我國經濟體制改革背景下的檔案所有權問題研究

摘要：我國經濟體制改革凸顯出檔案所有權多重問題。如何修改完善現有法律規范，建立完善檔案價值鑒定機制，建立健全檔案托管制度，并建立相應的監督保障機制，以保證制度和法律在實踐中得到有效執行，是全體檔案工作者所面臨的新課題。解決這一課題，對我國檔案事業的發展具有現實而深遠的意義。

關鍵詞：經濟體制改革 檔案所有權 法律規范

經濟體制改革是指按照生產關系一定要適應生產力性質這一客觀規律的要求，對不適應社會生產力發展的國民經濟管理制度和管理方式所進行的改革。改革的內容非常廣泛，改革的目標是建立具有中國特色的社會主義市場經濟體制。我國大規模經濟體制改革始于1978年，身為檔案工作者，在分享改革豐碩成果的同時，也切身感受到了改革給檔案事業發展帶來的影響，我國檔案事業迎來了前所未有的發展機遇，更面臨著許許多多的新挑戰。筆者在此就改革中凸顯出來的檔案所有權問題略作探討，以期與廣大同仁商榷。

一、經濟體制改革凸顯檔案所有權多重問題

（一）檔案所有權主體構成日趨復雜

經濟體制改革給檔案所有權帶來的最大影響之一是檔案所有權主體成分日趨復雜。隨著改革的推進，國有企業改制后成為非國有企業、引進外資后而出現的三資企業、檔案托管機構、人才交流服務中心等都擴大了檔案所有權主體的范圍，成為檔案所有權主體中的新成員。

一是部分國有企業以其全部資產改組為股份制企業或者國有企業實行股份合作制，以及國有企業被集體、私營和中外合資、合作等非國有企業兼并等都會產生不同于之前的企業組織形式，而這些新產生的企業如果擁有自己的檔案就將成為其檔案的所有人，具備檔案所有權主體資格。

二是隨著改革開放的深入，越來越多的外國資本進入中國，三資企業即中外合資企業、中外合營企業、外資企業隨之出現，成為我國經濟組成部分，并都將成為自己企業檔案的所有人。根據《物權法》等法律法規的規定，對自己所有的檔案享有占有、使用、收益和處分的權利，也就是說三資企業也是一類檔案所有權主體。

三是企業檔案保管問題日漸突出，為了解決這個問題，作為檔案中介機構的檔案托管機構應運而生。雖然學者們對檔案托管機構的發展前景持不同觀點①②，但它事實存在不容否認③。作為檔案中介組織，檔案托管機構因檔案所有權人的授權，而對檔案享有保管權，甚至享有開發利用權。盡管檔案托管機構對其保管的檔案享有的只是檔案所有權中的部分權能，但也正因為這部分權能的享有而使檔案托管機構參與進了圍繞檔案所有權而形成的法律關系中，并成為檔案所有權主體之一。

四是與經濟體制改革相配套的其他改革也同樣催生了與檔案有關的組織，如人才交流服務中心。人才交流服務中心是人事檔案代理機構，是檔案的保管機構之一，通過委托合同獲得并行使部分檔案所有權權能。因此，人才交流服務中心也是檔案所有權主體之一，根據國家政策和檔案所有人委托而獲得所保管檔案的部分所有權權能。

（二）檔案所有權轉移問題愈加復雜

檔案所有權主體的產生和變化，必然導致檔案所有權轉移問題。從經濟體制改革以來檔案轉移的實踐看，檔案轉移主要出現在改制、合并、兼并、破產收購等企業之間、企業運行過程中不同主體之間以及企業與國家之間。

一是國有企業進行資產改組或者是破產、被兼并等都會涉及到檔案所有權轉移問題。國有企業檔案屬于國家所有，而改制后的企業性質發生變化，檔案的所有權主體也相應發生變化，其檔案所有權的轉移是必然的，但檔案所有權轉移卻非常復雜。首先，改制前的企業檔案轉移對象相對復雜，是轉移給國家，還是轉移給新的企業？其次，轉移檔案的內容也很復雜，哪些應該轉移給國家，哪些應該轉移給新的企業？第三，改制前檔案的管理問題等。企業雖然改制，但企業的生產經營還要繼續，原有企業的檔案，特別是與生產經營密切相關的檔案對新的企業來說是非常重要的，所有權可以明確歸國家所有，但檔案的使用權，新的企業仍需要擁有。因此，檔案是移交給國家各級檔案館還是繼續留存在企業內是一個現實的必須解決的難題。為了規范國有企業改制、破產等情況下檔案所有權處置問題，國家檔案局等下發了《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》，該辦法對國有企業兼并、破產、出售、股份制改造、股份合作制和與外商合資、合作經營以及實行承包、租賃等其他資產與產權變動的檔案處置工作做了詳細規定④。檔案所有權轉移的復雜性從規定中可見一斑。

