英國政府信息公開制度的立法特色與實踐經驗

摘要:建立與實施政府信息公開制度是一項復雜的系統工程，需要借鑒國外的經驗教訓。雖然相對于美國和其他許多歐洲國家，英國對政府信息公開制度的立法比較晚，但是由于在立法中能把現實的國情與國際先進法制思想有機結合起來，并開展了卓有成效的實踐活動，富有特色。本文就相關情況作了介紹和分析。

關鍵詞:英國政府信息公開 立法 實踐 經驗

對信息資源的開發和利用是社會信息化的本質與核心。其中，政府信息公開是有關國際組織和國家信息政策關注的重點領域。英國政府從國情出發，借鑒國際經驗教訓，敢于探索，富于創新，走出了特色之路。

一、規范英國政府信息公開的主要法律

（一）《信息公開法》

在歷史上，英國以奉行保密主義傳統而聞名于世，早在1889年就實施了《政務保密法》，1911年又生效了《官方保密法》。在2000年11月《信息公開法》頒布之前，規范英國政府信息開放的是一個法律效力較低而又保密色彩濃厚的《政府信息公開條例》，《數據保護法》、《地方政府法》雖然也包含了相關內容，但是都沒有對政府信息公開起到實質性的推動作用。《信息公開法》賦予了任何人（包括非英國國籍人，或不居住在英國的人）及法人組織享有“查詢信息”與“獲得信息”的法定權利，以“絕對例外”和“有條件例外”為標準詳細規定了信息公開的范圍，規范了信息公開的方式與程序，明確了對政府部門履行信息公開職責的監督管理辦法和爭議解決機制及法律救濟問題。《信息公開法》是英國政府管理制度改革的結晶，是民主政治發展的里程碑，其提供了公開政府信息應當遵循的主要法律依據，同時也奠定了英國政府信息戰略轉變的法律基礎。

（二）《公共部門信息再利用規則》

20世紀80年代開始，為了增強競爭力，歐盟力求消除公共部門在歐洲信息市場整體發展中的“孤島”狀態，通過采取更加主動積極的規范和引導策略，出臺一系列的政策法規，促進各成員國公共部門信息資源的開發利用。其中，最重要的是2003年頒布的《公共部門信息再利用指令（2003/98/EC）》（以下簡稱《指令》）。英國于2005年7月1日起正式實施的《公共部門信息再利用規則》（以下簡稱《規則》）被認為是《指令》本國化的樣板，其要求公共部門以資產列表的方法來顯示可以利用的信息資源，并提供給公眾利用。《規則》按照《指令》的規定，對信息利用的具體問題作了進一步明確與細化，提高了可操作性。實際上，《規則》是對《信息公開法》的補充，擴大了信息公開和利用的空間，使整個社會能在更充分的信息共享中得到更大的益處。

二、英國政府信息公開制度的立法特色

（一）引導和支持社會廣泛參與

政府信息公開制度是多元利益博弈的產物，最終目的是保護社會與公眾的政治權利。因此，建設政府信息公開制度需要調動全社會的積極性，用社會力量推動變法，保障立法的順利實施。這正是英國政府信息公開立法的一個顯著特點，具體措施包括開展信息公開的宣傳教育、支持關于信息公開的學術研究、鼓勵民間信息公開運動、在立法中吸收社會意見等，這極大地激發了全社會的參與熱情。

（二）漸變與慎重的立法傾向性

從1972年英國政府發表《弗蘭克報告》首次提出縮小保密范圍的建議到2000年11月頒布《信息公開法》對信息公開制度進行全面立法，走過了近三十年的曲折道路，除了說明權利博弈的復雜性、艱巨性之外，也映襯出英國政府所持的謹慎漸變的立法思想，對信息公開采取了微調平穩推進的立法模式。比如1984年，英國《數據保護法》頒布實施，賦予了公眾通過計算機查閱個人信息的權利。但是這部法律對個人信息范圍的規定較小，存在著局限性，于是在1987年、1988年英國政府又分別頒布了《個人資料獲得法》、《醫療報告法》，將個人信息擴展到本人的社會保障信息、房產信息、學業信息、診治信息等領域。立法的滯后必然就會成為社會發展的桎梏，但是謹慎變法可以保持法律體系的穩定性，避免劇烈的擾動造成利益關系的明顯失衡，不能不說有其可取價值。

