朝陽模式:數字城管大創新

隨著現代化城區的迅速擴展，市民日益增長的高質量環境需求，以及建設國際化大都市的時代訴求，都對城市管理的變革提出了客觀要求。在全面學習借鑒東城區“網格模式”先進經驗的基礎上，朝陽區以建設部在全國推廣數字化城市管理模式為契機，結合區域特點，積極推動城市管理方式的變革，探索建立了“朝陽區全模式社會服務管理系統”，并在理論、機制、技術和管理實踐四個方面進行了創新，取得了良好成效。

作為國家建設部確定的首批數字化城市管理試點工作的10家城市（城區）之一，朝陽區從2005年7月起啟動了城市網格化管理平臺的建設工作。2006年3月通過了國家建設部的驗收。2006年11月獲得“全國城市管理先進集體”稱號。

在一期建設成果基礎上，朝陽區對數字化城市管理平臺不斷進行擴展與深化，先后將安全、人口、社會保障，環境整治乃至安全生產、食品安全等納入數字化城市管理體系，最終建立精確、敏捷、高效、可視化、全方位覆蓋的城市管理體系。實現社會效益和經濟效益“雙豐收”。 隨著對數字化城市管理模式不斷深入實踐與探索，基于多年實施數字化城市管理所積累的豐富經驗與成果，朝陽區于2009年率先提出建設朝陽區數字化城市綜合管理與服務系統，在數字化城市管理領域進一步“鞏固成果、整合資源、突破創新”。

為解密數字化社會服務與管理的“朝陽模式”，本刊以數字化城市管理的模式創新為主線，通過翔實的訪談、資料、數據等來介紹朝陽模式、梳理模式歷程、總結理念精髓，以期在全國范圍內分享推介現代城市數字化管理的“朝陽經驗”。

城市管理是一個古老而年輕的話題。自從有了城市文明，就開始了城市管理的實踐。中國如火如荼的城市化建設，取得了巨大成就，但同時也伴生了一系列的人口、交通、環境污染、社會動亂、經濟發展等城市問題。

目前，我國的數字城市建設面臨著巨大需求，也具備一些城市信息化有利的條件和環境。首先，城鎮化的推進使數字城市有了用武之地；其次，我國的信息產業快速發展，為數字城市建設提供了較為充分的技術和產品支撐。另外，信息技術愈加廣泛的普及也為數字城市的普及應用提供了有利環境。

2009年，胡錦濤主席來北京朝陽區調研的時候說：“朝陽（區）像東方升起的一輪朝陽。”這既是指朝陽區的經濟、社會的快速發展，又是對朝陽區在社會服務管理模式上進行的體制性變革予以肯定。

北京朝陽區在“數字城管”道路上的一系列探索，不僅豐富了現代城市管理體系，而且樹立了新的典范——“朝陽模式“。

符合朝陽城區特點的新探索

凌晨2時許，北京市朝陽區東三環路京廣橋東南角輔路污水管線發生漏水事故，由此造成三環路南向北方向部分主輔路塌陷。上午8時，朝陽區召開三環路沿線街鄉緊急會議，立即配合有關部門采取措施：封閉現場，撤離人員，截流污水，疏導交通。

另一日，京廣橋輔路發生塌陷事故時，由于正在巡查的城市管理監督員及時從現場發回了照片，使得市政部門迅速實施了搶修，3小時后道路交通就恢復了正常。

朝陽區能如此優質、高效地解決城市管理中的問題，正是得益于“朝陽模式”的建設與實施。

北京市朝陽區城市管理監督指揮中心建于2005年11月。作為全國數字化城市管理第一批試點城區，朝陽區在全面借鑒東城區經驗的基礎上，以住房和城鄉建設部推廣數字城市管理新模式為契機，進行了城市管理方式的變革性探索，由“網格模式”發展為“全模式社會服務管理系統”。

在朝陽區監督指揮中心辦公樓一樓大廳的電子屏幕上，顯示著8個文明辦的2165項標準，將城市管理系統中各個主體的責任通過量化評價機制進行公布，力求高度透明化。目前，這些標準已在3個社區、4個街道公布，下一步將擴展到全區447個社區，這在全國甚至在全世界也是獨一無二的。

將評價體系做到如此精細與透明，并在全區推廣，這從一個側面向外界展示了“朝陽模式”的內涵：以社會化為目標，以精細化為手段，以信息化為基礎，以誠信評價體系為保證的新型數字城管模式。

