中國的處長“政治經濟學”

從古至今，政府都是中國變遷的一大核心力量。雖然對政府和官員行為觀察分析不易，但欲深刻理解中國，此領域不可不察。先讓我們觀察中層官員群體。

我們說的中層官員多為參與中央或地方政策制定的人。雖然他們不是這些政策的最后“點頭”者，也不完全是政策的最終執行者。但他們手中的實權和影響力卻不可小看，曾有人感慨中國最有權力的人實際是那些重要部門里的處長們——的確，作為“兵之頭、將之尾”、“既是指揮員，又是戰斗員”的處長們可以說是我們界定的中層官員的主要組成部分，他們是干活的主力，是政策起草和推進的主力。

80年代中期中國進行了意義深遠的干部體制改革，之后中青年知識——技術型官僚興起，他們構成了中層官員群體的一大部分。高學歷、專業化、年輕化是他們的主要標志。不過三個問題也越來越明顯：

其一，中國變遷遠不只是“經濟增長”可以涵蓋的，政治體制、經濟結構、階層分化、文化碰撞等等都是綜合性、全局性和結構性的，過于專業化的官員能否應對這樣錯綜復雜的局面呢?

其二，他們可能提供最初的政策方向甚至草稿，但就成長路徑和閱歷而言，他們都非常缺乏上一代官員對中國現實的體味，政策草擬者很可能并不熟悉政策影響的人和其中復雜的現實運作和關系。

其三，很可能現實也將告訴我們，青年也會老去，甚至更快、更直接更無意識、更容易融進過去的“路徑依賴”。

2009年南京做了一次以《局處級干部想什么》為題的問卷，在問到“影響干部升遷的主要因素”時，215位局處級干部中選擇“人際關系”的占56.9％，選擇“工作業績”和“機遇”的各占43.1％，選擇“家庭背景”的占17.4％，“學歷與年齡”的占14.2％。我們可以看到，局處級領導干部認為，家庭背景、學歷、年齡等因素在影響干部升遷中的重要性在降低，而人際關系的重要性在上升——現在的問題是，這些人際關系缺少規則和制度的約束，以至于很多游弋于灰色地帶。

這部分有利益的中層官員階層，除了個別部門外，大部分人還是將升遷作為重點——這個本身正常，但對應的是真正用于政策調研和制定的時間少了。他們這個年齡段的官員精英，有想法，有思想，也非常矛盾，有的也漸漸被磨掉了抱負和棱角。

太多責怪中層官員本身是不客觀的，其實這些官員的行為在大多數國家都類似，但如果政治競爭公開化，這恐怕是問題的核心。

我們要進一步回答的是，一個“新”官員是如何在舊體制里行為的?前面談到中層官員可能更容易融進過去的“路徑依賴”里，這個“路徑依賴”更多是指舊有體制中不好的東西。

比如大量國家資金和項目的部門化、缺少監督的管理、審批和發放，不但削弱了政府資金的公共性，更加強了小團體利益和權力的尋租空間，對制度和政策缺乏敬畏感，同時也讓中層官員對改革的“增量”與“邊緣”空間缺乏意識，無心推動——要知道，中國三十年改革就是從這些“增量”與“邊緣”開啟的。現在增量改革停滯了，不能不說，這與中層官員上述問題及路徑依賴直接相關。

曾有學者認為這樣的新干部階層更喜歡用物質激勵和制度化的辦法，而不是用意識形態、強制和群眾運動治理。但問題是：制度化辦法在哪里?不用運動式增長辦法又用什么辦法?

（摘自《FT中文網》）