美國\\新加坡保障性住房發展經驗及對我國的借鑒

摘要：國內外經驗表明，住房與居民的切身利益息息相關。如何完善保障性住房建設，為中低收入群體提供滿足其基本生活所需要的住房，乃是構建和諧社會的重中之重。本文從國外保障性住房的發展概況入手，對美國和新加坡的保障性住房體系進行分析，最后借鑒美國和新加坡成熟的保障性住房發展經驗，針對我國保障性住房體系提出若干建議。

關鍵詞：保障性住房；國際經驗；對策

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：Ａ文章編號:１００３－９０３１(２０11)05－００55－０5DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.05.14

一、國外保障性住房發展概述

保障性住房是與商品性住房相對應的一個概念，保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，由廉租住房、經濟適用住房和政策性租賃住房構成。與我國不同，國外沒有“保障性住房”的概念，與之對應的是“公共住房（Public housing）”。公共住房在各國的具體含義和表現形式有所不同，但基本上都包含了以下特征：一是具有或救助、或保障、或二者兼有的性質；二是主要為滿足中低收入家庭，特別是住房困難人群的居住需要，部分國家（如新加坡、瑞典）也將供應范圍擴大至中等收入人群甚至更廣；三是往往通過制定公共住房政策并實施政策工具予以實現，因此帶有很強的政策性。

根據保障方式和環節的不同，公共住房政策分為兩類：一種是國家采取直接供給住房的方式，稱之為供給導向型的公共住房政策，又稱為生產者補貼，俗稱“補磚頭”；另一種是國家采取間接發放貨幣補貼的形式，稱之為需求導向型的公共住房政策，又稱為消費者補貼，俗稱“補人頭”。

（一）供給導向型的公共住房政策

供給導向型的公共住房政策的主要思路是通過增加住房供應總量讓房價和租金變得便宜，從而提高居民支付能力。這體現為對住房市場供應機制的政府干預，基本目標是希望通過政府的干預和引導更快更有效地增加住房供應。在增加總量以降低住房成本的總體目標下，一般又把重點放在改善住房市場在自發狀況下的供應結構缺陷，尤其增加住宅市場中因為微利而相對稀缺的中低價位住房、廉價公共租房的供應，從而讓住房供應與住房需求更加吻合、更符合社會的理想目標。主要的政府行為包括公共建房計劃、鼓勵資助私人建房、修建和運營公共租房等。

供給導向型的公共住房政策所采用的公共住房金融工具，包括政府向公共與私營的住宅建筑商以及個人通過財政直接提供住房開發資金、維修資金，更為普遍的是提供低息開發貸款、貸款貼息、貸款擔保，此外還包括向住房建筑者或租房組織提供稅收優惠、利息抵稅。這些都是所謂的“開發補貼”，類似于國內所說的“補磚頭”。另外，在西方諸多大城市曾經廣為采用的房價和租金管制（如英國、德國）也可算在這個范疇之中。

（二）需求導向型的公共住房政策

需求導向型的公共住房政策的主要思路是直接向居民提供住房消費的補助，提高他們對住房消費的支付能力。這體現對住房市場分配機制的政府干預，基本目標是保證最低收入階層也能擁有社會最低限度的住房居住水平。但同時往往也希望通過政府干預可以縮小居民階層之間對住房支付能力的兩極分化，從而讓各階層之間對住房資源的擁有量相對均等化，不致于造成過于懸殊的住房財富分化。

需求導向型的公共住房政策所應用的公共住房金融工具，主要包括向居民直接提供的各種補助和補貼，包括低息貸款、貸款利息抵稅，以及直接向居民發放住房開支的補助——住房津貼，類似于國內所說的“補人頭”。典型代表包括美國1974年起的租房優惠券和租金證明，英國和歐洲大陸國家的住房津貼等。