數字城管時代已然來臨，而真正意義上打通城市條塊化管理，建立起適合中國現代城市信息化管理的標桿，還要從北京東城區的網格化說起。

2004年，北京東城區推出“萬米單元網格城市管理新模式”，全國各地的數字化城市管理建設也自此轟轟烈烈開展起來。

據介紹，“東城模式”的核心特征有兩點：一是在政府內部引入獨立的監督機制，解決部門不作為和部門利益糾葛的問題；二是把科學技術引入到城市管理之中。具體說來，就是在社會環境管理層面引入競爭和誠信約束機制，采用“網格模式”將城市管理問題分為“部件”和“事件”兩類。部件包括公共設施、道路交通、市容環境、園林綠化、其他設施5大類69小類，管理對象為井蓋、燈桿、車棚、體育設施、停車場、橋梁等各類設施；事件包括市容環境、宣傳廣告、施工管理、突發事件、街面秩序、擴展事件6大類55小類，管理對象涵蓋私搭亂建、殘土灑落、亂扔垃圾、亂貼小廣告等各種違法違規行為。

這一系統，直接指向傳統城市管理存在的信息不及時，管理被動后置，政府管理缺位、專業管理部門職責不明，管理方式粗放、缺乏有效的監督和評價機制等弊端。這在一定程度上將國內城市的管理問題予以解決了。

然而，不同的城市總是有不同于東城區的自身特點，即便是同為首都北京的轄區，朝陽區也自有特點，不能生搬硬套“東城模式”。

與現代城市面對的復雜的管理形勢、繁重的管理任務不相適應的是，城市治理能力存在著先天的不足，惟一出路是創新，從體制、機制、技術等各方面挖掘潛力，用新思路、新辦法、新技術來提高管理水平。

朝陽區城鄉面積為東城區的20倍，但政府力量卻是其十分之一。朝陽區是在計劃經濟與二元社會基礎上，實施農村城市化、城市現代化、區域國際化與經濟市場化、社會多元化“五化并舉”，城市管理中遇到的問題和矛盾更集中，因而更具典型性。因此，朝陽區必須在全面學習借鑒東城模式經驗的基礎上，結合朝陽區的特點來創新。

為此，朝陽區開始結合自身的情況，展開了多年的探索與實踐。

如今看來，這種探索完全是有必要的。“朝陽模式”的數字城管監督內容在“東城模式”的基礎上進行了擴展與增強，并進一步發揮社會的作用，初步實現了社會化。

和“東城模式“相比，朝陽區的數字城管監督內容涵蓋了市容環境、生產安全、食品安全、單位及人口管理、百姓生活、文化娛樂場所管理、市場秩序管理等各類城市管理問題，城市管理的其他方面也將盡可能地進入該系統。通過這套系統，實現管理內容的標準化，操作的規范化、流程化，正努力實現由政府控制、管理向社會治理的轉變。

對這一新型管理模式，朝陽區數字化城市管理監督指揮中心主任皮定均介紹說，區里稱之為“全模式社會服務管理系統”，對外介紹時，一般也叫“符合朝陽特點的現代城市公共治理模式的探索”。

就在不久前，分管社會服務管理創新工作的北京市委常委梁偉來朝陽區調研，在聽完匯報之后，表示對朝陽區探索建立的這一套系統感到非常振奮。他鼓勵說，這一新型管理模式就應該總結提升為“朝陽模式”。

城市管理的數字航空母艦

數字城管一開始是歷史形成、自然形成的條塊化的專業管理架構。比如說：節水工作重要，就成立節約用水辦公室；精神文明建設重要，就成立文明城區建設辦公室；環境保護重要，就成立環保局。

這種自然形成的條塊管理體制，同時也造成了部門條塊分割，職能部門間形成交叉。某部門愿意干或者容易干的事就盡量干，不愿干的事就找借口找理由不管，相互推諉扯皮。由于缺少監督，事情的解決在于管理者本身的素質。如果碰到難題，又沒有監督，就可能無法協調了，也就是說人的主觀因素起主要作用。

根據這一傳統弊病，朝陽區的管理模式設置了“無縫隙的不間斷的閉環式系統化管理”，在空間上決定了條塊之間的清晰責任。制定標準以后，就由指揮中心代表區政府分別派遣任務，在時間流程上，誰先誰后一目了然，工作連貫不間斷，從而有效規避了“真空地帶”，也直接避免了協調難的問題。

“以往所謂綜合執法，就是多個部門一起做一件事，由一個主管區長來牽頭管理，但往往鞭長莫及。在朝陽區的無縫隙的不間斷的閉環式管理中，責任明確到個人，必須完成，并且有嚴格的評價制度，使得辦事質量與辦事效率大大提高。”皮定均說。

而此種管理模式得以實現，則要歸功于“朝陽模式”建立過程中形成的三大特征：信息化、精細化與誠信評價體系。

信息化是數字化城市管理的重要基礎。在過去的信息化工作中，主要存在三個問題：一是沒有實現各個維護管理層面的資源共享；二是很少有及時、定期的數據更新機制；三是使用操作不簡便，且不夠大眾化。

