國家立法行政強制對城管執(zhí)法的規(guī)制作用

導讀：將于2012年1月1日起施行的《中華人民共和國行政強制法》對我國行政強制的設定和實施作了明確的規(guī)范，創(chuàng)設了許多新制度，作出了許多新規(guī)定，將對城管執(zhí)法帶來重要影響。實施行政強制措施的影響涉及行政強制執(zhí)行的權力集中、委托、依據(jù)、程序和期限等諸多方面，實施行政強制執(zhí)行的影響包括代履行的授權、催告程序的設立、和解制度的建構、強制拆違的程序、申請法院執(zhí)行的期限與制度等方面。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2011.05.016

關鍵詞：城市管理 行政強制措施 行政強制執(zhí)行

《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）是行政領域中的一部重要法律，與《行政處罰法》、《行政許可法》并稱為行政立法的“三部曲”。該法歷經五次審議，于2011年6月30日經第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過，自2012年1月1日起施行。《行政強制法》對行政強制的設定和實施作了規(guī)范，創(chuàng)設了許多新制度，作出了許多新規(guī)定，對城管執(zhí)法將帶來重要影響。城市管理行政執(zhí)法機關（以下簡稱城管機關）掌握行政強制權并能夠根據(jù)行政實務需要依法作出行政強制行為，具有重大現(xiàn)實意義和法制功能意義[1]。本文對《行政強制法》施行對城管執(zhí)法帶來的影響作一分析。

一、對實施行政強制措施的影響

行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。城管機關有權實施的只有查封（場所、設施或者財物）、扣押（財物）以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政強制措施。《行政強制法》對城管機關實施行政強制措施的影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）確立了相對集中行政強制措施權

城管機關依據(jù)行政處罰法行使的是相對集中行政處罰權，但是否能行使相應的行政強制措施權呢？如果與行政處罰有關的行政強制措施不由城管機關行使，相對集中的行政處罰權就難以落實。因此實踐中城管機關或根據(jù)地方性法規(guī)、規(guī)章，或根據(jù)法理行使著行政強制措施權。但這個問題一直存在爭議。有的觀點認為，行政處罰權和行政強制措施權是兩個獨立的行政權力，依法取得相對集中行政處罰權的城管機關并不當然取得相應的行政強制措施權。行使相對集中行政處罰權的行政機關不能同時行使相關的行政強制措施權[2]。

《行政強制法》第17條第2款“依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權有關的行政強制措施”的規(guī)定，確立了相對集中行政強制措施權。這樣從法律的層面直接授予城管機關相對集中的行政措施權，不需要由國務院或者省級人民政府一一授權。相關行政處罰權集中到城管機關后，與行政處罰相關的行政強制措施權就從原行政機關的職能中分離出來，由城管機關實施。

（二）行政強制措施權不得委托

根據(jù)一般的行政法理，為了確保行政管理權的運作效率，提高行政管理效果，行政職權委托他人行使乃行政實踐的確切需要[3]。《行政處罰法》規(guī)定，行政機關依據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權限內委托符合規(guī)定條件的組織實施行政處罰。因此，城管機關許多下屬事業(yè)單位根據(jù)委托以城管機關的名義行使行政處罰權。在《行政強制法》草案審議時，有些常委會組成人員和專家指出，目前行政強制措施的執(zhí)法主體比較龐雜，有的地方和部門將行政強制權委托給社會組織和不具備資格的執(zhí)法人員實施，有的甚至雇傭臨時人員執(zhí)法，執(zhí)法的隨意較大，侵害公民合法權益的情況時有發(fā)生，影響了法制的嚴肅性和政府形象，因此，《行政強制法》第17條第1款規(guī)定，行政強制措施權不得委托。這樣，城市管理行政執(zhí)法系統(tǒng)內受托行使行政處罰權的事業(yè)單位，就無權實施行政強制措施。

（三）法律、法規(guī)以外的規(guī)范性文件不得作為實施依據(jù)

