東荊河流域堤防護堤林管護模式探析

　　摘 要：林業生產全過程是“三分栽植，七分管理”。堤防護堤林在防洪保安中發揮重要的作用，是堤防建設中重要的基礎設施之一。當前，堤防護堤林的管護要適應堤防水利事業新的發展形勢，理清思路，找準角色，提升管護成效，充分發揮生態、社會、經濟效益。
　　關鍵詞：堤防 護堤林 管理防護 效益
　　中圖分類號:F326.2 文獻標識碼:A
　　文章編號:1004-4914(2011)04-286-02
　　
　　東荊河是漢江下游唯一的自然分流河道，主要流經潛江、監利、仙桃、洪湖等縣市，并與長江相連，全長173公里。據2010年最新統計，東荊河兩岸堤防護堤林帶現有面積近1760公頃，總株數有百萬株之多。堤防護堤林的形成與發展，與堤防保安可持續發展休戚相關。1996年水利部頒發的《堤防工程管理設計規范》中明確肯定了護堤林不僅對堤防具有防自然力侵蝕破壞的作用，而且對美化堤容堤貌、保護生態環境、增加管理單位經濟收入等有著不可替代的作用。當前，東荊河流域堤防護堤林管護呈現三種模式，分別是大戶大面積承包經營分成模式、堤防管理部門干部職工責任制管護模式和少數低洼低產林地改造個人承包經營模式。2011年初，中央及湖北省均出臺1號文件聚焦水利，加大了水利堤防的改革與投入，這必將對現有的堤防管理體制及防護林的管護模式產生重大影響。
　　一、東荊河堤防護堤林管護模式沿革
　　東荊河堤起始之初在明代，據清光緒《沔陽州志·堤防》記載，早在明崇禎十年（1639），沔陽知州章曠“修北口橫堤三百四十丈，高大堅厚，植楊柳護之，立民舍安之。”繼清朝和民國，也有不少人提出過“植樹固堤”的主張。但那個時代，東荊河堤防還未形成完整體系，植樹護林也是偶爾為之，至建國前夕，東荊河兩岸除沿堤居民房前屋后植幾株散生的鄉土樹外，不見有成片林木。
　　20世紀50年代，東荊河完整堤防體系形成，成為國家重要支堤。其間，試植楊樹在灘岸寬闊、風浪嚴重的堤段外禁腳防風浪取得成功，隨后湖北省水利廳將東荊河營造防浪林列入堤防建設項目。進入60年代，護堤林建設在全東荊河流域鋪開，實行“誰栽、誰管、誰受益”政策，出現了堤防管理機構與沿堤村組共栽共管，收益按比例分成模式。至80年代，東荊河堤防管理部門開始進行“自育苗、自造林”管護模式改革。在此期間，護堤林建設得到大發展，全流域植樹造林規模已達到歷史最高水平，全堤保存樹木達200萬株。
　　進入90年代，農村逐步推行的土地、林木確權政策對堤防護堤林建設帶來深刻影響，堤防林地及產權糾紛進入高發期。1992年，國家土地管理局、水利部聯合下發了《關于水利工程用地確權有關問題的通知》，為堤防管理部門保護管理其根本利益指明了法律途徑。進入21世紀初的10年，農村土地產權逐漸得到強化，林權的確認范圍不僅包括農村集體經濟組織所有的森林、林木和林地（含溝渠、路林），也包括縣以上人民政府確定的集體所有的宜林地、溝渠路、“四荒地”、“四旁地”等宜林地，林權確認到戶、林權證發放達到95%。堤防管理部門適應新的改革形勢，根據所處縣市的具體實際，主動開展維權工作，堤防工程用地確權劃界工作相繼展開。在已辦土地證的林地，新栽植的林木均辦理了屬于堤防管理部門產權的林權證。在權屬尚未辦證確認的林地，護堤管護主要實行的是大戶大面積承包經營，經營者與堤防管理部門及附近村組分成模式；在權屬兩證齊全林地，主要實行的是堤防管理部門基層管理段干部職工責任制管護模式；對于低洼、低產、不易管護、人畜危害大、改造投入大的外灘林地，則以對內（外）個人承包的模式作為補充。
　　二、影響現有堤防護堤林管護模式形成的內外因素
　　1.政策因素影響。從東荊河護堤林形成發展過程中可以看出，政策因素是一個非常重要的外部因素。堤防護堤林的誕生，來自于沿堤勞動群眾的生產實踐，帶有自發性、創造性。政府鼓勵沿堤村民參與，促進了護堤林建設的發展。隨著社會進步，中國特色的市場經濟逐步建立健全，土地、林木權屬觀念已深入人心，必然引起堤防護堤林生產管理模式的大變革。
