淺析農村信用社股份合作制產權制度改革

　　摘要：產權制度的主要功能是激勵、約束和資源配置，但目前農村信用社的股份合作制產權制度未能體現主要功能。自2003年農村信用社改革以來，我國絕大多數農村信用社采用的股份合作制產權模式，雖然它比單純的合作制有了進步與改善，但從7年多的運行情況看，這種產權模式仍然沒有解決產權不清、所有者缺位的問題。特別是資格股的制度安排，容易導致股金不穩定，資本基礎不牢靠，難以形成有效的公司治理。農信社建立現代銀行企業制度，先須改革其現在的產權制度，還權于股東(社員)，讓資本真正擁有話語權、決定權。只有實行股份制的資本組織制度，才是農信社最現實、最科學的選擇。最后，文章提出了農信社實行股份制改革的路徑。
　　關鍵詞：農村信用社　產權制度　改革
　　中圖分類號：F830　文獻標識碼：A　文章編號：1004-4914(2011)05-195-02
　　
　　為深化農村信用社內部管理和自我約束機制，進一步增強服務“三農”的功能，發揮農村信用社支持農業和農村經濟發展的金融主力和聯系農民的金融紐帶作用，2003年，本著“花錢買機制”的原則，中央決定以農信社管理體制和產權改革為核心，開始全國范圍內的農信社改革。經過7年的改革，在中央銀行專項票據支持下，農村信用社經營狀況改善、盈利能力提高、支農能力增強，取得了階段性成果。但由于一些主客觀因素影響，目前農村信用社的運行機制、產權制度、公司治理、創新能力和隊伍素質等與現代金融企業制度的要求還有一定的差距、遠不能適應新形勢下農村經濟的發展。探究其形成原因，主要是源自農信社產權制度的重大缺陷——產權不清、所有者缺位、法人治理無法落實。
　　
　　一、產權的概念及現代產權制度的功能
　　
　　現代產權制度是市場經濟存在和發展的基礎，是完善基本經濟制度的內在要求。建立健全現代產權制度，是實現國民經濟持續快速健康發展和社會有序運行的重要制度保障。黨的十六屆三中全會提出，要建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度。
　　現代經濟學家對產權概念給出了多種定義。雖然這些定義雖然各不相同，但其基本含義是相似的。通俗地說，產權就是財產權利。是人們在財產占有和運用方面的權利關系。它比傳統的所有權概念更寬泛，是現代生產關系的核心范疇，具有激勵、約束和資源配置等功能。
　　產權的激勵功能主要是指它對其主體行為的激勵作用。這種作用產生于產權為其所有者帶來的較穩定的預期收益，能使經濟活動的主體具有從事某種經濟活動的內在推動力。從這個意義上說，產權是經濟系統的動力之源。
　　產權的約束功能是指它對各種主體行為的約束。它產生于不同產權主體之間的相互制約和責任關系。激勵與約束是相yd8WPnKNrSoKzmqvg8rNUzrr+ayDE0CpQHkN8lfqQUI=輔相成的。產權關系既是一種利益關系，又是一種責任關系。社會在界定產權時，不僅要明確當事人可以做什么，而且要明確他不可以做什么。產權是社會經濟秩序得以形成和強化的最基本要素，同時也是市場交易制度存在和發展的基礎。
　　產權的資源配置功能是指它對資源配置狀態的形成和變化所發揮的重要影響。它產生于各種產權主體的利益最大化動機。在這種動機的作用下，各種資源將不斷進入對其所有者更加有利的領域并退出對其不利或利益較少的領域。合理的產權安排將促進資源配置效率的最大化，而不合理的產權安排則會導致資源配置的低效率甚至無效率狀況。
　　產權制度是一定社會形態在產權歸屬、產權界定、產權運用和產權保護等方面的制度安排。它與產權結構有著較為密切的聯系，后者是前者的外在表現。
　　現代經濟學告訴我們，高效率的產權制度必須以明確的產權歸屬、清晰的產權邊界、嚴格的產權保護和順暢的產權流轉為前提。這些條件減少或消除了產權在經濟運行過程中的外部性，降低了其中因為談判、糾紛和對抗等所導致的交易成本，使各個產權主體的收益與其所作的貢獻相對應，使各種資源得以與最能有效利用它們的主體相結合，因而能夠產生較好的激勵作用、約束作用和資源配置作用。在交易成本很小的情況下，如果有了這些條件，那么無論產權的初始界定如何，都能導致較好的資源配置狀況。考慮到交易成本不可能很小，因而產權應該界定給那些能給社會帶來更大凈收益的主體。
