大學生就業政策在獨立學院學生就業中的執行偏差及對策

　　摘 要：為了實現大學生資源的有效配置，國家出臺了各種就業政策，然而這些政策在獨立學院學生就業過程中卻時常發生執行偏差。文章首先列舉了規范型政策和引導型政策的執行偏差；然后，提出了提高大學生就業政策在獨立學院學生就業中執行效力的對策：明確獨立學院辦學方向，培養特色人才；規范獨立學院辦學行為，創造良性發展空間；強化就業指導力度，引導正確就業觀念；建立科學的就業工作考評體系，實現政策監督；建立完善的社會保障體系，消除后顧之憂；加強法制建設，保障就業公平。
　　關鍵詞：大學生 就業政策 獨立學院 政策執行
　　中圖分類號：G645 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）04-106-03
　　
　　21世紀初，伴隨國家發展對高層次人才的更多需要和人民群眾生活水平的明顯提高，老百姓希望子女接受高層次、高質量教育的需求日益增長，這與我國現有的高等教育發展水平形成強烈反差，高質量本科教育顯得尤為不足。獨立學院在這種情況下應運而生。獨立學院，是指實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校。①
　　大學生就業是一個系統工程，涉及諸多方面，包括個人、家庭、學校、社會等等。大學生就業難問題需要政府統盤考慮各因素之間的相互關聯和制約，通過制定大學生就業的方針、法律、制度、法規、條例以及規范性文件等等，保障社會公共利益的實現。我們需要通過各種就業政策，以大學生就業市場為基礎，實現大學生資源的最佳配置。然而這些政策在獨立學院學生就業過程中卻時常發生執行偏差。其執行偏差又直接導致政策失效。
　　一、大學生就業政策的分類
　　大學生就業政策就是政府在一定的歷史條件和歷史階段，為促進經濟發展和社會發展，有效配置大學生資源，維護畢業生和用人單位的合法權益所制定的方針、法律、制度、法規、條例以及規范性文件等等。大學生就業政策內容豐富，包含了一系列的政策條文，是一個完整的政策體系，包括市場規劃政策、就業準入政策、招考錄用政策、權利維護政策、宏觀調控政策、創業扶持政策、社會保障政策、派遣接收政策、指導服務政策及其他相關政策等。按照政策效果的不同，大學生就業政策可分為規范型政策和引導型政策。規范型政策是指對大學生就業的相關事宜作出約束性、強制性規定的政策；引導型政策是指對大學生就業的有關方面提出政策優惠，從而鼓勵、引導該就業行為的政策。
　　二、大學生就業政策在獨立學院學生就業中的執行偏差
　　并不是所有的大學生就業政策都會在獨立學院學生就業過程中產生執行偏差。本文主要針對那些在普通高校學生就業過程中執行順暢，卻在獨立學院學生就業過程中產生執行偏差的就業政策進行分析。
　　1.規范型政策執行偏差。
　　（1）指導服務政策執行偏差。就業指導是為求職者選擇職業、準備就業以及在職業中求進步、求發展而提供知識、經驗和技能的指導。通俗地講，它是給求職者傳遞信息，幫助求職擇業，為其與職業結合牽線搭橋當“紅娘”。2003年11月，湖南省政府辦公廳發出《加強普通大中專學校畢業生就業工作的通知》，要求各大學校要進一步加強畢業生就業指導服務機構建設，其專職就業指導教師和專職工作人員與應屆畢業生的配備比例不得低于1∶500，畢業生就業工作經費要列入學校當年的預算予以保證和落實。2009年1月出臺的《國務院辦公廳關于加強普通高等學校畢業生就業工作的通知》（國辦發[2009]3號）規定：高校要強化對大學生的就業指導，開設就業指導課并作為必修課程，重點幫助畢業生了解就業政策，提高求職技巧，調整就業預期。加強高校就業指導服務機構建設，落實人員、場地和經費。
　　這樣的指導服務政策在一般高校往往執行通暢，易于落實。但在獨立學院卻屢屢發生執行偏差。就業指導課程設置不完善，就業指導人員缺乏，就業工作經費緊張等現象屢見不鮮。