　　2.堤防事業管理體制因素的影響。堤防事業管理體制改革帶來的最大變化是人的身份變化。在20世紀90年代以前，基層干部職工一直有“背米袋子”（類似臨時工）現象存在，堤防日常管理人員來自沿堤鄉鎮群眾，護堤林分成管護模式適應了當時的社會形勢。90年代后，東荊河沿堤縣市堤防管理機構的人事權、管理權收歸流域機構統一管理，管理責任得到明確，人員身份得到定位，堤防干部職工承擔了堤防日常管理的全部工作職責，護堤林目標責任制管理模式形成。
　　3.管護能力因素的影響。堤防管理部門干部職工是否有能力管理好護堤林帶，是管護模式選擇的唯一內部因素。能力因素是個綜合因素，表現在能否以較小的投入來贏得較大收益。護堤林管護模式的選擇，必須要考慮天時、地時、人和三者關系綜合帶來的不利影響，以及林木種植技術水平和病蟲害因素。當前，東荊河流域各段堤防所采用的多種護堤林管護模式，是各種因素綜合作用的結果。
　　三、當前護堤林生產管護存在的問題
　　1.護堤林作用角色定位不明。堤防一堤兩林，其發揮的功能作用有所區別。迎水面一側護堤林，在大汛期高水位發揮著明顯的削減風浪沖刷力作用，主要體現防洪社會效益；背水面一側護堤林，在防水土流失發揮生態效益的同時，當前主要發揮著“以林養堤”、支撐堤防建設發展的經濟效益。當前堤防日常管理投入還不夠，使得堤防林帶經濟效益作用得不到強化。
　　2.管理效益低。當前，護堤林管護多種模式中，林業生產粗放型、“靠天吃飯”是主要的經營方式，盡管要強化林帶的經濟效益，但還是用量取“勝”，成樹成材質量不高；只能賣樹，不能加工，沒有挖掘高附加質。
　　3.管理手段落后。堤防林地資源經營管理信息化、數字化基本是空白，林木生長環境的信息掌握不多，不能有效指導林業生產各階段性的工作；不能對破壞堤防林帶的行為進行及時有效地遏制。
　　4.科技支撐不足。基層堤防管理單位擁有林業生產實用技術科技人才匱乏，不能有效提升林木生長周期內的生產效益；林業管護科技裝備不足，日常管護勞動生產率低；不能滿足林木成品開發對科技的要求。
　　四、護堤林管護發展模式方向
　　1.適應市場經濟發展形勢，建立現代護堤林管理權與經營權有效關聯的管護模式。東荊河流域護堤林及林地在土地、林地權屬方面還有工作要做。充分發揮堤防護堤林帶的生態、社會、經濟效益，必將是建立在事權清晰、管護責任明確、經營規范、資源節約循環可持續的基礎之上。理想模式是建立流域大型林木種植、加工、產品銷售一條龍式實業有限公司，各縣市堤防管理部門以林權、土權為股份入股，實現經營權與管理分離，堤防護堤林經濟效益明顯大幅提升，促進堤防管理隊伍向專業性防洪保安方向轉變。
　　2.適應民生水利大改革的新形勢，建立護堤林“三效益”角色定位明確的管護模式。《中共湖北省委湖北省人民政府關于加快水利改革發展的決定》中強調，要深化水利改革，推進水利工程建設和管理體制改革，明確對現有水管單位進行公益性或準公益性定性。護堤林迎水面林帶將以防浪護岸、生態保護為主，演好生態防護林角色，嚴格按公益林要求進行管理；護堤林背水面林帶將以景觀美化、增效創收為主，演好經濟護堤林角色，管護模式以追求經濟效益為主要目標。
　　3.適應水利堤防可持續發展的新要求，建立現代科技型堤防林業管護模式。現代林業的建立和發展，以林業科技的大投入和大普及為特征。林業科技也是當前堤防護堤林多種管護模式不斷完善和發展的重要保證。流域堤防管理部門要加大對干部職工林業實用技術的培訓力度，建立林業科研基金，提升林業科研實力；將林業科技運用到林業生產各個階段各個環節，提升生態、社會、經濟效益，節約林業資源，增加職工收入。
　　（作者單位:湖北省漢江河道管理局 湖北洪湖 433201）（責編：賈偉）