行政強制措施由法律設定。尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權事項的，行政法規(guī)可以設定除限制公民人身自由、凍結存款匯款和應當由法律規(guī)定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務的，地方性法規(guī)可以設定查封、扣押的行政強制措施。法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設定行政強制措施。因此，城管機關只能依照法律、法規(guī)的規(guī)定實施行政強制措施，不能以規(guī)章、政府文件為依據(jù)來實施行政強制措施。另外，地方性法規(guī)不能設定“其他行政強制措施”，因此城管機關不能以地方性法規(guī)為依據(jù)實施“其他行政強制措施”。

（四）實施行政強制措施應當遵守法定程序

《行政強制法》規(guī)定了實施行政強制措施的程序，其中告知程序、制作現(xiàn)場筆錄程序以及制作決定書程序是目前城管執(zhí)法實踐中沒有實行或容易忽略的。

告知程序：應當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)以及當事人依法享有的權利、救濟途徑。

制作現(xiàn)場筆錄程序：應制作現(xiàn)場筆錄；現(xiàn)場筆錄由當事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當事人拒絕的，在筆錄中予以注明；當事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場筆錄上簽名或者蓋章。

制作決定書程序：城管機關決定實施查封、扣押的，應當制作并當場交付查封、扣押決定書和清單。

（五）實施行政強制措施應當遵守期限

為了促使當事人能接受調查處理，不少地方性法規(guī)對查封、扣押財物的期限沒有作具體的規(guī)定，而是原則規(guī)定可以暫扣至當事人接受處理或接受處罰后。如《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第25條第2款規(guī)定“當事人接受處理后，城管執(zhí)法部門應當及時返還暫扣的物品與相關工具”。

《行政強制法》明確規(guī)定了查封、扣押的期限不得超過30日；情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長30日。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外（如《無照經營查處取締辦法》規(guī)定實施查封、扣押的期限不得超過15日）。延長查封、扣押的決定應當告知當事人。《行政強制法》施行后，就不能以地方性法規(guī)的規(guī)定來確定查封、扣押期限，而必須依據(jù)《行政強制法》的規(guī)定。另外，依據(jù)《行政強制法》第69條“本法中十日以內期限的規(guī)定是指工作日，不含法定節(jié)假日”規(guī)定，查封、扣押的期限是含法定節(jié)假日的。

二、對實施行政強制執(zhí)行的影響

行政強制執(zhí)行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。行政強制執(zhí)行包括行政機關強制執(zhí)行和申請人民法院強制執(zhí)行，其中城管機關強制執(zhí)行的方式包括加處罰款；拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物；排除妨礙、恢復原狀；代履行；其他強制執(zhí)行方式。《行政強制法》對城管機關行政強制執(zhí)行的影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）對代履行作了普遍授權，統(tǒng)一了代履行條件

在城市管理領域，曾有不少法律、法規(guī)、規(guī)章的條款對當事人逾期不履行城管機關整改決定作出了可以由他人代為履行整改決定，并由違法行為人承擔代履行費用的規(guī)定。如《杭州市市政設施管理條例》第57條規(guī)定，“損害市政設施和影響市政設施安全的行為，由城市管理行政執(zhí)法機關責令行為人限期改正，逾期不改正的，市政設施行政主管部門可組織實施代整治，費用由行為人承擔”。但以前沒有專門立法，相關條款對代履行的主體、費用、程序等問題規(guī)定的也不系統(tǒng)、不完整。

《行政強制法》第50條規(guī)定，行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經催告仍不履行，其后果已經或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關可以代履行，或者委托沒有利害關系的第三人代履行。

《行政強制法》對代履行所作的新規(guī)定主要有：（1）將代履行作了普遍授權，只要符合法定情形，城管機關就可以實施代履行，不需要法律、法規(guī)的單個授權[4]；（2）統(tǒng)一了條件：當事人不履行義務時才可適用代履行，當事人不履行義務不是指當事人逾期不履行，而是指經催告仍不履行；（3）統(tǒng)一了范圍：代履行限于后果已經或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的情形；（4）明確了代履行的程序：如代履行前送達決定書；代履行三日前，催告當事人履行。（5）建立了立即代履行制度：需要立即清除道路、河道、航道或者公共場所的遺灑物、障礙物或者污染物，當事人不能清除的，行政機關可以決定立即實施代履行。

