中央級農業科研機構財政投入結構分析與對策建議

　　摘要：文章對中央級農業科研機構財政投入結構從基本支出情況和項目支出情況進行了分析，并對優化財政投入結構、優化基本支出投入結構和優化項目支出投入結構三個方面提出了對策建議。
　　關鍵詞：投入結構　基本支出　項目支出
　　中圖分類號：F810.4　文獻標識碼：A　文章編號：1004-4914(2011)05-140-02
　　
　　近年來，國家對中央級農業科研機構的投入力度逐步加大，有效地促進了中央級農業科研機構的發展。2007年與2001年相比，財政撥款增長了2.28倍，財政撥款占單位總收入的比重增長了12％，人均財政經費增長了2.26倍。“十一五”期間財政投入增長速度明顯加快，2007年財政撥款占單位總收入的比重達55％，已成為中央級農業科研機構經費收入的主要來源。但是。在財政撥款中，自2006年起項目支出取代了基本支出的主體地位，項目支出(不含基本建設撥款)與基本支出(不含住房撥款)投入基本維持在6：4的結構。這種投入結構致使科研機構處于“有錢打仗，無錢養兵”的尷尬境地。本文以某中央級農業科研機構(以下簡稱A單位)數據為例，擬對中央級農業科研機構財政投入結構進行分析，旨在為更好地調整財政投入結構提供參考建議，使國家投人在中央級農業科研機構中發揮更大的作用。
　　
　　一、基本支出投入情況分析
　　
　　中央級農業科研機構財政投入分為基本支出和項目支出，其中基本支出是中央級農業科研機構運轉的基本保證，也是本文研究的重點。基本支出財政投入主要分為人員經費與日常公用經費。如圖1所示，A單位基本支出財政撥款中人員經費一直處于主體地位，同時也呈現年度間波動的情況，2002年至2007年期間人員經費與公用經費的比例基本保持在6：4的水平。
　　
　　2007年與2001年相比，A單位基本支出財政撥款增長了1.39倍，其中，人員經費增長了1.11倍，日常公用經費增長了2.11倍。這說明基本支出財政撥款中的日常公用經費投入力度比人員經費大。我們用該單位的基本支出財政撥款與實際基本支出對比，可以得到這些年A單位基本支出的缺口情況。2007年與2001年相比，該單位基本支出缺口呈現出逐年拉大的情況，2007年增長1.23倍，其中，人員經費缺口增長3.02倍，日常公用經費缺口增長0.71倍。出現這種情況的原因有兩個，一是近年來財政投入的日常公用經費明顯高于人員經費；二是項目支出中如運轉費、非營利性科研機構改革專項啟動費等可以用于日常公用支出，在一定程度上彌補了日常公用經費的不足。同時，我們還發現，每年基本支出的缺口都大于當年財政撥款，特別是人員經費，在項目支出不允許列支本單位人員費的政策下，中央級農業科研機構有一半以上的人員費都是依靠非財政資金解決的，而且這種情況有逐年加大的趨勢。
　　
　　(一)人員經費收支情況分析
　　人員經費是中央級農業科研機構基本支出的重要組成部分，是科技人才隊伍穩定的基本保障。我們對A單位人員經費撥款與人員經費缺口情況進行分析，從圖2可以看出，人員經費財政撥款增長的同時實際支出規模也在進一步擴大，并且實際支出增長的速度明顯快于財政投入的速度。到目前為止，人員經費缺口仍在繼續增加。出現這種情況的原因主要有兩個，一是自從1997年財政撥款制度改革到2007年，除了在2006年對中央級農業科研機構中非營利科研機構的離退休經費撥款有一定程度的增加外，在職人員經費財政撥款增長幅度較小，而2007年以后新增退休人員經費財政撥款是零增長。二是十幾年來，社會經濟和物價水平不斷提高，中央級農業科研機構為了穩定這支國家科技創新隊伍，只能想辦法組織創收活動，提高科技人員的收入水平。彌補財政撥款不足。但是這樣做削弱了中央級農業科研機構承擔國家科技重任的力量。由此可見，目前中央級農業科研機構基本支出中人員經費缺口問題較為嚴重，已成為影響中央級農業科研機構穩定、持續發展的瓶頸。
　　
　　此外，醫療經費是中央級農業科研機構人員經費支出的重要組成部分，其投入是否能夠滿足需要已成為中央級農業科研機構發展進程中不容忽視的問題。以A單位2007年醫療經費財政投入、支出情況為例，人均財政醫療經費撥款(以中央財政與地方財政按年末財政補助實有人數計算)為0.14萬元，人均實際支出0.24萬元(指符合地方醫療政策規定開支范圍的支出)，人均醫療經費缺口0.10萬元。因此，目前中央級農業科研機構醫療經費投入對實際支出的滿足程度不足60％。醫療經費投入不足使中央級農業科研機構人員經費支出負擔加重。
　　
　　(二)日常公用經費收支情況分析
　　日常公用經費是中央級農業科研機構基本支出中用于單位正常運轉的基本保證。2007年與2001年相比，A單位日常公用經費財政撥款增長2.11倍，日常公用經費支出增長98％。近年來盡管日常公用經費撥款有所增長，但是，由于長期以來基數低，加之水、電、暖等各種公用支出物價水平不斷上漲，導致中央級農業科研機構的日常公用經費缺口仍然存在逐年加大的趨勢，到2007年，A單位日常公用經費缺口與2001年相比增長70.87％。