因此，朝陽區與北京國研數通軟件技術有限公司合作，在探索中逐步建立了“朝陽模式”的“四庫”，即部件庫、事件庫、人口庫、單位庫，將各類城市管理的基礎數據建立在GIS中，完善了數字化城市管理網絡體系和朝陽社區服務網，形成了超大容量、超高速度、高度穩定、開放性強、使用簡便化的數字化系統平臺——“數字航空母艦”。

“朝陽模式”的又一特征為精細化，主要體現在標準化、數量化、細微化三個方面：按照新的管理體制要求制定并落實各項標準，建立標準化行政村、標準化社區和標準化大街；對城市管理各方面情況進行量化統計、量化分析和量化評價；逐步掌握區內“六個一”的“五類主體”的詳細情況，進行末梢管理和細節分析。

皮定均主任介紹說：“朝陽區內每一平方米土地、每一棟房屋、每一個地上（下）物、每一個單位、每一個人以及每一件事的具體情況都建立了相關數據庫，相應的產權主體、責任主體、監督主體、管理主體、執法主體的詳細情況，包括每個科、隊、站、所、班組、個人履行維護管理責任的情況，都納入了數字化城市管理系統。”

與此同時，朝陽區還探索建立了誠信評價體系，將社會信用納入建設范疇，并將評價對象劃分為政府、單位、社區、和公民四個方面通過績效評價。朝陽區八個文明街道形成了2165個細類的量化統計量化分析量化評價，全方位地在這八類責任主體當中建立起了競爭和誠信約束機制。這里，有個很重要的概念，就是“全方位”，因為它不僅僅是某一個小的領域，而是這兩千多個細類，囊括了十大行動的社會服務的主要方面。

回頭去看，最開始的模式只是在社會環境管理層面引入競爭和誠信約束機制，現在在治安維穩、安全生產、地下空間管理、人口管理等等方面，全面引入進來了。它會推動各類責任主體發揮作用，從而推動整個社會服務管理工作往前走。

“舉一個例子說，現在23個街道辦事處在工作上亮一個‘紅燈’，領導都會去追究責任，而且是層層追責，不解決就扣分扣獎金。同時我們也建立起排名機制，讓大家在工作績效上展開競爭。”皮定鈞說。

緊扣“社會化”的理念精髓

縱觀世界一流城市建設體系，便會發現，發揮社會主體能動性是現代城市建設的重要方略。例如，香港的安全社區建設，都是議會的代表牽頭、政府支持，而內地則是政府牽頭、大家參與，正相反。在德國，消防安全協會都是屬于社區的，也就是社區成立消防安全協會，政府出資提供培訓。

過去的內地城市管理體制中，似乎只有被視為“臉面”的主要道路和繁華街區，才受到有關部門的重視，而背街小巷、城郊農村則成了“被遺忘的角落”。這是政府和社區的管理服務不到位，究其主要原因，是人員編制不到位或人員不夠。

對此，傳統的應對方式有兩種，一是增加各類協管員，二是加強社區自治。但是，增加協管員的缺點顯而易見，效率低成本高。媒體上很多報道都指出協管人員歪戴帽子斜穿衣、打人等現象，反而傷害了城管形象，又進一步危及政府形象，這顯然不符合現代城市公共治理的要求。

多年的實踐證明，沒有社會各方面的廣泛參與，就不可能實現城市管理的現代化。為此，把推進城市管理社會化作為實現數字化城市管理的基本目標是“朝陽模式”在探索過程中的重要一筆。朝陽區依據實踐首先提出了“社區自治”理念。

事實上，“朝陽模式”理念的精髓就是“社會化”，是一種極力推動“自我服務、自我管理”的模式。

“比如說，平時工作中，協管員去敲住戶的門往往受到強烈排斥，但居住在本小區的大爺大媽們就不會。因此，社區把這些熱心的大爺大媽組織起來，給他們自治的權力，檢查住戶的職業、安全用電等等，就能有效維護好小區的安全。”皮定均說。

對于社區自治、全民參與的重要性，皮定鈞還舉出了這樣一個事例：“北京奧運之前，某個小區出租房屋里，由于建設原因煙囪沒有伸出窗外，幾個外地來務工的女孩子洗澡時被熏窒息而死，沒能及時發現，令人痛心。其實，居住在本樓的樓長是能最先發現誰家有潛在安全隱患的人。如果每個樓的樓長都能及時檢查和指導這些問題，就不會發生這樣的悲劇了。”

也就是說，若能發動大家共同協作來搞好安全社區，每棟樓好了，一個小區就好了；每個小區都好了，全市區就好了。目前，朝陽區城市管理系統所納入的社會單位有5770家，政府通過社區大大加強了這方面的服務和管理。