（二）確立了催告程序

催告程序是指當行政相對人不履行行政決定時，行政主體在實施行政強制執(zhí)行之前以法律形式向行政相對人發(fā)出通知，督促其自覺履行行政決定，并催告如在一定期限內仍不履行行政決定，將對其采取強制執(zhí)行的具體行政行為[5]。通過催告，以期待“當事人的自我履行”。“期待當事人的自我履行”可以說是行政強制執(zhí)行的核心精神，任何行政強制執(zhí)行應當期待當事人的自我履行，催告便成了“整個行政強制之核心”[6]。

無論是由行政機關自行實施行政強制執(zhí)行還是由行政機關申請人民法院強制執(zhí)行，作出原行政決定的行政機關都應履行催告程序（立即實施代履行和加除罰款除外）。行政機關作出強制執(zhí)行決定前，應當事先催告當事人履行義務。經催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執(zhí)行決定；行政機關申請人民法院強制執(zhí)行前，也應當催告當事人履行義務。催告書送達10日后當事人仍未履行義務的，行政機關才可以向所在地有管轄權的人民法院申請強制執(zhí)行。

催告應當以書面形式作出，并載明下列事項：履行義務的期限；履行義務的方式；涉及金錢給付的，應當有明確的金額和給付方式；當事人依法享有的陳述權和申辯權。催告書應當直接送達當事人。當事人拒絕接收或者無法直接送達當事人的，應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關規(guī)定送達。

當事人收到催告書后有權進行陳述和申辯。行政機關應當充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行記錄、復核。當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關應當采納。

（三）建立了執(zhí)行和解制度

傳統(tǒng)行政法學認為，在行政強制執(zhí)行過程中，不可能出現(xiàn)免除或者變更義務的情況。對于行政權力享有者來說，行使行政權力既是權利，也是義務，必須依法行使，不得放棄或者自由處置[7]。執(zhí)行和解制度是和這一理論相悖的，因此長期以來該制度在立法上沒有得到確立。當然在具體執(zhí)行實踐中，卻出現(xiàn)了不少的此類現(xiàn)象。現(xiàn)代行政法學認為，行政強制執(zhí)行和解有利于節(jié)省執(zhí)行成本，又充分適應了積極行政的發(fā)展趨勢，體現(xiàn)了對相對人權利的尊重和保護[8]。因此，《行政強制法》確立了執(zhí)行和解制度。

執(zhí)行和解制度的具體內容包括：（1）執(zhí)行和解形式：行政機關與當事人達成執(zhí)行協(xié)議；（2）執(zhí)行和解前提條件：不損害公共利益和他人合法權益；（3）執(zhí)行和解具體方式：約定分階段履行；當事人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金（但不能減免罰款本金）。執(zhí)行協(xié)議應當履行。當事人不履行執(zhí)行協(xié)議的，行政機關應當恢復強制執(zhí)行。

在執(zhí)行中，城管機關與當事人達成協(xié)議，既保證了行政決定的執(zhí)行，又減少了社會沖突，符合社會主義和諧社會的要求，可以說這是行政強制執(zhí)行制度中的一個亮點。

（四）規(guī)定了加處罰款的上限

《行政處罰法》第五十一條第（一）項規(guī)定，當事人逾期不履行行政處罰決定，到期不繳納罰款的，作出行政處罰決定的行政機關可以每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款。但沒有作出加處罰款上限的規(guī)定。由于加處罰款是按日計算，在實踐中會出現(xiàn)“天價”的加處罰款額，加處罰款額遠遠超過罰款數(shù)額，這樣一方面加重了當事人的負擔，將使人們對這樣一種制度失去信心，導致不應有的抵觸、對抗情緒；另外一方面如果執(zhí)法機關不收，那就是有法不依，法律的尊嚴和權威將一掃而光，會使執(zhí)法工作陷于無比的被動境地[9]，該制度起不到應有的效果。

自2009年4月1日起施行的《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》規(guī)定加處罰款總額不得超出罰款數(shù)額，因此城管機關對不按規(guī)定停放機動車違法行為的罰款的加處罰款的上限有了規(guī)定。《行政強制法》第45條第1款規(guī)定：加處罰款的數(shù)額不得超出金錢給付義務的數(shù)額。這樣，城管機關對所有違法行為的罰款的加處罰款的上限都不得超過罰款數(shù)。

