國外城市群的發展經驗與啟示

　　摘 要：文章闡述了國外城市群的發展經驗，指出城市群已成為經濟發展的重要空間形式，產業內涵對城市在規模和功能上的要求也在不斷變化，并對城市群的協調管治、可持續發展以及服務設施一體化和內部發展不平衡等問題進行了探討。
　　關鍵詞：國外城市群 經濟發展 經驗 啟示
　　中圖分類號：F290 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）04-079-02
　　
　　一、城市群已經成為經濟發展的重要空間形式
　　城市是以空間與環境利用為基礎，以要素聚集為特點，以社會進步為目的的一個集聚了人口、經濟和科學文化等各類發展因子的地域空間系統。就其本質來看，它是自然、社會、經濟、文化實體的有機統一，是區域的政治經濟文化中心。城市不僅是區域內的生產、消費、貿易、行政、就業中心，也是區域經濟社會發展或衰退的前沿。它通過與所在區域的各種聯系，引導和控制著區域的發展方向和發展規模。因此區域之間的競爭，很大程度上是城市之間的競爭。工業發展是現代城市發展的主要誘因，產業革命在歐洲誘發了城市化，作為城市化先發地區，西方發達國家的城市發展經歷了“前工業”、“工業”和“后工業”三個不同的經濟社會發展階段，城市的規模在工業化進程中越來越大。由于城市越大，其集聚產業、人口的能力越大，效率越高，這些國家就走過了一條城市化、大城市化乃至大城市群化的道路。進入20世紀以后，不論是發達國家還是發展中國家，都出現了人口和其他經濟要素向大城市集中的傾向。隨著經濟主導產業的不斷變化，產業內涵對城市在規模和功能上的要求也在不斷變化，現代產業的大城市取向已十分明顯。
　　城市群是由多個城市聚合而成的一個高密度的、關聯緊密的地域空間，在這個地域空間里存在若干個大城市和中小城市，不同層次的城市功能在一個比較密集的空間范圍內有機地相互聯動，城市之問的空間距離和經濟距離被高速度、大運輸容量的交通軸線所縮短。由于只有城市特別是大城市才有各種現代化高端產業的集聚，只有城市才具有國際競爭所需要的產業基礎設施和人力資源，故此集聚著多個城市的城市群就成了經濟、技術與社會變遷的核心地帶，區域經濟的發展引擎，區域文化與政治創新的發源地，也成為連接各種全球性網絡的節點區。
　　城市群作為一個整體既能夠有效地擴展大城市的功能、提高城市的效率及在國際競爭中的地位，又能夠克服城市容量不足的問題。在城市群中，城市之間相互交流和交易的頻繁性是城市群的活力所在，也是城市群的各種優勢不斷被強化、放大并向外圍擴散的源泉。正是由于城市群這一特定的地域空間在工業和信息社會發展過程中不斷體現出的突出作用，在某種意義上，2l世紀國際競爭的真正據點應該是城市群，城市群已成為經濟發展的重要空間形式。
　　據周一星《城市地理學》，發達地區包歐洲、北美洲、日本、澳大利亞、新西蘭，欠發達地區包括亞洲（除日本）、非洲、拉丁美洲和大洋洲（除澳大利亞、新西蘭）。
　　二、國外城市群的發展
　　由于經濟和歷史的原因，世界城市化發展存在著明顯的地域差異，總的來看，發達國家和大多數拉美國家城市化水平較高，而亞洲、非洲國家城市化水平較低。1997年發達國家城市化水平在70％以上，而中低收入國家城市化水平還不足40％，從世界城市化發展特征看，首先，盡管城市化水平最高的還是歐美發達國家，發展中國家卻是世界城市化的主動力；其次，大城市的規模和數量增長明顯，而且在經濟社會中的作用非常突出；再次，出現了多個大都市連綿帶，也出現一些全球性的城市。
　　城市群的崛起是工業化和城市化發展到一定程度的必然產物。從世界特別是歐美等發達國家看，人類城市文明發展經歷了從小城鎮到大城市、到城市群、再到巨型都市帶的演變。在這個發展過程中，一般分為六個階段：