二是除了上述企業改制等情況會涉及到檔案所有權轉移問題外，企業經營管理過程中也同樣涉及檔案所有權轉移問題。最典型的情況發生在我國《合同法》第18章所規定的各類技術合同履行過程中。技術開發、技術轉讓等合同履行過程中都將涉及檔案資料（與合同標的有關的資料）所有權轉移問題。而這類檔案因《合同法》、《檔案法》、《保密法》間規定存在差異，轉移所有權更為困難。

三是經濟體制改革還引發了另外一個必須關注的檔案所有權轉移問題，即人事檔案委托給人才交流中心托管后的轉移問題。此時，雖然人事檔案所有人對自己的檔案享有所有權，但這種所有權并不完全。因為檔案的托管既是行政行為，同時又是合同行為，這導致人事檔案所有權轉移變得很復雜，托管單位因代理合同而實際上擁有了對人事檔案的保管權，這種保管權實際上剝奪了托管期間檔案所有人對檔案的占有權，并進而影響到對檔案的利用和處置權。因此，就檔案所有人和托管單位來說，他們擁有的檔案所有權都是不完整的。

（三）檔案所有權規范間沖突嚴重

檔案是一類特殊的物品，以其為標的的所有權也不同于其他所有權，其所有權各項權能的行使除了滿足《物權法》等民事法律規范的要求外，還必須滿足相關專門立法，如《檔案法》、《保密法》、《促進科技成果轉化法》、《合同法》等的規定。

我國《檔案法》對檔案所有權做了明確規定，并對檔案所有權部分權能的行使進行了限制。《檔案法》第16條對集體和私人檔案的保管權、贈予權和出賣權，國有檔案利用權的排他性和國有檔案處分權等加以限制。這種限制對于規范檔案所有權行使，保護國家和其他檔案所有人利益具有重要作用。然而隨著經濟體制改革的進行，檔案所有權的行使環境發生了很大變化，為了規范行為主體的行為，國家出臺了很多新的法律，如《合同法》、《保密法》、《促進科技成果轉化法》等，這些法律雖然不是專門為規范檔案行為而制定的，但其中包含與檔案有關的行為規范，或多或少涉及到檔案所有權轉移問題。但由于每部法律的出臺都有其特定的背景，體現著不同的立法宗旨，又加之缺少必要的法律間的統一和協調，以致不同法律對檔案所有權行使的規定不統一，出現很多矛盾或者不協調的地方。如根據《合同法》規定，各類技術合同履行中轉移相關檔案資料是一個合同行為，合同當事人可以自主決定，但根據《檔案法》規定，這類合同中涉及的技術資料向國外轉移時可能屬于保密的內容，轉移前必須經過批準。我國《合同法》第332條規定，委托開發合同的研究開發人應當按期完成研究開發工作，交付研究開發成果，提供有關的技術資料和必要的技術指導，幫助委托人掌握研究開發成果⑤。而《檔案法》第16條第2款規定，集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案，向國家檔案館以外的任何單位或者個人出賣的，應當按照有關規定由縣級以上人民政府檔案行政管理部門批準，嚴禁倒賣牟利，嚴禁賣給或者贈送給外國人。法律間規定不協調由此可以看出。