二、美國、新加坡的保障性住房發展經驗

很多國家都有成功的保障性住房制度，各國根據自身經濟實力、土地資源等背景的不同，形成了許多不同的模式，如市場模式和計劃模式等。本文將以美國和新加坡為例，主要介紹這兩種模式的保障目標及覆蓋范圍、保障形式、資金來源、退出機制等幾個方面。

（一）美國模式——高度市場化的保障性住房政策

美國是一個市場經濟高度發達的國家，其保障性住房政策也更傾向于通過市場化手段解決中低收入者住房問題。具體來說就是從需求端出發，通過財政補貼、金融支持等手段使得中低收入者可以直接租賃或者購買市場上的商品房。

美國保障性住房政策主要由三個層次構成：針對低收入家庭的出租公房和租金補貼；針對中低收入家庭的低息貸款、首付擔保及首付補貼；針對所有購房者的貸款利息抵個人所得稅政策（見表1）。

1．保障范圍

美國低收入家庭界定為低于區域平均收入40%的家庭，約占家庭總數的18%，共約2000萬戶。目前，聯邦政府資助的廉租公寓已達600萬套，其中200萬套為政府所有，主要提供給殘疾人和65歲以上的老人，其余400萬套為私有公寓。另外，聯邦政府每年編制150億美元的住房發展計劃(約占聯邦預算的1.6%)，用于向400萬戶低收入家庭提供住房補貼和資助建設4400套住房。兩項合計約占美國家庭總數約10%[1]。

2．保障形式

美國對于不同收入階層的保障形式劃分得十分清晰，對于低收入家庭以“租得起房”為目標；而對于中低收入家庭以“買得起房”為目標。對于低收入者，政府采用低租金提供公共住房和發放租金補貼兩種。前者是實物補貼，從“供給端”提供保障；后者是現金補貼，更多是從“需求端”考慮。美國政府最初是通過政府自建或社會資金建設的形式提供低租金住房。但是到20世紀70年代后，隨著美國住房短缺矛盾的化解，公共住房建設逐年減少，把聯邦政府的住房補貼從住房供應者轉向需求者，保障形式主要轉成貨幣補貼。對于本國的中低收入群體，美國則完全從需求端出發，通過利率優惠和首付擔保使其買得起房。2003年后由于房價的過快上漲，政府也開始提供一定的首付補貼。

3．資金來源

從美國保障性住房的政策體系中可發現，政府直接出資部分比較少，最主要的是針對低收入階層的公共住房及租金補貼；而其余大部分保障性住房則是通過金融手段，利用民間資金來完成。美國的金融體系十分發達，對保障房形成了極強的資金支持，包括：給開發商提供低息貸款供其建造公共住房；對于建造廉價住房的開發商，政府提供一對一的免稅優惠，貼息貸款；向中低收入家庭提供低息貸款及首付擔保，美國建立了一套別具特色的抵押保險機制，采取政府機構與私營保險機構相結合的模式，對中低收入家庭進行貸款[2]。住房抵押貸款證券化，雖然它不是直接針對保障性住房，但其豐富了按揭貸款的資金來源，使得大量非存款金融機構如養老基金、保險公司、共同基金等進入住房金融領域，是美國整個住房金融體系中不可或缺的一部分。

政府也制定了鼓勵私人投資建造低收入住房的政策。針對開發商不愿建公共住房的問題，美國各地200多個地方政府根據本地情況以及長期總體規劃，在土地使用規劃中規定必須有一定比例（通常大約是13％）新建房必須是“負擔得起的”，用于面向中低收入家庭。為彌補開發商的經濟損失，地方政府可以在一定程度上放松土地使用的分區管制。

總體來說，美國的保障性住房模式十分市場化，保障性住房的實施對商品房市場的干擾很小，政府通過財政補貼和金融手段使得中低收入者也能融入商品房市場。

（二）新加坡模式——高比例組屋計劃

新加坡的保障性住房計劃一般被稱為組屋計劃，具有“高福利性、高計劃性”的特點。1959年新加坡成立自治政府時有近160萬人口，84%的家庭居住困難，其中60多萬人居住在衛生條件極差的破舊住房和窩棚里。而經過50年的奮斗，新加坡現有住房108萬套，人均居住面積90年初就已達到21平方米，住房自有化率達到80%以上，居世界前列。

