有關招標工作中存在的風險與策略之淺見

　　摘 要：文章通過對招投標的單項指標分析，確定招標的基本程序和過程，再招投標過程中不免會出現各種各樣的風險，針對出現的各類風險的分析，恰當地給出應對的方法和策略。
　　關鍵詞：招投標指標 風險 資格預審 策略
　　中圖分類號：F284 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）04-254-02
　　
　　關于招標投標，傳統的說法是國際貿易中所采用的一種交易方法。既然是一種交易方法，那么就會產生或或少的風險。
　　一、招投標單項評價指標分析
　　根據湘潭大學出版社潘斌主編的《政府評價模式創新研究》P98分析結果表明，招投標單項評價指標可分為10項：（1）招標信息發布公開、及時，內容完整規范；（2）招標人的資格審查及質疑投訴制度完備；（3）招標文件的內容規范、準確、公正、合理；（4）招標、投標、開標、評標、定標的程序符合法律規范（作者將對以上概念作進一步辨析，請關注《招投標相關概念辨析》一文）；（5）完成招標、投標、開標、評標、定標工作的全部時間；（6）合格投標人與參與投標的投標人差異數；（7）投標人質疑投訴的次數；（8）無違反招標投標法律規定的行為；（9）廢標、流標的次數；（10）廢標、流標產生的成本。
　　二、招標工作中存在的風險
　　1.流程風險。招標工作是程序性非常強的工作，有其固定的一套操作流程，并以法律、法規的形式存在。然而，在實際工作中情況往往千差萬別，有些突發情況難以預料，如果處理不當，輕則導致廢標，重則違法、違規，風險極大。正是由于招標工作流程復雜、環節眾多、涉及面廣，所以導致風險驟增。
　　2.制度風險。除了《招標投標法》以外，我國目前頒布的各種有關招標方面的國家、地方行政法律、法規、條例非常多。從法理上講，每條都對招標工作有約束，招標工作中稍有疏忽就會違反某條法規、條例。由于法律、法規非常之多，風險也就隨之而至。例如：某市政府規定從某年7月1日起，出售招標文件按以下標準收費：單項合同估算價1000萬元以下（含1000萬元），招標文件每份200元；1000萬元至5000萬元（含5000萬元），每份300元；5000萬元至1億元（含1億元）每份350元等。某項目經理恰逢7月2日開始出售招標文件，由于對法規學習不夠，沒有及時掌握最新的市政府規定，仍然按照原來的慣例操作：500萬元項目的招標文件每份賣500元。文件定價超過了市政府規定的價格，違反了通知精神。
　　法規、條例多而雜，變化更新快，管理部門多，管理鏈條長，信息量大……這些都會對招標工作產生實質性的影響。前面所舉的只是一個非常小的法規變化對招標工作產生影響的例子。
　　3.信用風險。招標工作中的信用風險主要是指參與招標工作的一方不誠實守信，以虛假的方式、虛假的材料參與招標活動中，給其他方造成損失。
　　信用風險的最主要承擔者一般來說是招標人，招標代理機構有時也會受到該風險的影響。例如：投標人在編制投標文件時提供虛假材料，偽造、變造的銷售合同，虛假的財務報表，非投標單位的執業資格擁有者的名單，虛假資質、假的檢測報告，甚至偽造的投標保函等。在這種情況下，雖然招標文件中要求“招標方可能要求提供進一步的資格材料，我方（銀行等）愿意配合你方，向有關機構和單位（如銀行、會計師事務所、相關企業等）查證和獲得有關資料”，但在短短的一天評標時間內，往往并不能真正去核實投標人所提供證明材料的真實性，甚至有提供虛假文件的投標人最終中標的情況發生。招標人在隨后項目進行過程中如果沒有仔細核查，或者在工程已經開始施工、設備已經購進的情況下才發現投標人的造假問題，這個時候終止合同的履行會給招標人帶來巨大損失。這些損失不僅包括金錢上的損失，還包括工期、聲譽等的損失。一旦造假的情況被發現，此前的招標結果被判定無效，招標代理機構不僅收不到該筆服務費，前期的投入也“打了水漂”，其他投標人也會因為造假投標人的行為遭受不公正的評判，喪失中標的機會。在招標工作中，一方的造假帶來的損失是三方面的。