（五）規(guī)定了強制拆除違法物的特殊程序

強制拆除違法的建筑物、構筑物、設施涉及面廣、社會影響大、社會關注度高，而且建筑物、構筑物、設施一旦拆除很難恢復，因此設定和實施強制拆除比較謹慎[10]，《行政強制法》第44條規(guī)定了強制拆除違法的建筑物、構筑物、設施特殊程序：對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。

該程序的特殊性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關才可以依法強制拆除。行政復議、行政訴訟不停止具體行政行為的執(zhí)行是原則，而這個規(guī)定是對這一原則的突破，是對行政機關執(zhí)行一般規(guī)定的例外。二是限期當事人自行拆除應當由行政機關予以公告。除了應履行催告程序外，還應當予以公告，限期當事人自行拆除。

另外要注意的是這里所指的依法強制拆除是依照法律。實踐中有地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件已經設定行政機關自行強制拆除，應當及時清理，不及時清理的，為無效設定，應申請人民法院強制執(zhí)行[11]。

（六）縮短了申請人民法院強制執(zhí)行的期限

長期以來，城管機關申請人民法院強制執(zhí)行的期限是依據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第88條的規(guī)定：行政機關申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應當自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出。現(xiàn)在，《行政強制法》縮短了申請人民法院強制執(zhí)行的期限。

《行政強制法》第53條規(guī)定，當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行。因此，城管機關在沒有行政強制執(zhí)行權的時候，申請人民法院強制執(zhí)行的期限由“法定起訴期限屆滿之日起180日內”縮短為申請行政復議或者提起行政訴訟“期限屆滿之日起三個月內”。

（七）建立了申請人民法院立即執(zhí)行制度

《行政強制法》只規(guī)定了申請人民法院強制執(zhí)行的期限，但沒有規(guī)定人民法院作出執(zhí)行裁定后的執(zhí)行期限。《最高人民法院關于人民法院辦理執(zhí)行案件若干期限的規(guī)定》規(guī)定“非訴執(zhí)行案件一般應當在立案之日起3個月內執(zhí)結”。但《行政強制法》第59條規(guī)定“因情況緊急，為保障公共安全，行政機關可以申請人民法院立即執(zhí)行。經人民法院院長批準，人民法院應當自作出執(zhí)行裁定之日起五日內執(zhí)行”，建立了申請人民法院立即執(zhí)行制度。“立即執(zhí)行”縮短的不是審查期限，也不是申請期限，而是執(zhí)行期限——將一般非訴執(zhí)行3個月的期限縮短為5日[12]。

（八）規(guī)定了行政機關取得行政強制執(zhí)行權的特殊情形

《行政強制法》第13條規(guī)定“行政強制執(zhí)行由法律設定。 法律沒有規(guī)定行政機關強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行”，延續(xù)了我國多年來形成的申請人民法院執(zhí)行為原則、行政機關自己執(zhí)行為例外的行政強制執(zhí)行體制。《行政強制法》第46條第3款重申金錢給付義務的執(zhí)行“沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行”的同時，作了但書規(guī)定“但是，當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，經催告仍不履行的，在實施行政管理過程中已經采取查封、扣押措施的行政機關，可以將查封、扣押的財物依法拍賣抵繳罰款”，該條款規(guī)定了行政機關取得行政強制執(zhí)行權的特殊情形：具有行政強制措施權的主體可以通過先行采取行政強制措施的方式取得行政強制執(zhí)行權[13]。

城管機關取得行政強制執(zhí)行權特殊情形的要件包括：（1）強制執(zhí)行權力僅限于金錢給付義務的執(zhí)行，即將在實施行政管理過程中已經查封、扣押的財物依法拍賣抵繳罰款；（2）當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟；（3）經催告當事人仍不履行。

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[10] 信春鷹主編.中華人民共和國行政強制法釋義[M].北京：法律出版社， 2011.143.

[11] 信春鷹主編.中華人民共和國行政強制法釋義[M].北京：法律出版社，2011.146.

[12] 莫于川主編.中華人民共和國行政強制法釋義[M].北京：中國法制出版社，2011.299.

[13] 莫于川主編.中華人民共和國行政強制法釋義[M].北京：中國法制出版社，2011.231.

責任編輯：王 縉