改革開放后我國農村義務教育公共財政體制的變遷

　　摘 要：文章歸納了改革開放后我國農村義務教育公共財政體制變遷的三個階段：地方負責，分級管理——“一個框架，兩個不足”——三級管理，各負其責。通過對上述三階段的分析和檢討，不僅勾勒了我國農村義務教育公共財政體制發展演變的軌跡，而且探討了變遷中存在的突出問題，為農村義務教育的財政決策提供參考。
　　關鍵詞：農村義務教育 公共財政 體制
　　中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）04-025-02
　　
　　一、改革開放后我國農村義務教育公共財政體制的三階段變遷
　　改革開放后我國農村義務教育公共財政變遷的歷程大致分為以下三個階段：
　　（一）地方負責，分級管理
　　這一階段從改革開放后到稅費改革前。1985年，中共中央發布了《關于教育體制改革的決定》，從管理體制上明確了“基礎教育的管理權屬于地方”的原則，“實行基礎教育由地方負責、分級管理”。遵循這一原則，中小學教育經費納入地方預算，由地方財政撥款，中央實行專項補助。同年4月12日，財政部又發出《關于頒發鄉(鎮)財政管理試行辦法的通知》，鄉(鎮)一級財政開始建立。這為鄉(鎮)組織作為中小學教育的管理主體綜合實施事權和財權奠定了基礎。以財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅(費)、對非義務教育階段學生收取學費和對義務教育階段學生收取雜費、發展校辦產業、支持社會集資辦學和捐資助學、建立教育基金的多渠道籌措教育經費的格局逐步形成。在當時的社會發展情況下，有利于調動鄉、村乃至全社會辦學的積極性，一定程度上增加了教育經費來源，也一定程度上改善了農村的辦學條件。但是義務教育的財政責任基本上被中央和省級政府轉移給鄉村政府，作為義務教育財政投入的主要承擔主體——鄉級組織因其薄弱的財力難以勝任，實際上一直是缺位的和虛擬的，而主要的責任主體則是更為弱勢的農民，是真正的“義務教育農民辦”。據國務院發展研究中心“縣鄉財政與農民負擔”課題組2002年調查，自實施義務教育以來，農村義務教育資金投入比例中，中央政府負擔的部分僅為2%，省和地區(包括地級市)的負擔部分合計起來也只有11%，其余均為縣鄉財政負擔{1}。因為上級政府的轉移支付不但不規范，而且規模之少對農村義務教育經費的巨大缺口而言無疑是杯水車薪，教育財政體制的錯位和扭曲不但沒能從根本上改觀義務教育的經費短缺的問題，而且為鄉村組織假借辦教育之名行“亂集資、亂攤派”之實開了濫觴，并加重了農民負擔。
　　自1994年“分稅制”改革以來，中央本級財政汲取能力大大提高。按照當時中央與地方政府事權的劃分，中央本級負擔本級文化、教育、衛生、科學等各項事業費支出；地方財政主要承擔地方文化、教育、衛生等各項事業費支出。而地方尤其縣級以下的財政大幅減少，義務教育（主要是農村義務教育）的投入重心，沒有因此相應從鄉村上移給級次較高的主體。這和分稅制改革之前沒什么兩樣。其實，義務教育按照經濟學的觀點來看，應當屬于公共產品，由于其外溢性，應該由級次較高的政府（其財力相對雄厚），主要承擔義務基礎教育（尤其農村義務教育）投入的職責。因此在一些地區“普九”中出現大量的債務和教師工資長期拖欠就不足為奇了。這個階段改革主要特點是財政投資主體錯位。公平地說，這種義務教育投入的錯位現象在稅費改革后得到了進一步的緩解。
　　（二）“一個框架，兩個不足”
　　這一階段從稅費改革后到農村義務教育經費保障機制改革前。鑒于分稅制改革不徹底，各級政府間的投入比例關系尚未理順，轉移支付制度很大一部分是維護地方的既得利益。尤其在進行農村費稅改革后，鄉村義務教育的投入格局發生重大變化：占義務教育投入總量近一半的鄉村集資和附加費被取消。面對鄉村投入撤資后留下的巨大資金缺口，2001年國務院對義務教育財政體制進行了重大調整，實行“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的管理體制和財政體制。這標志著農村義務教育開始逐步納入公共財政的保障范圍，經費來源從以鄉村投入為主轉向以國家財政保障為主。這個體制對各級政府的財政責任作了原則性規定：要求鄉鎮積極籌措資金改善中小學辦學條件，縣將義務教育事業費（維持性經費）全額納入財政預算；中央、省和地市通過轉移支付增強縣義務教育財政能力。在某種意義上說，這的確改變了義務教育財政投入過于倚重鄉村和農民的不合理的現象。