　　4.合同風險。如前所述，招標工作的一般流程截至到發出中標通知書。而現實工作中，后續的合同談判、合同履行是招標工作的延續。這項工作目前往往沒有得到招標人和招標代理機構的重視，二者的委托關系往往在發出中標通知書后即結束。在招標人與中標人的合同談判中，有時會出現兩種情況，一是招標人壓價，與中標人就合同的實質性條款談判、砍價，此點違背了《招標投標法》和《政府采購法》中的有關規定：“招標采購單位不得向中標供應商提出任何不合理的要求，作為簽訂合同的條件，不得與中標供應商私下訂立背離合同實質性內容的協議”；二是中標人在得知自己中標后，就合同條款與招標人討價還價，甚至加價，損害團體甚至國家利益。在這種情況下，招標人往往迫于工期的壓力會同意中標人的加價要求，合同實質性內容的改變變相顛覆了招標工作的成果。合同在執行過程中有時候也會出現一些意想不到的情況，導致合同無法履行，成為一紙空文。
　　因此，很多時候招標工作雖然順利結束，但在合同履行這個環節仍然存在許多風險，因而不能說整個采購是成功的。
　　5.內在風險。內在風險是招標過程中某些文件、某些條款不完善所帶來的風險。這些風險是在招標開始之初就潛伏在整個過程中的風險。例如，在醫療器械招標采購活動中，招標人在編制技術文件時指定某幾種品牌、或者技術參數的值為某品牌量身定做、或者在資格條件中限定要求過高，導致潛在投標人中只有少數的廠商能夠滿足要求，限制了競爭。這些做法在招標之初就為投訴的產生埋下了禍根。
　　還有一種內在風險是由當事人對有關法規不熟悉所導致的。例如：在招標工作中聯合體投標是比較常見的一種情況。對于聯合體投標保函的遞交，各招標代理機構往往是根據經驗來規定。比如，要求其中任何一家都可以全額提交，只要數額滿足招標文件的要求即可，不一定要求聯合體成員各方都提交，或者聯名提交。但在利用世界銀行貸款項目的招標采購中，要求聯合體成員必須以聯合體所有成員的名義共同提交保函。如果保函是以某一方的名義單獨提交，即使金額滿足招標文件的要求，也會被判定為不合格的保函，從而喪失投標資格。
　　6.不可預知的風險。招標過程少則一個月、長則數月，中間環節多，存在很多不確定因素，最典型的不可預知風險就是天災。例如，四川8級地震發生后，社會生活的所有系統全部癱瘓，四川省政府在5月13日及時發布公告，對已經開始但尚未完成的招標工作予以暫時凍結、資料封存，等社會秩序恢復后再行處理。
　　三、嚴格執行供應商資格預審程序，嚴防各類風險發生
　　針對以上出現的各種風險有必要實施嚴格執行供應商資格預審程序。所謂資格預審（pre-qualifiction）是指采購當事人通過審查潛在投標人的商業及非商業條件，正式確定許可那些潛在投標人參與政府采購和相關項目招標的過程，它實際上是對所有投標人的第一次篩選，目的是在早期排除資質條件與采購項目或工程項目等要求不相符合的供應商?？梢哉J為：嚴格執行供應商資格預審程序市政府采購以及工程項目等招標實踐的要求，同時，由于在資格審查過程中，存在利用該程序限制競爭、歧視性招標的可能性的出現。因此，加強對供應商資格預審程序的規范，具有客觀的必要性。有關相應的規定可以從《政府采購法》第23條和《招標投標法》第18條得知，雖然這兩個條文簡單規定資格預審程序的可適用性及審查對象等問題，但對于使用條件、具體的程序內容和標準一律沒有規定，嚴重缺乏操作性。