　　不同的產權界定和產權結構所能導致的資源配置效率會有很大的差別。低效率的產權制度遲早將被高效率的產權制度所取代。社會的發展水平越高，經濟系統的運行越復雜，對產權制度的要求也就越高。“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”，這是當代先進生產力和產權制度的基本要求。
　　目前，我國農村信用社絕大多數的產權模式是股份合作制。存在的主要問題是產權不清、所有者缺位、法人治理無法落實。這種產權制度與現代產權制度相比。產權的激勵功能、產權的約束功能、產權的資源配置功能沒有充分的發揮出來。
　　
　　二、股份合作制產權模式無法解決的問題
　　
　　2003年6月，國務院決定試點探索股份制和股份合作制產權模式。理論上，股份合作制兼占股份制和合作制的特點。但從其實施的總體情況看，雖然它比單純的合作制有了進步與改善。但是，這種產權模式仍然存在一些難以克服的弊端，特別是資格股的制度安排，容易導致股金不穩定，資本基礎不牢靠，難以形成有效的公司治理。從筆者所在地區農村信用社改革看主要存在以下問題：
　　
　　1、“所有者缺位”這個根本問題仍然沒有有效解決。股份合作制下的農信社，自然人資格股和投資股入股金額起點分別為1000元、2000元；法人資格股和投資股入股金額起點分別為10000元、20000元；資格股“一人一票”，投資股每增加一個入股單位增加一個投票權。這種制度安排，決定了這種產權制度下的農信社，存在自然人社員(股東)人多但入均持股量小，法人社員入股積極性不高，股權必定極度分散的現象，所有權難以體現，所有者缺位的問題沒有解決。同時，自2003年新一輪農村信用社改革以來，中央銀行票據兌付資金，省、市、縣各級政府的扶持資金，減免各類稅收資金，保值貼補資金等各類資金的性質沒有明確的定論。
　　
　　2、股東權利仍然未能有效落實。“一人一票制”是合作制的精髓，股份合作制也對此照搬，理論上農信社的重要決策，都應該由社員(股東)說了算。但事實上，股份合作制產權制度改革的不徹底，法人股東同股不同權、總投票權有限，而自然人股東因股金份額小監督較少，重要決策難免仍是由理事長說了算，社員(股東)代表大會形同虛設。而從筆者所在地區農村信用社改革的實際情況看，吸收的股金資格股占比高，股本金來源結構單一，穩定性差，且絕大多數股東是農民和社會自然人，企業法人很少，股東高度分散。多數股東都是為了臨時取得信用社貸款而非自愿入股，對信用社經營情況的好壞并不關心，退股現象普遍存在。這種非真正意義上的“股權”成為制約農村信用社改革發展的關鍵。如轄區某農村信用聯社2010年宋，股本金余額達到2253.2萬元，資格股為1512.66萬元，占全部股金的67.14％。自然人持股額為2234.4萬元，占比為99.2％，法人股持股額為18.8萬元，占比僅為0.8％。
　　
　　3、抗風險能力仍然不強。按照銀監發[2004]23號文件規定“資格股持滿3年后可以退股”。由于農信社是經營貨幣的特殊企業，經營風險從產生到暴露有個過程，一般是3年后。3年領導換屆，在其任期內貸款一般沒有問題。而3年正好是資格股可退股的期限。資格股的分紅達不到入股社員的預期就要求退股。這必將削弱農信社的資本實力，導致農信社參與銀行同業競爭和抗御風險的能力下降。
　　
　　三、股份合作制的農信社產權制度“三大”功能存在的問題
　　
