政府審計的可持續發展研究

　　摘要：目前我國的審計管理模式是行政模式，審計機關作為政府的職能部門，代表政府行使審計監督權。現行國家審計體制在運行中暴露出的種種缺陷，阻礙了審計工作向縱深發展。政府審計的風險隨著經濟發展、社會進步、政治文明的逐步推進而增長，隨著政府審計權力的增強而增加。我國加入WTO后，國家審計所面臨的審計環境也將發生重要改變，這必然導致國家審計的功能定位要做出相應的調整。
　　關鍵詞：政府審計　審計風險　審計管理　體制創新
　　中圖分類號：F239.44　文獻標識碼：A　文章編號：1004-4914(2011)05-175-02
　　
　　隨著我國政治經濟體制改革和對外開放的不斷深化，經濟全球化的發展趨勢和科學技術的不斷進步，我國國家審計正面臨著新的機遇和新的矛盾。國家審計工作要實現與國際接軌，就應適應國際審計形勢的發展，開拓審計的新領域，這樣才有利于我國的審計與國際的發展同步。
　　
　　一、國家審計管理體制創新
　　
　　我國國家審計體制具有體現國家意志，屬于國家政權結構中立法、司法或行政體系，與我國政治、經濟文化發展相適應，獨立行使審計監督權等審計體制的一般特性，同時還具有計劃體制自身的特點。隨著經濟形勢的變化，我國現行審計制度不可避免地暴露出缺陷和不足：一是審計監督職責的履行很難落實到位；二是依法獨立實施審計監督缺乏必要的保障；三是審計機關經費得不到保障，影響了審計工作的正常開展。從而使得審計機關有時不得不依附或遷就于被審計單位，嚴重違背審計的獨立性原則。因此，必須對國家審計管理體制進行改進：
　　
　　1、改善審計獨立性，以利于充分發揮審計監督作用。政府審計組織體系創新應該利用立法和司法型兩種審計模式的優勢，并吸收其他審計組織模式的優點，形成一種既有立法的獨立性的鮮明特征，同時又具有司法的權威性、公正性的審計組織體系。通過改革使國家審計的獨立性、隸屬關系、人員任免、職責權限和經費來源方面得以更加明確和充分體現。不僅一些條規條款，而且在審計機關的行政級別、審計官員的任免級職、任期、罷免的程序等方面都有具體而明細的規定，以增強審計機關抗干擾的體制機能。
　　
　　2、更加適應我國的政治、經濟體制的發展。我國的審計體制決定于我國的生產力和經濟法律制度、歷史文化傳統等審計環境，其中主要決定于我國的政治經濟體制。因此審計體制改革不能超前，脫離社會環境背景，也不能滯后于審計環境的要求。
　　
　　3、加強政府的宏觀、中觀調控和人大對經濟工作的監督。
　　
　　二、政府審計風險問題
　　
　　(一)現階段政府審計的風險
　　1、審計人員的素質因素。審計人員的素質包括政治素質、道德素質、業務水平和心理素質等。通常審計人員的素質水平越高，審計的風險越小；反之，則審計的風險越大。首先，專業勝任能力不夠引發的風險。表現在：審計前準備不充分，對被審計的單位情況不了解；審計技術方法落后，網絡技術在審計中應用進展緩慢，審計人員的計算機應用水平和計算機審計的諸多軟件環境也十分的不理想；業務水平不高，對一些金融、保險或高科技電子產業等特殊的行業缺乏充分的了解。其次，職業道德素質低引發的風險。表現在：為謀私利，故意出具假的審計報告；濫用手中的審計處罰權；沒有保持應有的職業謹慎。
　　2、審計機關的管理水平。審計機關管理的統籌、協調、綜合能力低，對信息的交流和信息的收集分析處理能力不高，信息資料的積累很少。審計機關內部的分工過細，也影響內部審計信息的交流、溝通和相互利用。并且審計機關管理制度越嚴、管理越規范，就能在一定程度上避免或減少審計錯誤出現及懲處不當；反之，審計機關管理松懈，制度虛設，審計風險產生的可能性就會大大增加。
　　3、被審計單位的影響。首先，隨著審計的內容復雜，審計廣度和深度的進一步加大，對審計人員的業務素質和心理素質也提出了更高的要求，使的審計人員獲得正確審計意見的難度增加，審計風險也隨之加大。其次，被審計單位的內部控制制度是政府審計機關實施審計監督的基礎，審計人員往往根據其內部控制制度的強弱程度來確定審計的重點和所要實施的方法。但如果被審計單位的內部控制制度不存在或執行乏力，甚至相關人員共同串謀作案，則會大大提高控制風險，從而使審計人員控制審計風險、降低審計風險的難度加大。最后，政府審計是一種強制審計，有的單位表面上歡迎，暗地里卻想方設法的干擾或破壞審計工作的正常開展；有的甚至提供虛假的資料及證明，誤導審計人員，增加審計識別的難度，影響審計工作質量。