我們可以預測到資格預審中所有可能影響潛在供應商合法權益的內容都帶有明顯的行政力性質，則單純規定政府在資格預審中的自由裁量權而不輔以任何程序上的控制，顯然也會出現各種風險，甚至有各種危險發生。因此，有必要借鑒境外的先進立法對我國《政府采購法》中資格預審的程序加以完善。這里僅提出以下幾點，僅做參考。（1）立法解決資格預審程序的適用范圍問題。（2）資格預審的邀請應當采用公告的方式在公開的媒體上和刊物上發布。（3）應當向所有資格預審邀請以提供預審資料并且已經支付相關必要費用的供應商提供預審文件和資格審查的決定。（4）建立和健全供應商退出機制。（5）依法制定合格供應商必備條件的具體內容，如供應商的法律行為能力，供應商的財務和技術能力以及政策因素的合理考慮等等，這樣的話，就可以有效地避免和防范出現的各類風險，使之降到較低限度。
　　
　　四、招標風險應對措施和策略
　　風險應對具體措施主要包括：
　　1.風險規避。風險規避主要是針對招標人無法控制的招標風險因素，例如，外部風險(經濟、政策風險和地區保護主義的風險)和招標采購合同風險等客觀存在而招標人又無法采取有效措施進行控制及改變的因素。主要內容包括以下策略性措施：
　　（1）資格預審策略。資格預審可以規避不具備招標文件規定資質的單位投標及不當競爭造成的風險。
　?。?）招標策略。制定有效的招標策略可以規避采購過程風險、人為風險、決策風險造成招標人的損失。招標條件、內容與合同條款的有機融合以規避項目實施過程風險。
　?。?）評標策略。合理的評標策略可以確定有實力的投標單位中標，以規避投標過程中道德風險造成的行賄、屈從領導意志、專業人員水平不足情況出現。
　?。?）合同主要條款的設置策略。通過對合同設置針對性的策略，防止合同的漏洞對招標人帶來損失，另外可以利用合同條款進一步明確當事人的權利和義務，轉移部分采購風險。
　　2.風險轉移。風險轉移可以將招標人無法規避的風險，部分轉移給投標人或其他方，共同承擔風險。常用的方法有以下擔保類措施：
　　（1）履約擔保。根據我國《招標投標法)的規定，是否采用履約保證金制度應在招標文件中明確規定，如果沒有規定則不能要求投標人提供。但是如果招標項目使用的是財政性資金，那么它與社會公共利益相關，必須確保合同順利履行，法律應規定采取強制性的履約擔保制度。招標人為保證中標人能夠按合同要求完成招標合同規定的義務，要求中標人提供履約擔保。一般來說在整個合同的履行期限內，履約擔保都應當有效，合同履行完畢，擔保也就終止。履約擔?？梢赞D移中標人違反合約的風險，將風險轉移給擔保人。
　?。?）投標擔保。通過投標擔保可以有效控制招標采購中投標人或中標人中途撤標的風險，是轉移違規行為風險、保證招標人招標活動成功進行的有效方式，通常采用交保證金的方式。
　?。?）保證保險。保證保險是保險人為被保證人(供應商)向權利人(招標人)提供擔保的保險。保險標的是被保證人的信用風險，當被保證人的作為或不作為致使權利人遭受經濟損失時，保險人負經濟賠償責任。因此保證保險實際上是一種擔保業務。在招標采購過程中可采用合同保證保險和商業信用保證保險，來轉移供應商行為可能帶來的信用風險和所提供的商品質量風險。
　　
　　參考文獻:
　　1.席纓辰.招標工作中的風險分析與防范措施.河南省招標投標協會會刊，2010（6）
　　2.任鳳珍，王彪.產權交易，中國財政經濟出版社，2004
　　3.潘斌.政府采購績效評價模式創新研究.湘潭大學出版社，2008
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