探索基于國情之別的本土城管新模式

導讀：快速城市化向城市管理提出了最嚴格的要求，但也出現了國外城市管理經驗的盲目照搬之風。由于我國城市所處的政治環境、所受的歷史傳承、所有的管理架構、所擔的時代責任等均迥然有異于國外城市，因此要學習外部經驗，但更需要從國情、市情等現實情況出發，探索有中國特色的城市管理新模式。

關鍵詞：城市管理 中外差異 中國特色 模式

城市化是當前中國社會現實生活中的重大課題，而且至少在未來三十年的時期內仍會成為一種不可逆轉與更改的趨勢。在黨和國家的政策性文件中，堅持城市化并要求做好城市工作，也已得到權威性確認，變成了黨、國家和人民的意志，具有了法律效力。

由于城市化與工業化、現代化具有十分密切的關系，城市化有著重大的社會影響與意義，城市化的方方面面遂成為人們關注和研究的焦點。在城市化相關的研究工作中，城市管理與城市規劃、城市建設有著同樣的緊迫性、重要性。

一、快速城市化的新需求與國際借鑒的盲目性

（一）快速城市化提出的城市管理新要求

改革開放后，社會各方面的創造潛力被激發、創新因素被激活，中國經濟社會生活的全部面貌呈現蓬勃發展的態勢。由于城市在發揮聚集與規模效應方面，天然地有著比鄉村更強的優勢，我國新時期的城市化率先在經濟因素活躍、社會發展生動的南方和東南沿海等地出現。隨之，在一系列體制與制度方面的配套改革的推動下，我國其他地方的城市也獲得成長與發展。城市吸納、聚集各種資源要素，演變成為社會、經濟生活中最具活力的地域空間。我國城市數量由原來的二百多個上升到六百余座，城市規模也不斷變大，在國家整體生活中發揮著日益重要的影響與作用。

然而，在城市化迅猛推進的同時，城市管理工作相應地遭遇到了歷史上未曾有過的挑戰。從目前的統計數據看，我國城市化率已經達到48.5%。如果我們在對城市常住人口的統計標準上稍微向國際社會的普通做法靠攏的話，我國的城市化率還要遠遠高于這個數字。因為我國目前流動人口隊伍龐大，僅農民工群體已經多達上億，而在很多情況下并沒有把他們算作城市常住人口。

在城市數量增加、城市規模變大、城市人口日益增多、城市的異質性繼續提高，從而使城市成為整個社會生活真正核心的情況下，城市管理必須與時俱進、進行創新。惟有改革、改變已經不適應時代要求的工作方式、方法，城市管理才會邁上新的臺階，才能發揮出應有的作用、體現應有的價值。

（二）城市管理中的蘇俄化或歐美化

計劃經濟時代，我國城市與鄉村分割對立，城鄉關系失衡，二元結構的社會特征長期存在。城市不僅不發揮對鄉村的輻射、帶動作用，還具有顯著的虹吸效應，把寶貴而有限的資源從鄉村匯聚到城市。而這個時期的城市管理，主要是把城市工作與工業化等同起來，通過遏制城市的發展來實施工業化戰略，有限地解決了城市人口對基礎設施以及社會治安、醫療、教育、就業、其他社會福利等公共品的供給。在單位制以及街道辦、青工婦等社會組織的支持、配合下，上述城市功能基本得到全面實現，整個城市社會的運行基本能以穩定的狀態維持下去。此為蘇俄化。

改革開放的春風乍起之后，鄉鎮企業迅速崛起。在經濟力量的推動下，南方和東南沿海的城市率先發展，小城鎮遂演繹成一個與現代化有關的大話題、大事業，中國開始進入城市化時代。這是我國歷史上最重大的一次社會存在形態的變化，標志著數千年的農業國徹底向工業國轉變，同時也是一種社會生活、生產方式中心發生根本性轉移的變化，原來的城市管理無法應對新的局面。隨著市場經濟體制的建立與完善，城市這個大容器不斷壯大，迫切需要尋求城市管理工作的突破，以適應時代發展的要求。同時，與歐美國家接觸、交往機會的增多，我國的城市規劃、建設、管理人才走出去的頻次自然加大，而歐美國家的規劃師、建筑師也不斷到我國進行講學、合作，拓展事業發展的空間。因此，就城市管理方面來看，向歐美國家或地區學習，成了一種時代的必然。在城市規劃、建設乃至城市管理上，學習歐美國家的新鮮經驗有其必要性，有利于我國改革開放后城市的發展與繁榮。但就像早期城市工作向蘇聯學習一樣，目前的城市管理仍存在不少問題，并沒有因為向歐美學習而減少或弱化。