　　4、外部環境的影響。首先，隨著改革的不斷進行，而審計和其他財經立法相對滯后，有些政策法規相互碰撞甚至互相抵觸，從而使審計人員有時會陷入無法可依、有法難依的窘境。其次，我國的政府審計機關實行統一領導、分級負責的原則，地方各級審計機關對上一級審計機關和本級人民政府負責并報告工作。有些地方長官打著發展地方經濟的旗號。往往會對審計機關施加種種壓力，使審計喪失獨立性、公正性。違心改變審計機關結論，減少審計執法力度，對查出的問題“大事化小、小事化了”，從而增加了審計風險產生的概率。
　　
　　(二)控制和防范風險的措施
　　從上述因素分析可以看出，政府審計機關對審計風險控制和防范有很多工作要做。其中，最關鍵的是增強審計機關領導和審計人員的風險意識，提高審計人員的專業素質和技術水平，順應社會發展的潮流，及時建立相關機制，與時俱進，開拓創新。只要我們正視風險，及時采取措施應對風險，就一定能最大限度地避免風險。現階段國家審計機關應在以下策略控制風險：
　　　1、強化風險意識，提高國家審計人員的綜合素質。(1)建立政府審計人員審前培訓制度，有利于審計人員熟悉相關業務知識和法律法規，充分了解被審計單位基本情況，便于明確重點，選擇恰當的審計程序，從而使審計工作的開展更具有針對性，減少不必要的資源浪費和工作失誤。(2)實行雙重承諾，區分責任界限。即審計機關與被審計單位就雙方應承擔的職責范圍做出書面的承諾；同時，審計小組向派出機構簽署質量承諾書，保證審計結論和審計處罰實是求事，寬嚴適度。這不僅有利于正確劃分責任界限，也有利于減少不必要的法律訴訟，有效規避審計風險。(3)規范操作規程，確保工作質量。要求審計人員在審計實物中，嚴格遵守審計工作準則，嚴格審前準備和審計方案的制定，作到科學安排、重點突出，方法運用得當，審計證據充分可靠，審計工作底稿規范、完整，正確出具審計報告，慎重進行審計處理和審計處罰，確保審計工作質量，切實規范審計風險。
　　2、健全法制，盡快充實和完善國家審計準則。審計的特殊身份和地位，客觀上要求有統一的、可具體操作的法律法規來規范其執業行為，使其在執業時有法可依，有據可循，發生法律糾紛時有明確的判斷標準，以切實維護審計人員的合法權益。
　　3、加強宣傳力度，樹立審計權威。努力提高公眾對政府審計的認識，消除被審計單位與審計人員的對立情緒，使其認真搞好審計配合工作，減少人為干擾，避免審計失誤。對于審計人員與被審計單位之間發生的爭執或分歧，應依法公開處理和解決，不搞暗箱操作或私下了結，要善于利用法律武器保護自身的權益，樹立國家審計權威性，捍衛審計尊嚴。
　　4、加強和完善審計項目質量檢查制度。嚴格的審計項目質量檢查，不僅可以促進政府審計機關和審計人員認真思考和對待每一個項目，提高實踐水平，同時也有利于提高審計質量，控制審計風險。
　　5、重視后續審計，增強審計嚴肅性。重視后續審計，一方面可監督被審計單位糾正錯誤，避免審計決定虛化，維護國家審計的權威性和嚴肅性；另一方面，有利于審計人員所做審計結論及審計處理的科學性、有效性，不斷總結經驗教訓，提高審計質量，降低審計風險。
　　6、推行全面質量管理和風險控制。首先，在審計過程中要把審計事項查清，把審計發現的問題查準、查深、查透。其次，要嚴格依法辦事，審計程序要合法，審計行為要規范。第三，要切實加強審計質量控制，強化每一個審計人員的質量責任意識，規范審計行為，減少隨意性，規避審計風險。
　　
　　三、政府審計管理的創新
　　
　　(一)國家審計功能定位
　　我國加入WTO后，WTO的有關規則要求將使我國的制度環境發生根本的變化，首先要求政府從依賴于行政權威的管理型政府轉變為低成本、高效率、運作規范的服務型政府。國家審計所面臨的審計環境也將發生重要改變。這兩大變化必然導致國家審計的功能定位要做出相應的調整。
　　1、國家審計功能應促進政府對公共經濟的責任。作為計劃經濟向市場經濟轉軌時期的國家審計，其功能定位于獨立的經濟監督，身負經濟監督、經濟鑒證和經濟評價三大職能。加人WTO，客觀地要求建立開放的和透明的政府管理體制，要求提升審計機關工作的公開透明度，逐步建立和規范審計結果公告制度。增強審計監督的權威性，促進政府真正對社會、對人民負責。