　　第一階段是向心期，向心期是一個城市人口開始聚合的時期，周圍的人口開始向城市中心區聚合。第二階段是絕對向心期，這時人口繼續向中心區聚合，同時，中心區范圍向外擴大。第三階段是相對向心期，人口開始向相反的方向流動，由中心區開始向城市的周邊區轉移。第四階段是相對離心期，人口繼續向郊外流動，同時開始出現中心區人口的相對下降，在人口向郊外擴展的時候，在大城市的周邊地區的城市開始崛起，各城市之間聯系趨于緊密，城市群逐漸成形。第五階段是絕對離心期，西方國家在20世紀70~80年代特別明顯，出現了大城市中的中心區的衰弱，即城市的空心化，此時由于大城市中心區衰弱，同時周邊崛起城市在整個布局上是一個混亂狀態，于是政府開始有意識地引導城市的發展。第六階段是規則分布期，這個時期政府通過在城市之間構建快速的交通干線，來引導整個城市群有序地分布，同時在這個過程中逐漸形成若干個大城市帶。從發展特征上看，概括起來國外城市群的發展有兩種典型模式，即“歐美模式”和“墨—印模式”。
　　“歐美模式”是以城市為主導的城市群發展模式。歐美發達國家的城市群大體上經歷了二三百年的漫長演進過程，由于時間的充裕和市場機制的不斷完善，城市化和市場化、工業化的互動過程，形成了工業發展、社會分工和市場細化的自然結果。整個城市群的形成是一種近乎自發的過程，城市群內部各城市的發展、分工與相互聯系主要是靠在市場化過程中的磨合適應。遵循這種模式發展起來的城市群大體上又分為兩類。一類是以英國、美國、日本為代表的，發展以大城市為主體構成的城市群；另一類是以德國、荷蘭、奧地利等西歐發達國家為代表的，發展以中小型城市為主體構成的城市群。
　　“墨—印模式”是指以政府主導的城市群發展模式。多數發展中國家走的是這種以政府為主導的城市化發展道路，由于發展中國家的經濟發展戰略具有較強的趕超色彩，其發展政策也是在政府主導下各類發展要素向工業和城市傾斜的政策，墨西哥和印度就是這類政府主導型城市群發展的代表國家。
　　“滯后城市化”是指城市化水平落后于一國的工業化進程和經濟發展階段，在亞洲的一些國家，如印度、印度尼西亞等國，其城市化水平落后于工業化的進程，工業向鄉村擴散，農村人口就地非農化，各類基礎設施嚴重缺乏。加拿大學者麥吉(T.G.：McGee，1980、1994)對東南亞發展中國家城市密集地區進行研究后提出“城鄉融合區”(Desakota)的概念，并認為這些地區已出現類似西方大都市帶的空間結構。綜觀國外城市群的發展歷程，政府作為一個干預社會的機構，在其中起到了無可替代的作用。“墨—印模式”中政府自身就是城市群發展的主導力量，政府運用各種政策對要素向大城市聚集和城市密集區區域發展優勢的建立起了根本性的作用，盡管有很多非市場化的操作，但其作用是十分明顯的。
　　世界上比較成熟的城市群的發展實踐證明，政府在城市群作為一個整體統籌發展和內部各城市的聯系協調上，在制度與政策、信息、基礎設施等一體化方面起著關鍵作用。內部各個城市間的分工合作、相互協調是城市群發展成熟與否的重要標志，相較于城市間單個項目的合作來說，一個整合與統一的政策平臺，一個有利于無障礙流動的環境，可以使城市群內各地方的經濟行為協調一致，減少區內交易成本，出現更多的經濟合作行為，而政府在這些方面的作用是無可替代的。
　　三、國外城市群發展過程中出現的問題及相應對策
　　無論是依照“歐美模式”還是“墨—印模式”發展起來的城市群，在其發展過程中都出現了這樣或那樣的問題。針對這些問題，這些國家也采取了許多相應的措施，并取得了明顯的成效，概括起來主要包括以下幾個方面：
　　
　　1.城市群的協調管治方面。國外的城市群大多屬于總體松散型的結構，城市群作為眾多城市的聚集體，必然會存在著不同城市發展目標相互沖突的現象。如何協調處理城市之間的矛盾又不因過多的管治而束縛城市群的整體發展，是擺在各國政府面前的一個巨大的挑戰。因此許多國家從制度創新人手，打破政區界限，嘗試更為有效的區域管治方式，作為地方政府經濟發展政策的重要工具，減少重復投資，改變各自為政行為。
　　2.城市群發展的可持續性。可持續性一直是城市群這一地域空間系統所面臨的重要挑戰，一方面城市群被看作區域或國家經濟增長的發動機，城市的空間和資源都被用來積累更多的財富；另一方面，由于城市增長對環境、社會和經濟方面的負面影響日趨明顯，作為經濟、社會、環境問題中心的各個城市又被看成是區域可持續發展的潛在障礙。許多國家都在正視這一問題，并嘗試用建設性措施來推進城市化和人口遷移過程，表現在把建設適居城市作為發展目標，加強戰略規劃，著力培育多中心的城市群內部結構，減輕“城市病”的影響，形成城市群生態改善和使之更適宜人類居住的宏觀基礎。