近年來我國的城市規劃與建設日新月異。相比之下，城市管理似乎困難重重，矛盾諸多，始終尋找不到合適有效的解決問題的對策。我國城市管理亟需創新模式，探索適應自身城市社會特征的城市管理道路。

二、城市管理中的隱性鴻溝：國外經驗與中國城市實踐的差異

雖然在城市管理上不遺余力地向外學習，但都大大忽視了外部經驗、知識、方式、方法與我國城市某些固有傳統特征的差異，而且“對城市發展大背景的社會結構形態缺乏準確的認識”，常常就移植而移植，沒有把外部經驗與本土情況有機結合起來。

（一）中外城市的政治環境與歷史傳統的差異

近三十年來，我國在城市管理上不斷學習歐美城市的經驗，但工作仍然難有預期的改進和提高，部分原因在于忽視了中外城市所處宏觀環境不同，導致一些原本有效的做法不能在我國城市管理中發揮應有作用。

其實，城市地位在不同國家結構形式、政體形式下大不一樣。歐美國家的結構形式主要有聯邦制與單一制。但無論在哪一種結構形式下，歐美國家包括城市在內的地方都享有比較充分的權力，甚至有一些城市是自治市。雖然他們也有一些規模巨大的世界性城市，但許多國家還是形成了一種推崇小城市的歷史傳統和文化氛圍，有不少市民愿意居住在中小城鎮。國家通常不會有意識地去推動建設大城市或城市群、城市帶，城市常常是自然長成的。

相比之下，我國長期大一統的格局和廣闊地域條件下單一制的國家結構形式，限制了城市權力的獲得。在我國，城市從來都是一級地方行政單位，在城市與上級的權力劃分關系中，城市主要是服從與執行。譬如，在有些聯邦制國家中，根據憲法規定，凡未明確授權聯邦的事務和權限都歸屬于涵蓋城市的聯邦成員，所以城市政府在管理中享有較寬泛的職權。與此相反，我國作為一個具有較多行政層級的單一制國家，根據憲法規定，但凡未明確規定屬于地方享有的權力都集中歸屬于中央。

如果再加上城市管理的其他影響因素，歐美城市在管理中不少行之有效的做法，無法在我國城市管理中落地。即使依據形式上具有相似性、移植于歐美城市管理的舉措，也會因為體制、機制等所處環境的不同而難以真正實現。

（二）中外城市的管理體制與政府架構的差異

我國各級城市作為一級地方政府，具有地方政府在組織架構上的共同屬性與特征。一般來說，在人民代表大會制的政體下，城市政府順應上級政府職能部門的工作需要，均設立了相對應的機構，盡管有些部門可能在城市管理工作中沒有發揮實際作用的平臺。例如，在建區域已經推進到城市行政區邊界，或者城市外圍的農區已經不再存在的城市，根本沒有必要設立分管農林牧副漁等工作的部門。但拘泥于現行政治體制的要求，又不得不設置類似的機構。

從地方分權的角度看，似乎歐美國家的城市享有較多的管理權限。其實，歐美國家的城市突出的特征在于法律地位的平等，城市相互之間沒有隸屬關系，城市具有較大的獨立性。所以，他們通常能夠實行大部門制，不像我國職能部門劃分得細之又細。歐美不少城市政府的管理層級較少，一般是由市政府直接管理各項事務，而我國城市政府呈現多層級的管理特點。例如，美國不少城市在管理上采取的是市政委員會制，即由選區選民選舉產生市政議員，組成市政委員會，市政議員推舉產生市長，并公開招聘市政經理，由后者負責運作城市財政和相應的城市事務。此制度體現了鮮明的分權制衡特征，亦具有現代公司制的痕跡。