　　（2）就業戶籍政策執行偏差。2002年3月國務院辦公廳轉發教育部等部門《關于進一步深化普通高等學校畢業生就業制度改革有關問題意見的通知》（國辦發[2002]19號）中規定：“省會及省會以下城市放開對吸收高校畢業生落戶的限制。省會以上城市也要根據需要，積極放寬高校畢業生就業落戶規定，簡化有關手續。”2009年1月出臺的《國務院辦公廳關于加強普通高等學校畢業生就業工作的通知》（國辦發[2009]3號）進一步規定：“對企業招用非本地戶籍的普通高校專科以上畢業生，各地城市應取消落戶限制（直轄市按有關規定執行）。”
　　為了促進人才的合理流動，國家出臺了相關政策，取消高校畢業生的落戶限制。但在具體的執行過程中，卻偏差嚴重，各地幾乎都存在不同程度的戶籍限制。有的只接收碩士以上畢業生，有的只接收重點大學畢業生，有的只接收持有英語四級（甚至是六級）合格證的畢業生，有的只接收在國有企事業單位工作的畢業生……越是經濟發達的城市，這種戶籍限制越為突出。而且這些限制規定并非是明文規定，很多只是慣例，不成文的規定。很顯然，這些限制對獨立學院的畢業生尤為不利。
　　（3）就業公平政策執行偏差。就業公平一直就是國家的一項基本就業政策。1995年1月1日正式實施的《中華人民共和國勞動法》第三條明文規定：“勞動者享有平等就業和選擇職業的權利、取得勞動報酬的權利、休息休假的權利、獲得勞動安全衛生保護的權利、接受職業技能培訓的權利、享受社會保險和福利的權利、提請勞動爭議處理的權利以及法律規定的其他勞動權利。”2007年8月30日，中華人民共和國第七十號主席令正式頒布了《中華人民共和國就業促進法》。該法第三章即為公平就業。其中第二十六條明文規定：“用人單位招用人員、職業中介機構從事職業中介活動，應當向勞動者提供平等的就業機會和公平的就業條件，不得實施就業歧視。”大學生就業同樣要強調就業公平。
　　就業公平政策在獨立學院學生就業過程中經常出現執行偏差，而且這種偏差還分別走向兩個方向。一方面，不少用人單位歧視獨立學院畢業生，直接將其拒之門外。他們接到獨立學院學生簡歷后不加思索就直接退還。部分學生經過層層選拔，過關斬將，通過筆試、面試，用人單位一旦了解到其為第三批本科學生，馬上打消簽約的念頭。某能源系統甚至明文規定禁招第三批本科學生。而另一方面，不少獨立學院畢業生憑借家庭豐富的社會關系資源，在就業大軍中獨占鰲頭。他們能夠找到讓第一批本科生、碩士生、甚至博士生羨慕不已的工作崗位。但這些崗位的獲得并非因為其出色的綜合素質，而是因為其豐富的社會資源。綜合素質的高低往往與就業崗位的好壞不成正比。
　　2.引導型政策執行偏差。
　　（1）研究生擴招政策執行偏差。上個世紀末，我國高等教育開始實行擴大招生政策。在本、專科擴招的基礎上，研究生也在逐年擴招。研究生年招生人數由1978年恢復研究生教育時的1萬人，增加到2006年的39.79萬人，在學研究生達到110.47萬人。
　　 國家大力實行研究生擴招政策，在某種程度上也是為了引導大學生通過提高學歷層次來增強就業能力，減緩社會就業壓力。然而這一政策對獨立學院學生的引導作用卻不明顯。獨立學院學生的考研率相對其本部學生，普遍偏低。
　　（2）“西部計劃”政策執行偏差。“西部計劃”的全稱為“大學生志愿服務西部計劃”，它是團中央、教育部根據國務院常務會議、《國務院辦公廳關于做好2003年普通高等學校畢業生就業工作的通知》和2003年全國高校畢業生就業工作電視電話會議精神的要求而產生的，財政部、人事部給予相關政策、資金支持。這項計劃通過引導大學生到西部去、到基層去、到祖國和人民最需要的地方去建功立業，促進西部貧困地區教育、衛生、農技、扶貧等社會事業的發展，拓展大學生就業、創業的渠道，努力培養造就一大批既有現代科學文化知識、又有基層工作經驗和強烈社會責任感的優秀青年人才，包括支教、支醫、支農等等。
　　
　　“西部計劃”作為大學生就業的新渠道，受到越來越多的畢業生親睞，但在獨立學院卻不斷遭到冷遇，往往無人問津。