　　3.服務設施一體化和內部發展不平衡。國外城市化發展過程中由于忽視城市發展內在規律，過分追求經濟發展和城市擴張而引發很多社會問題：如城市規模的過度膨脹、城市的過分擁擠和貧民窟的出現；服務設施缺少統一規劃、整體協調性差；缺少對城市郊區化的有效控制而導致社會分化和內城衰退現象，城市功能結構不合理、過分強調功能分區和大規模城市改造而導致的城市間與城市內發展不平衡等。針對這些問題，許多國家紛紛嘗試建立相對完善的城市群的制度，通過區域政策來對城市群發展實施干預。城市群制度總體來說可以分為兩大類型：一類是基礎性政策，主要是促使各類資源在城市間的合理流動，實現城市的基本平衡發展。另一類是協調性政策，主要是在基礎性政策的層面上，城市與城市之間達成共同的遵守規則，形成一定的運行程序與規范。其重點是在土地集約化、區域一體化方面最終形成區域制度的協調化，構建一系列新制度雛形，為城市群的經濟與社會一體化奠定市場聯動的基礎。
　　四、幾點啟示
　　發展大城市和城市群帶在我國有其必然性。城市化發展的順序往往是“點”—“線”—“面”，城市群的出現既能有效地擴展大城市的功能，又能克服城市容量不足的問題。我國城市群的發展已初見端倪，隨著我國工業化和市場化的推進，以分工協作為基礎的城市群和城市帶，將會發揮更大的作用。但就城市化進程而言，我國仍處在一個較低的發展階段，不僅城市化水平低于世界平均水平，除長江三角洲、珠江三角洲等地區的城市群已經成形并具一定規模之外，國內其他地區的城市群或城市密集區尚處在初級發育階段。城市密集區內部的城市化程度和各城市問關聯程度均不及國外的城市群，但在城市群管治、可持續性、服務設施提供、城市不均衡發展等方面中外城市群都面臨著相似的問題。從國外城市群的發展歷程和發展趨勢上看，我國的城市群發展應注重以下幾個問題：
　　1.應積極開展制度創新，探索符合我國城市群發展的綜合管治方法。尤其是要建立符合我國國情的城市群制度，打破城市間各自為政的格局，統一戶籍制度、就業制度、信貸制度、教育制度、醫療制度、社會保障制度等，建立各城市間相互聯系的有效機制，建立類似國外的大都市管治機構的協調機構。在城市群內城市的發展中，應該注意城市之間發展的差異化戰略，避免盲目競爭，使各市產業發展相得益彰。
　　2.應有一個通盤考慮，制定城市群概念性規劃。以可持續發展為原則，用長遠的戰略規劃來引導城市群的長遠發展，充分考慮到全面的社會利益，統一制定區域性城市群規劃，并將其納入國民經濟和社會發展規劃，強化城市群發展的戰略性、整體性和協調性，統籌協調其與土地利用規劃、生態建設規劃、環保規劃、綜合交通運輸體系規劃等專項規劃的關系，形成城市群發展的多元動力機制。
　　3.實施以政府為主導、市場為基礎的城市化發展戰略。政府應主動介入來促進城市群的形成和健康發展，通過區域政策來對城市群發展實施干預，針對我國城市群發展的具體情況，積極探討行政區劃變更的可能性，以具有導向性的投融資政策、稅收優惠政策、土地使用政策來解決區域發展不平衡和基礎設施共享等問題。由政府來生產足夠數量的公共產品，對城市的發展進行合理的規劃，并對城市的運行進行必要的管理乃至經營，來跨越城市化發展的某些無序的發展過程，以防止發生先進工業化國家在城市化發展過程中普遍出現過的各種各樣的城市病。但必須指出的是，政府在推動城市化發展時要注重方法和手段，必須采取親市場的做法，即以市場為基礎來推進城市化的發展，借助于市場和市場機制來提高城市群營運效率，積極引入民間資本，實現現有資源的科學的合理配置。
　　4.提高城市群發展的整體性。要完善各類基礎設施，努力改善各城市間的通達性，優化城市群的網絡結構，通盤考慮城市群內部城市的合理分工，優化產業布局，形成不同城市梯度分工、戰略合作、各展所長的局面，最大限度地減少城市群內部發展的不均衡性。
　　（作者簡介:段建新，河南鐵路投資有限責任公司董事長、黨委書記 河南鄭州 450000）
　　（責編：若佳）