皮定鈞介紹，“朝陽模式”中的社會服務管理結構包括兩個方面，一是法律明確規定的服務管理結構，即“大三角關系”（政府、社區、補充）。其責任主體為法律規定的公共管理者主體，比如市容環境衛生的責任管理人即是城市環境的管理者主體。

“在這一結構內，政府的職責是管理與執法，而不是市容環境衛生的負責人。”皮定均主任解釋說，“過去有一種理念，周末清潔日市長帶頭示范掃大街，這是政府加強社會服務管理的體現。實際上這是和法律責任主體理念相違背的。明確責任主體，是朝陽模式的一個本質特征。”

第二個方面，即社會服務管理結構，則是存在于政府部門內部的“小三角關系”（服務管理主體、執法主體和監督主體）。

傳統體制是“小社會、大政府；大執法，小管理”，“東城模式”在政府內部開創性地增加了監督主體。“朝陽模式”則是積極推進“大社會、小政府；大管理，小執法”，充分發揮社區自治的作用，同時執法歸位、管理到位。也就是說，在東城區的基礎上，朝陽區將監督機制延伸到了整個社會。

“朝陽模式”和傳統體制的根本區別就在于主體的變化。”皮定均的一句話展示了朝陽區社會化管理模式的基本理念。

在他看來，朝陽區的評價體系選擇在各個社區公示，是為了表明社區就是主體。如果自我服務、自我管理做到位了，整個社會的自我管理就能實現了。

“大城管”趨勢的全方位展示

隨著中國經濟的快速騰飛，人口城市化進入高速發展階段、“城鄉一體化”趨勢越來越顯著以及各地加速推進“大部制”改革等特點，原建設部推廣的“數字城管”模式已不能滿足如今城市管理發展的新需求。經過研究，住房和城鄉建設部在原有基礎上，提出了“大城管”概念。

現在看來，“朝陽模式”系統本身就是“大城管”理念的一次全方位展示。

展望未來，朝陽區對運用新模式推進主體結構的科學化，提出了“三個目標”。

“近期目標”是逐步完善符合朝陽特點的全模式社會服務管理系統，即以社區為基本單元，社區居民代表大會及其常設機構為組織者的管理體系。所謂常設機構就是居委會，由居民代表大會選出。形成以全體居民和全體社區單位共同參與為基礎，以政府為主導，社會各方合作的現代社會服務管理模式。讓政府由“劃船式政府”向“掌舵式政府”轉型，從無限責任政府向有限責任政府轉型。

“中期目標”是逐步實現全模式社會服務管理系統在社會各個領域的全面覆蓋。

“長期目標”是建立在科學計劃基礎上的可持續協調發展的城市經濟社會運行模式。充分利用全模式社會服務管理系統的成果，逐步完善在現代數據管理體系基礎上政府科學決策的支持結構，努力推進宏觀經濟社會管理的數量化、精細化，積極促進市場配置資源和政府配置資源的有機結合，逐步加大政府對關系國計民生的重要資源和必要資源的配置，逐步建立在科學計劃基礎之上的可持續協調發展的城市經濟社會運行模式。

目前，朝陽區的數字化城市管理建設已完成了四個階段的建設：2005年7月啟動“數字化城市管理”建設，2007年10月開始實行“數字化為民服務”，2009年10月正式推進文明城區建設。以“數字化服務管理”為重心的第四階段也于2010年7月開始推進。

通過幾年努力，“朝陽模式”也取得了五個方面的成效：一，形成了數字化城市管理理論的基本框架，并被實踐證明是正確的；二，城市治理的模式發生了質的變化；三，城市治理工作取得了較為顯著的成效，城市環境面貌達到了奧運會舉辦以來的最好水平，基本實現了“朝陽永遠干凈”的目標；四，人口管理基本步入常態化管理階段；五，單位管理方面大有提高，消防安全達到100%。

如此顯著的成績，以“朝陽模式”為主要內容的數字化城市管理基本理論，被中國人民大學作為城市管理專業教學的主要課程之一。

關于數字城管的未來趨勢，專家認為具體有三個方面的體現：

第一，由小城管轉變為大城管，即從狹義的城市管理即市政管理、市容環境管理轉變為城市的綜合管理。在大城管的基礎上，還可進一步延伸到整個城市運行的控制管理。

第二，由管理向服務轉變，即由政府管理轉變為公共治理，公眾、社會單位與政府共同治理。只有參與管理的主體發生變化，真正的社會化才能解決城市管理中存在的各項問題。

第三，數字化城市管理將形成一種橫向聯合，也就是應急管理與常態管理在一定程度上進行融合、復用。在節約社會資源的基礎上，實現有序、有效、數字化管理。

看來，“朝陽模式”不僅僅是現代城市管理辦法的改革，更是一種體制的改革。在朝陽區未來的發展建設中，這種體制框架內逐步的變更帶來的將是一片全新的景象。