1．保障范圍

新加坡的保障范圍非常大，其從1964年起推行“居者有其屋”政策，為所有無力在住房市場上購買私人住宅的居民提供公共住房（即組屋）。目前，新加坡全國人口的87.6%居住在政府提供的組屋中，比例居世界前例。

2．保障形式

新加坡的保障性住房體系是以組屋供應為主，另外輔以補貼政策。新加坡的組屋計劃包括供出租的廉租屋和供出售的廉價屋兩部分，廉價屋的價格約為市場價的50~70%。在過去的30年內，新加坡的住房分配經歷了由廉租屋向廉價屋的過渡。目前居住在廉租屋中的人口占8.6%，居住在廉價屋的人口占79.0%。

目前，隨著居住質量的逐步提高，政府提供住房的套數和總面積正在逐步減少，別墅型私人住宅的比例在不斷增加。私人住宅主要是由私人房地產開發商建造，以市場價出售，但政府會采取控制土地供應的方式調控私房供應量，防止市場泡沫和過度投機。除此之外，政府還對組屋的建筑和購買進行補貼，一方面是對建筑進行補貼，體現在低廉的租金及低于成本價的組屋出售價格上；另一方面則是對低收入租房戶以及中低收入購房者進行直接補貼。

3．資金來源

因為政府肩負著為新加坡居民提供可承受住房的全部責任，所以長期以來，政府的撥款和貸款便成為組屋運行所需要資金與所得補貼的主要來源。新加坡政府以常年赤字補助金方式對公共住房進行撥款，用于補償組屋的經營財政赤字。而政府貸款最主要的資金來源是中央公積金，因此從根源上講，公積金制度是新加坡組屋計劃的重要資金來源。1955年的公積金繳費率為10%（雇主和雇員各繳納5%），1968年上升至13%，1984年達到50%，目前基本穩定在40%。其中雇主繳17%，雇員繳23%[3]。

4．土地來源

新加坡國家所有的土地大約占80%，并在1966年頒布的《土地征用法令》中規定，建屋發展局能夠以遠低于私人發展商的價格獲得土地建造公共住房（組屋），并且可以在任何地方征用土地，從而保證了公共組屋建設的順利進行。目前建屋發展局占用的土地已經超過新加坡土地總量的40%。

綜合來說，新加坡的組屋計劃具有“高福利性、高計劃性”的特點。高福利性體現在組屋覆蓋面極寬，達到80%以上，且政府支持力度極大，在土地、資金上都給予很大的政策傾斜。

同時，新加坡的組屋帶有高度的計劃性，政府參與程度較深，這對制度制訂和執行的要求非常高。一是統一建造，組屋由建屋局進行統一規劃、設計和建造，施工采用招投標制，由專門的承包商建造，物業管理則由各鎮的市政理事會負責。二是嚴格的分配制度，對購買者的公民身份、房產情況、收入、家庭結構有嚴格限定。三是非盈利性的退出機制，購買者須住滿一定時間后(目前是兩年半)才可在二級市場上出售，最初轉售政策要求購房者要以原購樓價加裝修成本出售給建屋發展局，之后雖可以以市價出售，但要支付轉售價10%～30%的稅金。

三、美國和新加坡保障性住房模式對我國的啟示和借鑒

美國和新加坡均根據自己本國國情形成了較為成熟的管理模式，而我國的保障性住房體系相比發達國家仍有很大的改善空間。目前，我國按照針對保障群體的收入情況劃分的保障性住房大致為三種：廉租房、經濟適用房、限價房，受惠人群為有本地戶口的城鎮居民。從1998年開始，我國推行租賃補貼、廉租房和經濟適用房，2007年之后又將拆遷安置房和公租房等納入保障性住房范圍，共同構成當前的保障性住房體系（見圖1和表4）。我國的保障性住房體系大體可分為兩類：第一類是房屋的配租、配售；第二類是舊房改造（棚戶區、舊小區、城中村）。第二類在過去被歸為商品房范疇，因為改造后的房屋擁有完全產權，與普通商品房并無區別。但是由于居住在棚戶區、舊小區、城中村內的居民通常收入水平也偏低，住房條件也偏差，因此近幾年政府也將舊房改造類歸入保障性住房范疇。