　　（3）創業政策執行偏差。2002年3月國務院辦公廳轉發教育部等部門《關于進一步深化普通高等學校畢業生就業制度改革有關問題意見的通知》（國辦發[2002]19號）中明確：“鼓勵和支持高校畢業生自主創業，工商和稅收部門要簡化審批手續，積極給予支持”，“從事個體經營和自由職業的高校畢業生要按當地政府的規定，到社會保險經辦機構辦理社會保險登記，交納社會保險費。”2009年1月出臺的《國務院辦公廳關于加強普通高等學校畢業生就業工作的通知》（國辦發[2009]3號）規定：對高校畢業生從事個體經營符合條件的，免收行政事業性收費，落實鼓勵殘疾人就業、下崗失業人員再就業以及中小企業、高新技術企業發展等現行稅收優惠政策和創業經營場所安排等扶持政策。
　　在積極鼓勵、支持大學生創業的大潮中，不少畢業生放棄尋找用人單位，選擇自主創業。由于自主創業少不了創業資金，按常理獨立學院學生的家庭經濟條件相對寬裕，具備更加充分的創業條件，但獨立學院學生似乎并不熱衷于自主創業。在湖南某大學獨立學院2731名2010屆畢業生中僅有5人選擇自主創業。
　　三、提高大學生就業政策在獨立學院學生就業中執行效力的對策
　　1.明確獨立學院辦學方向，培養特色人才。獨立學院是我國高等教育改革中新出現的一種辦學形式，既區別于傳統意義上的由系改成為院的二級學院教學單位，又區別于單純由社會力量舉辦的民辦高等學校。要想改變用人單位對獨立學院畢業生的偏見、歧視，真正落實就業公平政策，光靠行政、法律干預根本起不到明顯效果，也不切實際，關鍵還在于獨立學院學生能夠符合用人單位的需求，有自己的競爭優勢。這就要求獨立學院必須明確自己的辦學定位，培養出符合當今社會需求的特色人才。
　　獨立學院的學生基礎相對較弱，入學成績比母體學校學生差。因此，獨立學院不能把母體學校的辦學定位作為自身定位的依據，必須從自身擁有的教學資源、生源基礎、面對的社會人才需求出發，找到自己的位置，必須與母體“錯開定位”。因此，獨立學院人才培養規格應定位在培養有理論、懂管理、實踐應用能力強的高素質創新型應用人才。并且，獨立學院人才培養的目標定位要體現服務地方經濟和社會發展的要求，體現人才市場的需求特點和申辦學校的辦學優勢。也就是說，獨立學院應堅持以市場為導向，貼近社會需求，為地方和區域社會發展培養本科應用型人才。
　　獨立學院要根據社會需求和就業導向確定人才培養計劃，調整專業結構和課程設置，突出應用性課程，增加實踐和實習環節。注重厚基礎、寬口徑，夯實基礎教學，提升學生的實踐、動手和創新能力，將職業資格證書培訓課程納入培養方案，在教學環節中逐一落實各項技能的訓練與培養，鼓勵學生獲取相近專業的職業資格證書，以擴大就業門路。同時立足于本省、本地區經濟發展與產業結構調整的實際情況，設置具有一定前瞻性的專業。相對優勢的專業、相對獨特的行業、相對穩定的用人單位和社會聯系，這些獨特性是獨立學院存在和發展的基礎。因此，優化人才培養方案，培養“適銷對路”的人才，是在源頭上增強大學生就業能力，消除用人單位就業歧視的有效途徑。
　　2.規范獨立學院辦學行為，創造良性發展空間。獨立學院作為一個新生事物，其發展是一個逐漸完善和成熟的過程。獨立學院的規范辦學正是其發展過程中面臨的主要問題。只有進一步規范獨立學院的辦學行為，才能擺脫母體高校無謂的控制與干涉，確保獨立學院在人才培養中的準確定位，在學生就業中的充分投入，從而保證大學生相關就業政策的落實。
　　我國獨立學院的人、財、物等多種權力受到母體高校直接或者間接的控制與干涉，在這種情況下，獨立學院想真正獨立也只是紙上談兵而已。為此，早在2003年7月，教育部就發布了《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》。但在獨立學院的實際辦學過程中，真正按照該意見規定施行的，少之又少。很大一部分高校都采取變通、隱瞞等方式，掌握對獨立學院的控制權，不愿意讓獨立學院真正實現獨立。甚至部分教育主管部門也睜一只眼，閉一只眼，對于獨立學院的規范辦學得過且過。2008年2月4日，教育部再次發布《獨立學院設置與管理辦法》，并于2008年4月1日起施行。該辦法是教育部進一步加強規范管理獨立學院的重要舉措，對明確獨立學院法律地位，規范辦學活動，提高教育質量，引導和促進獨立學院健康發展具有重要作用。至此，關于獨立學院的規范辦學已經有了明確的政策條文，現在的關鍵是執行與落實。