　　二、項目支出投入情況分析
　　
　　項目支出是中央級農業科研機構各項事業發展的來源，近年來這項支出呈現出大幅度增長的趨勢。以A單位為例，2001年—2007年項目支出財政投入總量逐年遞增(見圖3)，從圖3中可以看出，特別是從2006年開始，增長速度迅猛，2007年項目支出財政投入總量是2001年的5.3倍。是2005年的2.4倍。從項目支出構成上看。2007年主要包括中央級科研單位修繕購置專項、中央級公益性科研院所基本科研業務費、科技支撐計劃經費、科技基礎條件平臺建設經費和公益性行業科研專項經費等。從項目投入的特點來看，“十一五”與“十五”相比，一是中央級農業科研機構新增了穩定支出的項目經費，如非營利性科研機構改革專項啟動費、中央級公益性科研院所基本科研業務費等；二是新增了中央級科研單位修繕購置專項經費、公益性行業科研專項經費和中央級科研單位研究生培養專項補助經費等，新增經費渠道的重點支持不僅促使中央級農業科研機構原有陳舊落后的面貌得到明顯改觀，科技基礎條件長期積欠過多的狀況逐漸獲得改善，而且幫助科研單位不斷蓄積條件、儲備能量，自主安排符合學科發展方向和公益服務職能的研究，激發了各單位引進人才、培育人才的積極性。為青年骨干提供了良好的科研平臺，為提高科研機構的自主創新能力發揮了積極有效的作用。這些投入對中央級農業科研機構無論在科研條件建設、還是科技創新能力的提升，以及在科研成果的取得等方面都有比較大的突破。
　　
　　
　　三、對策建議
　　
　　通過上述分析，我們可以看出，近年來中央級農業科研機構財政投入呈現出總量快速增長，綜合實力逐步增強；基本支出投入增加，單位運轉效率提高；項目支出投入增加，單位整體科研實力增強等特點。財政投入的增加，緩解了中央級農業科研機構經費支出的壓力，促進了科研創新能力的提高。但與此同時通過前述問題的分析我們也清醒地認識到，財政投入中的結構性問題依然存在，特別是基本支出缺口較大、人員經費嚴重不足等問題，是當前環境下關系財政資金使用效益和中央級農業科研機構發展的突出問題。為此，筆者提出以下幾點建議，愿與同仁商榷。
　　
　　(一)優化財政投入結構
　　根據農業是國民經濟的基礎和其公益性特點，在現有中央級農業科研機構財政投入格局的基礎上，新增財政投入應有重點地優化投入結構。按目前的實際情況，應首先保證基本支出需求，其次增加項目支出投入。
　　應參照市場經濟國家的做法并結合我國實際情況，將基本支出的財政保障比例逐步提高到80％左右。解決由于基本支出嚴重不足帶來的如人才流失、機構運行不暢等問題，使科研人員能夠擺脫后顧之憂，潛心科研，早出成果，多出成果，出大成果。
　　加大對公益性科研機構的項目資助力度。對修繕購置、基本科研業務費、運轉費之類的項目繼續加大投入，并實行長期穩定的支持；對行業科研、國家科技計劃等項目加大支持力度，持續提高科研能力和創新能力。
　　
　　(二)優化基本支出投入結構
　　為體現中央級農業科研機構承擔公益性科研任務、服務“三農”的職能，中央財政應逐步提高中央級農業科研機構基本支出的保障水平，按照“零基預算”的方式，基本滿足人員支出和日常公用支出等開支需求，從根本上解決“養兵”問題。根據目前的實際情況，基本支出投入應首先滿足人員經費支出的需要，其次用于增加公用經費支出。
　　
　　(三)優化項目支出投入結構
　　為保障中央級農業科研機構科技創新能力的持續提高，對基本科研業務費、修購專項經費、運轉費項目應持續穩定地加大投入。在基本科研業務費的投入方面，應適度放寬課題主持人的年齡限制，保障科研創新自主性的發揮；在修購專項經費的投入方面，在連續幾年的投入之后，應將重點轉向各研究機構的公共試驗平臺建設、試驗基地建設和成果示范基地建設方面，使有限的財政資金發揮更廣泛的作用。在運轉費項目投入方面，應建立有效的銜接機制，使符合運轉費支持條件的項目能順利列入預算，而不是靠多方申請獲得。
　　設立人才專項經費。人才是強院之本。通過設立人才專項經費，在住房、收入、科研經費等方面進行支持，在國內同類研究機構和國際范圍內，為競爭性人才提供可比性的待遇，打造中央級農業科研機構的領軍人才，改善現有人才隊伍結構，從而提高科技創新能力和對外競爭實力。
　　加強對重點科技領域和重點科技項目的支持力度。圍繞國家中長期科技發展規劃綱要，在確定優先領域、重點領域、前沿技術研究和重大科技專項的基礎上，加大財政投入力度，努力實現以科技發展的局部躍升帶動生產力的跨越發展。具體到中央級農業科研機構，應首先加大對國家實驗室的投入，在儀器設備購置、科研經費和運行費等方面進行全力支持，提高競爭