　　主要表現為：一是行政化管理色彩濃厚，如年度性各項指標都是由省聯社下達，并對其進行考核，沒有從農村信用社這一法人單位的內生推動力出發制定年度性指標；縣聯社的理事長、監事長、主任等高級管理人員實質是由行政任命的，只不過借助社員代表大會、理事會、監事會等完成了產生程序。二是主要內部管理制度執行不力，如成本費用控制制度、不良貸款責任追究制度、勞動用工制度等內控制度，實際執行不到位，產權的約束功能沒有得到體現。三是資金籌資成本高，資金利用率低(數據說明)，金融產品主要是存款、貸款，創新產品少，中間業務開展有限，業務開展實現利潤最大化的動力不強，產權的資源配置功能沒有充分體現出來。
　　
　　四、實行股份制的產權制度是解決目前農信社深層次問題的根本途經
　　
　　股份制與股份合作制模式相比，股份制改革可以解決很多現實問題，并且具有治本性質。它具有明晰產權功能，可以有效解決股份合作制條件下所有者缺位、權責明晰和風險分擔問題；具有完善法人治理結構功能，可以有效解決股份合作制條件下股東權利難以落實的問題；具有吸納資本功能，可以有效解決股份合作制條件下抗風險能力薄弱的問題；具有天生的權利制衡功能，可以有效解決合作制條件下難以規避不合理行政干預的問題。而且股份制是現代企業產權制度的主流制度。
　　
　　五、農村信用社實行股份制面臨的主要問題
　　
　　農村信用社產權制度由股份合作制改革為股份制面臨許多現實的不可回避的問題，主要有不良資產的處置難、增資擴股難、股份制改革的組織者選擇難、縣級聯社的差異性大等。
　　
　　1、不良資產的處置難。筆者所在轄區2004年農村信用社改革時，處置農村信用社的歷史包袱的政策是。以縣級聯社為單位，按照2002年末資不抵債的一半，中央銀行用專項票據進行置換，其中65％用于置換不良貸款，35％用于置換歷年虧損掛賬，經過近幾年農村信用社的大力發展，歷年虧損掛賬已全部消化。但是，農村信用社不良貸款的處置難題一直沒有得到解決。一是2004年改革時中央負責一半已到位，另一半，地方政府負責的1／4僅到達了很少部分。還以上表中聯社為例，按處置計劃，政府應負責處置不良資產681萬元，省、市、縣截至2010年末，總計落實各類扶持資金326萬元，僅占應處置額的48.87％。二是農村信用社自行處置的少。仍以前社為例，2010年末，該社對置換資產的處置總額為724萬元，占置換資產總額886萬元的81.7％，從處置形式來看，取得證明材料的677萬元，現金收回47萬元，占置換貸款總額886萬元的5.3％。三是2002年的不良資產數字不真實。由于各種原因。2002年末，縣級聯社報表反應的不良貸款數字不真實，隱蔽的不良資產一直沒有反映，當然電沒有得到處置。四是2004年以來，農村信用社信貸資產迅速擴張。由于體制、機制的問題，又新增了不少不良貸款。這些不良資產的處置是農村信用社實行股份制改革面臨的最大的障礙。以上述聯社為例，2010年9月末，該社各項貸款40999萬元，不良貸款余額為4172萬元，不良貸款占比為10.18％，而監測檢查中發現，正常、關注類貸款隱含不良貸款6393萬元，實際不良貸款占比為25.99％。
　　
　　2、增資擴股難。在本輪農村信用社改革增資擴股中，各級農村信用社采取了各種辦法和手段完成了增資擴股任務，農村信用社在當時的經營業績下，又沒有股金交易平臺，只能采取不正當辦法完成增資擴股，我們應給予一定的理解。但是也給下一步的增資擴股帶來了負面作用。實行股份制招股面臨存款化股金和貸款化股金的清退，資格股轉化為投資股的問題。由于目前人股的制度性障礙及前期招股的不合規性，導致目前及今后一段時期的戰略投資者入股聯社資金少。
　　
　　3、股份制改革的組織者選擇難。本輪農村信用社改革，管理體制發生了重大變化。按照國務院關于“農村信用社的管理交由地方政府負責”的要求，形成了“國家宏觀調控、加強監管，省級政府依法管理、落實責任，信用社自我約束、自擔風險”的農村信用社監督管理體制。但是這一新的監督管理框架在實際操作中還存在這一些問題，主要表現在：省級政府依法管理的職責范圍沒有具體劃分，造成職責定位模糊、職責邊界不清，政企難以分開；省級聯社受省級人民政府和基層聯社雙重授權管理(即省級政府授權省級聯社對農村信用社進行行業管理，社員單位授權省級聯社對農村信用社進行自律管理)缺乏法律依據。這種管理模式下，農村信用社下一步改革由誰來組織是省聯社、人民銀行、銀監局還是地方政府是一個很難抉擇的問題。