　　各普通高校應該認真領會《獨立學院設置與管理辦法》的相關規定，遵照執行。各教育主管部門則要加強監督與檢查，確保落實。只有真正規范了獨立學院的辦學行為，才能明確獨立學院的主體地位，才能讓獨立學院在執行大學生就業政策時，不受外界因素的干擾，確保在學生就業指導方面的人、財、物投入，真正落實有關的政策規定。
　　3.強化就業指導力度，引導正確就業觀念。大學生就業政策在獨立學院學生就業中產生執行偏差，很大程度是學生錯誤的就業觀念所致。因此，建立完善的獨立學院就業指導體系，引導學生形成正確的就業觀念至關重要。
　　首先，獨立學院需組成大學生就業指導機構，配備專業的人員，撥發專用經費，安排專用場地等等，保障獨立學院學生就業指導的硬件設施到位。
　　其次，要切實加強就業觀念的引導，幫助學生樹立正確的價值觀，走出就業理想化誤區，幫助他們認清就業形勢，構建合理的職業價值取向。當然，觀念的培養不是一朝一夕的事情，從學生進校開始就要通過各種途徑對學生進行就業觀教育，召開主題班會、舉辦求職經驗交流會、開設就業指導課、開展假期社會實踐等都是不錯的方式。引導他們樹立“先就業、再擇業”的觀念，要讓他們認識到，只有腳踏實地才能有所作為，切勿眼高手低。鼓勵學生積極響應國家號召，通過參加“大學生志愿服務西部計劃”、“大學生進村、進社區計劃”、高校畢業生“支農、支教、支醫和扶貧計劃”等項目到基層去就業，到西部去，到祖國最需要的地方去開創事業。還要從實際出發，準確地定位自己的能力。要充分了解人才市場趨勢，隨行就市，找準自己的位置。同時學校應注重對學生的心理輔導，增強學生自信心，提高自我調適能力，增強抗就業挫折能力，正確分析自身長短，盡力挖掘自己的優勢，展現自己的才華，敢于參與競爭，在競爭中實現自己的就業理想。
　　只有這樣，才能真正幫助畢業生轉變就業觀念，不被不良社會思潮所左右，從而從根本上引導學生調整就業期望值，把扎根基層、服務基層作為自己的追求。要讓“先就業，后擇業，面向基層，服務社會”的就業觀念深入人心。
　　4.建立科學的就業工作考評體系，實現政策監督。一方面，對就業工作進行考評，是保障就業政策執行的有效途徑；另一方面，當前就業工作考評，又導致被考評對象弄虛作假，欺上瞞下，政府主管部門無法掌握第一手信息，就業政策執行產生偏差。在這樣的矛盾中，我們要做的是不斷完善就業工作的考評體系，使其科學化、合理化，真正發揮政策監督的作用。
　　大學生的就業工作考評主要是教育主管部門針對各高校展開的，一般是每年的下半年進行。盡管考評內容包括就業指導、市場開發、畢業教育等很多方面，但最重要的始終是就業率。就業率成為就業工作考評的重要指標。為了在就業工作考評中獲得佳績，很多高校（尤其是獨立學院）都會采取弄虛作假的方式，提高就業率。其實，不同的學校開設的專業不同，市場上的就業需求也不同，統一用就業率來衡量其就業工作的好壞，顯然有失公允。
　　
　　因此，必須建立科學的就業工作考評體系。要將以結果考評為主改為以過程考評為主。大學生就業工作是一個長期的過程。其工作的好壞，應該取決于在這個過程中，究竟作了多少促進學生就業的事情，學生對其工作的滿意程度如何。至于就業率這一結果的高低，除了受高校主觀因素的影響外，還受到眾多不可抗拒的客觀因素影響。因此，考評體系應該更多地考察各高校在大學生就業過程中的工作表現，對大學生就業政策的落實情況，至于工作結果——就業率，僅作為參考指標。各高校的就業率無需對外公布，以免造成不必要的攀比。