鑒于我國當前的保障性住房體系現狀和發達國家保障性住房的發展經驗，筆者認為可以從以下幾方面入手，對保障性住房體系進行改革。

（一）確定保障性住房的合理比例及模式

1．保障性住房的合理比例

從發達國家的經驗來看，大部分國家都經歷了保障范圍從大到小、保障模式從實物補貼向貨幣補貼逐步轉變的過程。相比較而言，我國目前仍處在房地產發展的初期，目前階段保障范圍應加大，保障模式應以實物保障為主，未來再逐步縮小范圍和向貨幣保障過渡。我國在制訂保障性住房范圍時應考慮以下幾點：一是我國貧富差異較大。改革開放后，社會各個階層的收入逐步拉大，綜合各類收入階層來看，基尼系數超過警戒線已是不爭的事實。2009年我國的基尼系數直逼0.5大關，達到了0.48。二是低收入階層數量較大。發達國家通常有著一個數量龐大的中產階級，而我國低收入階層占比相對較大。年收入在25000元以下的居民大約占20%[4]。另外，低收入家庭的收入增長明顯慢于中高收入家庭。2008年同2000年相比，中高收入家庭增長170%，與之形成鮮明對比的中低收入家庭則為60%～120%，遠低于國家平均水平的150%。基于上述兩點原因以及我國房地產市場發展正處于初期階段，我國應盡可能的擴大保障范圍。

2．保障性住房的范圍

（1）考慮地區間差異性的基本保障范圍。由于我國幅員遼闊，地區經濟差異較大，保障性住房建設需要因地制宜。一二線城市和三四線城市的房價存在較大差距，但中低收入者的收入差距卻不大，因此一二線城市按照經濟適用房計算的房價收入較原先按商品房計算的下降了許多，而三四線城市卻幾乎沒有明顯變化。因此，在房價較高的一二線城市推行限價房和經濟適用房的力度應大于三四線城市，以滿足大部分中低收入者的住房需求，而三四線城市保障性住房比例則可控制在較低水平，推行力度可以小些。

（2）流動人口納入保障范圍。隨著我國各城市間以及城鄉間人口流動性的加強，城市中外來務工者和農民工的住房需求由于在保障范圍外而得不到滿足，僅僅是“有本地戶籍的城鎮人口”的保障范圍將逐漸不能適應社會的變化。因此，惠及非當地城鎮戶口的保障將是未來保障性住房發展的方向。

3．保障性住房的模式選擇

通過國際比較可發現，大部分國家的保障性住房政策都經歷了從“補磚頭”向“補人頭”的轉變。

歸納發達國家的保障性住房政策變化歷程有相似之處：當住房嚴重短缺時，各國政府都采取大規模國家干預政策，政府直接投資或補貼建設公共住房；而當總供給達到“一人一房”后，各國政府的住房供應政策基本上以市場化供應為主、國家投資建設住房為輔，通過將住房補貼從補貼住房供應方轉向補貼住房需求方，以及對自有住房提供額外財政補貼等政策，減少公共住房數量。

目前我國已過了住房短缺階段，通過計劃經濟時代的大量福利房建設，住房存量有了快速增長，2006年末住房存量面積為174.5億平方米，2008年城鎮人均建筑面積達到28平方米。與西方國家不同，東方國家居民對住房所有權更為偏好，這導致政府在制訂政策時會考慮如何使更多居民擁有自己的房子。盡管理論上應引導居民接受租房，但短期內的民生壓力仍會對政策產生影響。