二、檔案所有權問題的解決方法與策略

（一）修改《檔案法》以適應時代發展需要

《檔案法》自1987年頒布實施以來，經過1996年的修改，作為我國檔案法律體系的核心，為我國依法治檔提供了根本保障。然而，隨著時間的推移，《檔案法》立法的外部環境發生了很大變化，出現了很多新情況，我國現行《檔案法》中的很多規定已經不能滿足調整現有檔案法律關系的需要，必須予以修改和完善。對《檔案法》進行修改的一項重要工作是總結經濟體制改革以來檔案管理和實踐中出現的新情況、新問題，并對之進行立法規范。檔案所有權及其主體問題是經濟體制改革后出現的重要問題之一。修改后的《檔案法》應該對檔案所有權主體類型、主體資格，及不同主體的權利與義務予以明確和規范，以便這些新的主體能夠合法、適當地參加到各種與檔案有關的法律關系中，并依法享受權利和履行義務。

（二）系統化規范性文件以協調不同法律間的沖突

隨著經濟體制改革的推進，具有中國特色的社會主義市場經濟的建立，需要用法律進行規范和調整的社會關系越來越多，與之相適應，越來越多的規范性文件被制定出來。由于不同部門、不同等級規范文件間協調不夠，不同時期頒布實施的法律法規等規范性文件之間存在沖突是不可避免的。這種規范文件間的沖突會導致法律適用和遵守執行上出現混亂。為了保證法制統一和法律規范作用的一致性，必須對已有法律法規等規范性文件進行系統化，以克服不同規范文件間的沖突，給行為者提供一體遵守的行為規范。《檔案法》和其他法律間存在沖突的問題已無法回避，且這種沖突隨著時間的推移表現得愈加明顯，必須予以解決。而解決的根本辦法就是對現有檔案立法進行系統化，對其中矛盾的地方予以修正和完善，以解決不同法律間的沖突，使其更好地為檔案事業保駕護航。

（三）建立完善檔案價值鑒定機制

檔案作為所有權標的，本身是具有經濟價值的，這種經濟價值平時是通過使用和收益來實現，一般不會涉及對其整體價值進行鑒定問題，但這并不代表不需要對檔案整體價值進行鑒定。對檔案整體價值鑒定多發生在對檔案進行處置時，在檔案出賣、折價入股等所有權需要發生轉移時。然而，目前我國并沒有關于檔案價值鑒定的法律規定，也沒有建立起有效的檔案價值鑒定機制。這對檔案所有權轉移，特別是在國有企業轉制、合并、合作經營等情況下需要轉移檔案所有權時非常不利，極易造成國家利益的流失。因此，國家或行業必須建立和完善檔案價值鑒定制度和機制，規范檔案價值鑒定行為，維護檔案所有權主體的合法利益。

（四）建立健全檔案托管制度

隨著經濟體制改革的進行，與之配套的改革也在同步進行著，并催生了很多新的事物。企業檔案托管和人事檔案托管服務已經在實踐中存在。檔案托管涉及復雜的法律關系，關系著相關當事主體的利益，如果缺乏合理的規范，可能產生非常嚴重的危害。但目前，我國有關檔案托管問題的法律文件除了前面提到的《流動人員人事檔案管理暫行規定》及部分省市依據該規定出臺的文件外⑥，未見到更高層次的法律規范。而這些文件所規定的內容有局限性，僅限于特定對象，托管制度不完善，操作也不規范。這不利于檔案托管工作的開展，更不利于保護檔案所有人的合法利用，也不利于檔案所有權的行使。因此，建議國家盡快出臺相關規定，建立健全檔案托管制度，推進適合我國經濟體制改革需要的檔案管理制度的建立。

注釋:

*本文系2010年安徽省人文社科重點研究項目《檔案信息由國家資源到社會資源重大戰略轉向研究》的階段性成果之一，項目批準號為：2010sk366zd

①卞昭玲等.關于“企業檔案托管機構”的設想[J].檔案學通訊，2001(4):50-51，47.

②王力根.市場經濟條件下企業檔案托管機構究竟能走多遠[J].檔案學通訊，2002(3):63-65.

③劉艷.市場經濟體制下檔案托管機構的建立與管理[J].遼寧教育行政學院學報，2008(6):124-125.

④國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法[EB/OL].[2011-03-26]. http://wenku.baidu.com/view/59f63bd4360cba1aa811da8c.html.

⑤中華人民共和國合同法[EB/OL].[2011-04-04].http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?d=475page=3.

⑥安徽省人事代理辦法（試行）[EB/OL].[2011-04-05].http://news.ahhr.com.cn/Article/ahhr/rsdl2/zcfg/2008-01-10/22951.html.

作者單位：安徽科技學院