　　2、國家審計功能應推動政府供給制度創新。經濟環境的變化，客觀上要求國家審計從重視企業的效益審計轉變為重視政府的績效審計，特別是政府行為經濟效果的分析。國家審計應圍繞這一核心來開展改革和調整。一方面，須加強政府審計的力度，擴大政府審計的覆蓋面。另一方面。應把企事業單位及具體項目的審計與政府績效的評價聯系在一起。
　　3、國家審計功能應以促進政府行政管理的規范化為基本著眼點。當前法律法規不完善給審計監督造成了極大的困難：(1)審計的地位與其所承擔的義務不對稱，審計很難實施。(2)審計評價、處理缺乏明確的參照。在經濟責任界定時，由于無法律依據而無法界定主管責任或直接責任；在審計評價時，有些問題無評價依據，有些問題評價依據不準確、不清楚，這種狀況導致了審計評價的隨意性。(3)使用審計執法手段單一，軟弱無力。
　　
　　(二)政府審計管理的創新
　　結合以上所述，當前和今后一個時期，政府審計管理的創新應從以下幾個方面入手：
　　1、推動管理理念的創新。(1)要樹立和落實科學發展觀，這對國家審計機關而言，就是要認真履行職能，更好地發揮審計監督作用，促進科學發展觀在社會經濟各領域的落實；同時，還要按照科學發展觀的要求，謀劃、推動審計事業自身的發展。(2)要盯住審計實踐的最新發展，研究新方法，解決新問題。(3)要善于借鑒和運用管理科學的最新成果，運用好諸如計劃、資源整合、質量控制等方面的最新研究成果，對促進審計管理、提高審計工作效率和質量必將大有裨益。
　　2、完善現行管理體制。(1)對現行審計體制利弊得失的全面剖析，使我們深知改革的必要性和重要性，但僅僅找到現行體制的缺陷和不足還不夠，因為我們不能指望“一舉解決”審計問題，改革沒有最好只有更好。在中央審計機關與地方審計機關的領導體制實行垂直領導。對地方審計行政領導實行雙重領導，對地方的審計也可由國家審計署監督。(2)應健全審計隊伍建設方面的有關制度。按照現行規定，審計機關負責人的任免應當事先征求上級審計機關意見，這方面要加強。同時對審計人員的調人和配備，審計機關也應該發揮更大的作用。
　　3、整合審計資源。比如，在財政預算執行審計中，進行“一體化”探索；在經濟責任審計中，相關部門配合協調，審計成果相互利用。條件允許的情況下，對某些審計項目，可以考慮在更大范圍內實行資源整合、信息共享、成果公用，如在審計署特派辦和所在地方審計機關之間，在地方上下級審計機關之間進行有效整合。同時也可以借助社會審計和內部審計的信息與成果。此外，也應該探索對審計機關內部組織機構作適當變革，比如，對一項重大審計項目，抽調不同業務部門人員組成審計項目小組，以實現人力資源的最佳組合，最大限度的發揮審計機關的整體優勢。
　　4、構建先進的審計文化。這方面。當前很重要的一點是培養和樹立“審計精神”。李金華審計長指出：“要在廣大審計人員特別是各級領導干部中。樹立和保持一種昂揚的審計精神。”特別是在我國改革不斷深化，社會主義市場經濟體制正在逐步完善，財經秩序需要進一步規范，各種社會矛盾錯綜復雜的情況下，保持和發揚這種精神，對做好審計工作、推進審計事業有著十分重要的現實意義。當然，要做到這一點，還需要審計機關和廣大審計人員特別重視廉政建設。
　　5、運用風險導向模式。我國國家審計采用的審計技術方法仍然以傳統審計模式為主，即普遍運用的制度導向審計模式和賬項導向審計模式。作為國家審計機構，肩負著代表人民的意志行使經濟監督職能、對政府執行公共權利的部門進行監督和檢查、對財政財務收支的真實、合法、效益進行全面監督等使命，只有不斷保持自身審計技術方法的先進性和科學性，才能履行好憲法和法律賦予的神圣職責。所以對于風險導向審計模式，國家審計也應該給予特別的關注，并努力吸收其成熟且先進的技術方法。風險導向審計模式的實施過程，實際上就是風險控制過程，也是審計工作質量的控制過程，如果能夠將風險控制在可以接受的水平，也就意味著審計工作質量得到了保證。風險導向審計模式具體運用過程中，具有很多與傳統審計模式不同的特性，這些特性必將對完善我國國家審計技術方法起到積極的作用。
　　
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