因此，從短期來看，我國可能還無法完全轉向租金補貼，廉租房和經濟適用房依然是我國保障性住房的重要組成部分。但從長期來看，經濟適用房與公共住房保障的宗旨相背離，只能是過渡性的政策選擇，不宜成為主流。在解決住房短缺后，經濟適用房應逐步淡出。

（二）增加保障性住房的資金來源

從發達國家經驗來看，政府撥款仍是不可或缺的資金來源，尤其是針對最低收入家庭，除此之外金融手段在調動民間資金方面也非常重要，政策性貸款、政府擔保債券、政府貼息等都可以起到政府以少量補貼，引入大量資金的作用。目前，我國保障性住房的資金來源比較單調，主要是財政撥款和開發商配建，可以考慮從以下幾個方面進行改革。

1．應加大財政撥款的數量，提高居民收入在二次分配中的比例

自1996起國民收入分配開始朝政府和企業傾斜，導致居民在收入分配中的地位不斷下降，居民在國民可支配總收入中的比重從1996年的69.5%下降至2007年的57.5%。因此，政府對保障性住房的財政撥款實質上是增加居民在二次分配中的比重，起到增強居民購買力的功效。

2．發展住房金融工具

可以增加政府擔保，幫助中低收入者獲得銀行貸款，如美國的聯邦住宅管理局就起到這方面作用。我國模仿新加坡建立了公積金制度，但在住房保障方面發揮的作用卻不大。我國的公積金存貸利差近3個百分點，而新加坡的公積金存貸利差僅0.1個百分點，因此應進一步縮小公積金存貸利差，才能切實發揮公積金的特殊優勢。同時，住房公積金貸款是以個人賬戶繳存額及余額來確定其貸款額度，這就必然導致收入高、繳存高的成員所獲得的公積金貸款相應也多，而低收入者所得到的貸款資助低，須對公積金的貸款政策進行細化改革，使其真正起到為低收入者雪中送炭的功效。此外，要增加對供給者的補貼，適當放寬保障性住房的建設資質，政府必須與其他參與者（如社會資本、非贏利組織）合作，采取適宜的政府出資或補貼方式共同建房、租房和管房。

（三）完善保障性住房的退出機制

保障性住房的建設短期雖然能夠貢獻一些開發投資，但2年以后大量保障性住房入市交易，可能會進一步惡化社會矛盾。當前，我國的保障性住房缺乏退出機制，當地政府受獲取經濟適用房銷售收入的（下轉第64頁）

（上接第59頁）利益驅動，容易過量提供銷售具有產權的經濟適用房。退出機制的問題本質不在于內生性的腐敗等，和個人品質更無關系，主要是全社會財產登記體系的缺乏以及退出機制不規范。而且現實中經濟適用房購買者屬于低收入人群的比例微乎其微，絕大多數都是為了日后轉商謀取暴利。除了戶口、年齡、婚姻狀況、擁有住房等條件是剛性的，其他公示等條件基本具有流程性。如果不能夠做到合理的定期評估審核，則政府在短期內應改變經濟適用房可以轉商的做法。

（四）加快保障性住房建設的制度創新

如果保障性住房建設的考核目標能夠與財政約束保持一致，即政府可以在實現該考核目標的同時還可以獲得更多的財政來源，這將形成合力，將更好的推動保障性住房建設。因此在加快金融制度創新的同時，還需要加快財政制度的改革，實行事權和財權相匹配的財政體系，增加東部發達地區土地保有環節稅收的來源占比[5]。

參考文獻：

[1]潘文輝．美國低收入家庭住房保障政策對我國的啟示[J]．中國房地產，2005（4）：75-77.

[2]蔡紅新．美國、德國面向低收入階層的住房政策及對我們的啟示[J]．中國西部科技，2009（27）：65-67．

[3]蔡利標．新加坡公共組屋制度探析[J]．粵港澳市場與價格，2009（10）：35-36．

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[5]呂露光．城市居民住房保障問題幾點思考[J]．特區經濟，2008（12）：122-123．