　　
　　4、縣級聯社差異性導致完成時問安排難。目前農村信用社是以縣級法人為單位的，每個社的差異性很大，規定在同一個時期完成股份制改革是很不現實的；如規定在一定時期內完成必然出現弄虛作假，改革不徹底現象，為以后的經營留下隱患。農村信用社全面完成股份制改革時間安排難。
　　
　　5、信息披露的面比較窄。目前，轄區農村信用社實行統一法人改革后，信息披露范圍僅限于聯社和基層網點營業場所之內，披露形式也只采用文件形式進行，形式單一，范圍有限。
　　
　　六、農村信用社實行股份制改革的路徑
　　
　　1、處置不良資產。農村信用社實行股份制改革，首先要處置不良資產。它是增資擴股的前提。農村信用社作為支持“三農”的主力軍，各級政府要幫助農村信用社消化歷史包袱，由地方政府承擔的2002年末資不抵債的1／4，在實行股份制改革前應到位，其余的1／4以及近幾年新形成的不良貸款，農村信用社要通過加大清收力度，增強盈利能力。加大撥備的提取等措施處置不良資產，為實行股份制掃除最大的“攔路虎”。
　　
　　2、完善股權管理制度。(1)要根據有關政策、法規完善股權設置、股權管理、股權流通、信息披露等方面的制度。加大股權管理制度宣傳力度，提高制度透明度，使廣大股東充分了解其合法權益，使社會公眾更加關注信用社的經營情況。(2)充分進行信息披露。農村信用社要按照公開、公正、公平的原則，真實、完整、準確、及時地披露股權管理信息，經營管理活動信息。同時，應逐步建立健全信息披露平臺，通過年度報告、工作簡報、公告、股東代表大會、董事會、專題新聞發布會等多種形式和途徑，讓股東、社會公眾更多了解信用社的各類信息。(3)建立股份交易流通平臺。針對目前股權交易流動機制嚴重缺位的情況，應盡快搭建相對公開、透明的股份交易流通平臺。優化股權結構，解決股權分散帶來的問題，要在優化股權結構上下功夫。
　　
　　3、按照因地制宜、區別對待、分類推進的原則，改革縣級農村信用社產權制度。實踐證明，縣域經濟發展好的地方，農村信用社的經營狀況、發展潛力、管理素質一般就會好一些。在這些地方，以股份制為主導。按市場化、商業化運作，把縣級聯社改制為農村商業銀行，高管人員、社會資本參與的積極性就高一些，股份制難度就小一些。建議針對各地區經濟發展實際，在當前市場退出機制不健全的背景下，通過強弱聯合、財務重組，解決落后地區農村信用社加快改革步伐。按照因地制宜、區別對待、分類推進的原則，在穩定縣域的基礎上，適度加快縣域法人機構的整合，深化農村信用社產權制度改革。
　　
　　4、省聯社通過控股縣級聯社實現從行政管理職能到資本管理和綜合服務職能的轉變。對省聯社管理體制的改革，既要滿足轄內農村信用社對行業管理的需求，又要尊重縣級聯社眾多，基礎不一的實際。通過市場化的辦法，解決省聯社出資人問題，廣泛吸收社會資本、國有大中型企業以及上市公司資本、對省聯社進行股份制改造，走金融控股的路子。省聯社在完善自身法人治理結構的基礎上，對縣級法人機構有差別進行參股或相對控股，以資本為紐帶來管理轄內法人機構，取代現行的行業管理，這樣不僅可以真正改善法人機構缺乏戰略投資者、法人治理難以奏效的問題，還可以解決省聯社政企不分的問題。省聯社改制為金融控股公司后，應強化服務職能，重點做好科技開發、資金清算、資金調劑、產品研發、信息交流以及員工培訓等。省聯社要搞好服務，杜絕行政化，實行商業化運作，將科技信息中心、資金清算中心、銀行卡中心改制成立獨立法人的服務公司，走企業化經營模式，這樣才能提高服務效率，節約成本，賦予新的生機與活力，從整體上提升農村信用社的市場競爭能力。
　　
　　參考文獻：
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　　2.張建剛.農村信用社管理體制改革思考中國金融，2009(23)
　　3.陳耀芳.完善農村信用社法人治理機制中國金融，2009(2