環境決策程序制度、公眾參與環境決策制度。應設立對舉報環境污染的獎勵制度，鼓勵公民、團體積極舉報環境違法者。應賦予新聞媒體廣泛的監督權，不論是誰，只要有環境違法行為，媒體都可以隨時曝光。
　　
　　5、建立生態補償制度。在環境資源的開發利用者在使用資源的同時，有義務保護、改善資源的再生能力，以實現資源的可持續利用。從多數開發利用活動看，資源的使用者通過開發利用資源獲得了一定的收益，但同時也對環境造成了一定的損耗。長期以來。由于缺乏合理、有效的資源利用者、受益者補償機制，開發利用資源大都將環境資源方面的損害轉嫁給了社會，財政的緊張決定了政府用于環境資源保護的資金不足，環境資源狀況總體上不斷惡化。因此。本著公平負擔與合理支出的原則，資源開發者應當承擔因其使用資源而對環境產生損害的補償費用。
　　
　　6、建立環境公益訴訟制度。根據《民事訴訟法》、《行政訴訟法》，現行《環境保護法》的規定，原告提起環境訴訟的條件必須是其權益受到損害或與案件有利害關系。因此，提起環境訴訟的原告的范圍是比較狹窄的。但是，由于我國大多數公民缺乏環境保護的專業知識，環境意識和危機意識還不夠強，往往不能有效維護自己的權益。特別是一些開發利用環境的行為尚來造成危害后果或危害后果還沒有顯現出來之前，大多數公民并沒有關注這些行為，更談不上制止這些行為。一些公民雖然注意到這些活動，但是可能因為其與這些行為可能造成的危害后果沒有利害關系，從而不能通過法律手段制止這些行為。最終導致這些污染破壞環境的行為缺乏有效的監管。環境問題的解決，必須堅持預防為主原則，建立環境公益訴訟能在很大程度上使環境問題防患于未然。《環境保護法》的修改，應當確立環境公益訴訟制度。
　　我國環境發展的現狀迫切需要一部符合當前國情的環境保護法。鑒于目前的環保法存在諸多的缺陷和不足。已嚴重滯后于社會和環境發展的需要，立法機關應當結合環保法的理論和實踐盡早制定出一部具有先進理念、切實可行的法律。
　　
　　[基金項目：黑龍江省教育廳人文社會科學研究項目(11554177)“法律視角下的黑龍江省煤炭城市環境保護問題研究”本文為該項目研究階段成果]
　　
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