　　此次改革的目的是原以為通過費稅改革專項轉移支付和提高義務教育投入主體的層級來實現義務教育均衡發展，但實際情況并不樂觀。表面看起來，義務教育的投入主體從鄉村上移到縣級政府，似乎縣級政府的財政能力就能負擔義務教育投入，其實目前絕大多數縣財政根本就不充裕，僅能勉強維持原有支出格局，幾乎沒有財力增加義務教育投入。此外，即使縣級政府有足夠財力也缺乏投入義務教育的動力，因為目前縣級主要官員的執政還是任期制，而義務教育是一項投入大，見效慢的長期事業，很難滿足官員在短期內追求立竿見影的“政績”的訴求，再加上縣級人大監督力度不夠，缺乏法律硬性規定等問題，因此當縣級政府擔當義務教育投入主體時也會遭遇到和原來由鄉村承擔投入主體時相類似的境況。
　　在稅費改革后，由于不允許向農民收費，由于大多數縣級財政自身能力不足和動力不足等原因已無力承擔中小學辦學條件的改善。那么吸收非財政資金，鼓勵民間辦學也是解決義務教育財政危機一條途徑，但是就目前來看，我國民辦中小學在總體義務教育規模中不到5%的份額，是絕對緩解不了巨大的資金缺口。即使是多元籌資渠道也存在越來越多的弊端，多渠道籌措教育經費的財政體制目前正遭遇日益嚴峻的危機。多渠道籌資體制擴大了不同地區間教育資源配置的不均衡，同時由于稅費改革的沖擊，更強化了學校屢禁不止的亂收費的趨勢。多渠道籌資的體制也是導致學校行為的“異化”的主要推手，使學校的行為與學校的使命產生了深刻的矛盾，使學校越來越偏離教育理想與道德的追求，越來越多地成為經濟利益的主體。當學校對經濟利益的追求超過了對教育理想與道德追求時，學校就日益變成工業技能的訓練場，越來越遠離了學校教育肩負的使命。
　　因此，費稅改革后義務教育財政投入并沒有得到實質性增加。雖然財政撥款占義務教育總投入比例大幅提高，主要是中央費稅改革后用于義務教育的財政補助。但仍不足以彌補因鄉村教育投入（占義務教育總投入50%）退出而留下的巨大缺口。這一階段的財政改革只是粗略構建了政府舉辦義務教育的制度框架，并沒有從根本上擺脫義務教育的財政困境。根據以上分析，這個階段的改革特點，可概括為“一個框架，兩個不足”。“一個框架”是指義務教育有了一個“以縣為主”的制度框架；兩個不足指：中央和省的財政投入不足以彌補鄉村投入撤出后的缺口，縣缺乏足夠的財力和動力加大義務教育的財政投入。正如“完善農村義務教育財政保障機制”課題組指出的那樣：農村義務教育經費投入體制困境的癥結在于各級政府之間財權與事權的不對稱，其核心在于義務教育經費分擔與保障機制的不合理，即不同層級政府農村義務教育經費投入責任與相應的保障能力，缺乏明確而規范的制度基礎。這種財權與事權不對稱最終通過投入不足而集中反映出來，并引發其他一系列問題。因此，改善農村義務教育財政保障機制是解決這些難題的關鍵{2}。
　　（三）三級管理，各負其責
　　這一階段從農村義務教育經費保障機制改革后至今，主要實行了中央、省級政府以及縣級政府各負其責的三級管理體制。2005年12月國務院下文《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》（以下簡稱《通知》），要求按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則，將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。具體內容包括：一是全面免除農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。二是提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平。三是建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制。四是鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制。最后通知指出農村義務教育經費保障機制改革，從2006年農村中小學春季學期開學起，分年度、分地區逐步實施。
　　