（三）立足本國情況的制度創新

創新是法律制度存在與發展的靈魂。盡管英國政府信息公開制度的立法比較晚，但是這也為其立法機構提供了冷靜觀察分析國際動向，吸收借鑒先進經驗，密切結合現實需要和形勢發展，開展制度創新的有利條件。所以，相對于其他國家，英國政府信息公開制度的設計更加細致周密，內容更加全面具體，更加符合國情。比如在政府信息服務收費問題上，英國采取了既不同于美國的“免費和低收費模式”，也不同于瑞典、奧地利等歐洲國家的“邊際成本收費模式”，而是采取了“成本收回模式”。實踐證明，這種模式在英國是有其存在的客觀理由的。又比如在對政府信息公開監督管理問題上，英國《信息公開法》創造性地專門設立了“信息督察官”（InformationCommissioner）制度，收到較好成效。

三、英國政府信息公開制度的實踐經驗

（一）注重法律法規之間的協調

《信息公開法》的頒布，并不意味著既有法律法規的自然與必然的淘汰，而是需要通過廢止、修正、補充等工作，把相當多的現行法律法規協調納入到以《信息公開法》為主體的軌道上來。比如《信息公開法》頒布之后，英國政府延伸和修訂了《數據保護法》、《公共信息法》等法律的有關內容。又比如為了使《信息公開法》和《官方保密法》相互適應，《信息公開法》創構了被學術界稱作“通關檢驗”的法律機制，運用若干標準對信息公開與否的公益性進行考量，從而在保密與公開之間建立了平衡。據統計，為了使《信息公開法》得到順利的貫徹執行，英國修訂和廢止了大約300項法律法規。

（二）建立和健全監督管理體系

英國政府信息公開的監督管理體系由內務大臣、上院議長、信息督察官、信息法庭、公共部門信息辦公室和司法部組成，分工嚴格，責任明確。其中富有特色的信息督察官的職責是保證政府部門遵守《信息公開法》的規定以及由內務大臣、大法官制定的行為規范、指導公眾獲取政府信息、解答公眾疑問，同時對政府部門違反法律的做法行使執法權。隸屬于英國國家檔案館的“公共部門信息辦公室”（OfficeofPublicSectorInformation，OPSI）也在政府信息公開管理中充當了重要角色。為了監督和評價公共部門公開信息行為的合法性與成效，OPSI實施了“信息公平貿易計劃”（InformationFairTraderSchema，IFTS）。IFTS分成兩種類型：一是完全委派（FullIFTSAccreditation），二是在線評估（IFTSOnlineAssessment）。

（三）規范信息市場的競爭秩序

商化業是政府信息開發的重要發展趨勢之一。在歐盟成員國中，英國政府信息資源的市場化利用最有代表性。早在1983年，英國信息技術咨詢小組（ITAP）就在其報告中建議，應把公開政府擁有的信息以交易的方式提供給私營部門開發利用，認為這是推動英國信息產業的重要步驟。1986年，英國政府在交易信息指導方針中，強調了公共部門對私營部門商業利用公共信息的重要性，提出了公共部門向私營部門傳播公共信息的準則。并于1990年出版了《政府擁有的可交易的信息：政府部門與私營部門信息交易指南》，對公共信息的市場競爭進行指導。2007年，英國公共部門信息咨詢委員會又發布了《公共部門信息再利用的政府策略》，提出公平競爭的主要舉措。

（四）大力推進政府信息化建設

英國電子政務建設可以追溯到1982年“部長管理信息系統”在政府部門的推廣應用。1996年，英國政府專門成立了一個部級機構，統籌領導電子政務的戰略部署。1996年11月，該部門向英國政府提出了《政府指導：用電子方式提供政府服務的說明書》（綠皮書），研究了政府采用新技術為公眾服務的方法和原則。1999年，英國政府發表《政府電子化》（白皮書），指出在政府信息管理改革中加強信息技術應用的重要性。2000年，英國政府又發表了《電子公民、電子政府：信息時代公共服務的戰略框架》，突出了從社會利益角度推動電子政務的整體戰略價值。在政府的強力促進下，英國公共部門開展了內容豐富的電子政務建設實踐。

（五）作好政府信息服務的文章

按照規定，英國內政部編寫和發布了《信息公開法》的說明文件，信息督察官辦公室編發了《信息公開法》指南（Guidance），包括程序指南、技術指南、特殊部門指南、例外指南等。依據《信息公開法》的要求，英國政府部門和受政府管制機構要制定年度信息公開計劃，建立本部門的未公開信息索引，公共部門信息辦公室負責匯總各部門未公開的信息索引，向公眾提供。另外，政府部門和受政府管制機構要按照《信息公開法》的規定，發布所公開的信息的目錄（Categories）。比如英國國家檔案館就按照《信息公開法》的要求從七個方面編制了自己的信息公開項目，確保公眾方便、快捷、合法地獲得信息并減少書面正式申請可能帶來的麻煩與周折。

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[4]曾晨.英國政府信息公開情況的調研報告.http：//lroll.jrj.com.cn/news/20071102/000002874115.html[訪問時間]2011-02-18作者單位：河南新鄉學院政法系