　　5.建立完善的社會保障體系，消除后顧之憂。其實說到底，獨立學院學生之所以在就業過程中挑三揀四，怯于創業，就是因為遍及城鄉的社會保障體系尚未建立。大學畢業生追求保障性強的就業崗位，規避創業風險，本也無可厚非。要想改變這種現狀，歸根結底還是要建立完善的社會保障體系，消除畢業生的后顧之憂。
　　（1）要擴大社會保障覆蓋范圍。社會性是社會保障的本質要求，應逐步擴大社會保障的覆蓋范圍。首先，要擴大到城鎮所有用人單位的所有職工。其次，要擴大到城鎮所有非正規就業者和自由職業者。目前，我國就業形式日趨多樣化，非正規就業者和自由職業者的比重增加。再次，要擴大到廣大農村勞動者。目前農村養老、失業、醫療等基本上還是靠農民自己解決，要全面推進農村“三險”事業的發展。②
　　（2）要提高社會保障統籌層次。首先，要落實基本養老保險和基本醫療保險省級統籌的政策。養老保險和醫療保險關系到每個勞動者的切身利益，是應該首先推行省級統籌的對象，各地政府應認真落實這項政策。其次，實現失業保險、工傷保險和生育保險的省級統籌。再次，逐步實現社會保障的國家統籌。實現省級統籌的社會保障仍具有很大程度上的地方性，要最終消除各省社會保障的差異，只能將社會保障的統籌層次提升到國家。③
　　（3）要加強社會保障基金管理。大量個人賬戶的“空賬”顯示出基金管理方面的漏洞。要實現個人賬戶基金和社會統籌基金的獨立運行，并建立有效的監管體制，嚴格規范社會保障基金的投資運作，以實現保值增值。另外，要實現社會保障基金管理的全國聯網。開通社會保障金的異地繳納和領取業務，為勞動力的合理流動創造有利條件。④
　　只有構建起能夠保護以不同就業方式就業的勞動者的社會安全網，才能消除大學生在就業中的后顧之憂，更加自由地選擇崗位。
　　6.加強法制建設，保障就業公平。要確保就業公平政策的落實，就必須營造一個公平的就業環境。而這一環境的營造，又必須依賴于健全的法制。只有加強法制建設，才能真正保障就業公平。
　　（1）要加強法律制度建設。目前，雖然“就業公平”在各種有關就業的政策條文中均有提及，并予以強調，但大多（尤其是在大學生就業政策中）只是理念上的文字表述而已，并無可操作性。究竟哪些行為屬于就業歧視，哪些做法違背就業公平，并無具體描述。對于違反就業公平的行為，也沒有具體可行的處理辦法。因此，一旦出現有悖于就業公平的事件，往往難于從法律的角度來準確界定，更無可以參照的處理途徑。盡管社會上就業不公的現象時有發生，但卻鮮有運用法律手段成功維權的案例。所以，我們必須要加強法律制度的建設。只有制定出維護就業公平的明確、具體、可行的法律條文，才能真正發揮法律制度的作用，保障就業公平政策的落實。
　　（2）要加強法制觀念培養。除了制度的建設外，還有一點至關重要，就是要促進觀念的轉變。中國幾千年來的“關系本位”法則，已經內化為人心深處的文化習慣和社會運作的潛在規則。在社會生活的各個領域，人們均不自覺地受到“人情世故”和“工具權謀”原則的支配。在大家心目中，法律并不是調整人與人之間關系的有效法則。只有關系，才是人與人相處的不二法則。這種思想進入就業領域，就直接導致關系成為決定大學生就業的主導因素，破壞就業公平政策。因此，必須通過宣傳、培訓，不斷強化人們的法制觀念。讓破壞公平的“關系”逐漸淡出行事領域，取而代之的是規定、原則、法律等。如果人們都能做到按原則辦事，憑能力就業，自然會營造出一片公平的就業環境。
　　
　　注釋：
　　①教育部.中華人民共和國教育部第26號令下發.獨立學院設置與管理辦法.2008.2.22
　　②③④黃敬寶.社會保障發展不均衡對大學生就業的影響[J].勞動保障世界，2008(01):99.
　　參考文獻：
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　　3.金太軍.公共政策執行梗阻與消解[M].廣東人民出版社，2005
　　4.丁煌.政策執行阻滯機制及其防治對策——一項基于行為和制度的分析[M].人民出版社，2002
　　（作者簡介：彭霞，長沙理工大學城南學院團委書記 湖南長沙 410076）
　　（責編：若佳）