　　2006年6月新修訂的《義務教育法》對上述《通知》精神給予了法律上的確認，完成了一個從政策上升為法律的完美飛躍。該法第二條規定：國家建立義務教育經費保障機制。第四十二條規定：國家將義務教育全面納入財政保障范圍，義務教育經費由國務院和地方各級人民政府依照本法規定予以保障。該法對義務教育管理體制作了比《通知》更精確、更權威的規定。其第七條規定：義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制。第四十四條還具體明確規定了各級財政主體的責任：義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。農村義務教育所需經費，由各級人民政府根據國務院的規定分項目、按比例分擔。首次以法律的形式確定了中央、省和縣三級政府的義務教育的管理責任，體現了義務教育財政的承擔主體由“缺位”到“歸位”的演變軌跡。新法還首次對流動兒童入學問題明確規定：父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。為了體現均衡和公平精神，該法對于邊遠地區的兒童入學都作明確規定：縣級人民政府根據需要設置寄宿制學校，保障居住分散的適齡兒童、少年入學接受義務教育（第十七條）。把完善農村教師工資經費保障機制（第三十一條）也寫進了法律。地方各級人民政府在財政預算中將義務教育經費單列（第四十五條）。新法第六十一條規定：對接收義務教育的適齡兒童、少年不收雜費的實施步驟，由國務院規定。這些都是對《通知》的肯定、升華和創新。
　　二、改革開放后我國義務教育公共財政體制變遷的評析
　　從上述三個階段的變遷歷程來看，改革開放后我國義務教育財政承擔主體經歷了從“缺位”、“錯位”、“越位”到正確的“歸位”的歷程，這個變遷同時也是我國義務教育體制逐步健全的歷程。第三階段的改革力度之大、投資之巨、影響之深，對于信奉“漸進式”改革理念的我國來說都是罕見的。因此，對于《通知》和新修訂的《義務教育法》對民族素質的奠基性貢獻和對民族復興的歷史意義，仍不可低估。正如經濟學諾貝爾獎獲得者美國經濟學家薩繆爾森所說：“在走向平等的道路上，沒有比免費提供公共教育更為偉大的步驟了。這是一種古老的破壞特權的社會主義。{3}”正是這個“偉大的步驟”不僅是構建和諧社會的重大舉措，更是從體制上破除了阻礙我國農村義務教育發展的羈絆，是義務教育走向均衡和平等的征途上一次光輝的里程碑式的跨越。
　　但是鑒于我國東、中、西部三個地區經濟社會發展巨大的不平衡性，有兩個問題需要進一步探索和解決，一是新增的錢能否發揮效益值得研究。在現實中，有些地方，保證政府中“圈內人”的“吃飯”問題已經成為公共財政的目的本身，而不是被當成服務公民的手段來對待。由于考慮自身利益，政府在提供公共服務時缺乏社會公正性，如果地方政府的公共開支重點不變，如果其背后的政治架構不變，不管新機制的保障功能如何強大，那么情況有可能變得更嚴峻，財政資源沒有用來滿足公民對公共服務的需求的問題會繼續存在，公民的基本需求和權利(如義務教育)將繼續被忽視{4}。二是關于財政轉移支付的制度的規范問題，盡管《通知》指出，完善財政轉移支付制度，確保中央和地方各級農村義務教育經費保障機制改革資金落實到位。新修訂的《義務教育法》對此也規定：國務院和省、自治區、直轄市人民政府規范財政轉移支付制度，加大一般性轉移支付規模和規范義務教育專項轉移支付，支持和引導地方各級人民政府增加對義務教育的投入。客觀地說，這些都規定得較為抽象和籠統，不易操作，同時其決策過程是不公開、不透明的，更不易監督。目前缺乏一套科學的對義務教育財政轉移支付情況的監督和審計系統，對專項資金是否做到專款專用，是否被截留和挪用還不能及時準確地掌握信息，對違反專項資金使用規定的地方政府和單位，缺失相應的懲處機制。因此中央和省轉移支付的資金不一定真正用到應該受益的對象上，“據上海教科院智力開發所對全國491個國家級的貧困縣教育財政與初等教育成本的分析結果表明：國家每年給貧困縣的千萬元補助，在縮小城鄉差別上，似乎沒有顯著成效，即真正特別貧困的農村小學似乎沒有得到很大的受益。因此中央對各省的財政轉移支付，在增進義務教育的公平和效率方面的作用極其有限{5}。”從這個意義上說，農村義務教育經費保障新機制的實施效果還有待于在實踐中檢驗和完善。
　　[該論文為中山大學黃崴教授主持的廣州市“十一五”教育科學重大規劃課題“廣州市公辦義務教育均衡發展研究”（課題編號：06A012）子課題的部分成果。]
　　
　　參考文獻：
　　{1}財政部“完善農村義務教育財政保障機制”課題組.重視農村義務教育財政保障不足問題[N].經濟日報，2005.08.15：(5)
　　{2}“完善農村義務教育財政保障機制”課題組.全面認識推進農村義務教育財政保障機制改革的意義[J].財政研究，2005(6)
　　{3}劉樂山.中央和省級財政分攤農村義務教育經費的經濟學思考[J].教育