在城市事務的范圍界定上，歐美城市也相對容易些，一般都是傳統意義上的公共事務，領域狹窄，類似我國城市政府所負責的市政設施、社會治安以及其他社會福利的供給等。歐美城市政府基本不承擔或主導經濟發展等事項。當然，在三權分立的背景下，城市政府是沒有立法權和司法權的。所以，歐美國家的城市政府所要履行的任務是有限的。

然而，我國城市與歐美國家的城市在體制設計、制度安排、所承載的希冀、實踐運作等上有很多的不同。我國城市彼此間往往具有不同的行政級別，其政治影響、輻射與掌控能力、具體的使命與任務承擔等，不一而足。譬如，我國城市有直轄市、省轄市、縣級市之分，另外還有若干副省級城市以及具有地方立法權限的較大市等。不同級別的城市的權限不一樣，而且上級的城市還可能直接領導、管轄下級城市，具有動員、吸收下級城市資源的權威。因此，我國不同級別的城市之間具有一種行政與法律上的隸屬性，地位不是完全平等的。上級城市政府發出的指示、做出的規劃與安排等，下級城市政府必須貫徹執行，否則就要承擔嚴厲的責任。各級城市雖然也有人民代表大會這樣的權力機關作為本級地方的代議機關，但其在具體的城市管理事務上只能發揮有限的作用。

三、創建根植于本土特色的中國城市管理新模式

（一）從現實國情出發探索城市管理新模式

我國城市在宏觀的政治體制的安排、政治生活的運行以及城市社會的現狀，都或多或少地有異于歐美城市。這就要求從國情出發，從我國城市社會生活的特殊性出發，探索中國特色的城市管理模式。畢竟，在城市的發展中，體制起著決定作用。

1、樹立廣義的城市管理概念

在三權分立條件下，歐美國家的城市政府在整體上以一種有限管理人的姿態出現，對城市公眾提供社會治安、基礎設施、各項社會福利等有限的公共品與服務。城市政府倘若再擴展自己的行為邊界、積極主動承擔更多的社會事務，就可能違反有關法律的規定。所以，歐美國家的城市管理實質是一種權能、權限受到明確而嚴格約束的模式。

我國當代城市政府承擔著比歐美城市更艱巨、更繁重的任務。根據我國的政治倫理，各級城市政府承擔了多種職能與責任，履行著無限政府的使命，也被成文或不成文地賦予各項權限、權能。舉凡政治、經濟、文化、社會等領域中的事務，都與城市政府有著不可分割的聯系。面對這些要求，城市政府沒有選擇性，只能勉力而為。

另外，由于社會中間組織在現階段發育尚不完全，市民社會建設滯后，致使很多城市事務無法像歐美城市那樣可以借助于民間團體、行業協會等第三部門去實現。這也要求我國的城市政府必須直接去推動、去履行一些中間性的城市事務。所以，我國城市政府管理的事情頗多，應該用一種大城市管理的思路去應對現實需要。

2、構建獨特的城市管理模式

在當前我國城市工作中，既存在一些與歐美國家相同的問題、挑戰，也有一些由特殊國情與發展階段決定的任務與事項。構建中國特色的城市管理模式，就要認真考慮并參酌這些嚴峻、迫切、意義重大的現實問題。其中，快速城市化所帶來的人口聚集與國家主導下的發展市場經濟，是其兩項重要變量。

⑴ 快速城市化既有利也有弊

其利在于通過城市化，有力配合了工業化進程，促進了經濟發展，發揮了規模效應，提高了效率與效益等。其弊在于，城市化的本質是人口的城市化，是生產、生活方式的城市化，也就是大量勞動人口從第一產業轉移到第二、第三產業，鄉村居住轉變為城市居住，鄉村社會的交往方式轉變為與城市生活相適應的社會交往方式等等。

出于考核與計量的便利，現在不少地方把城市化簡單界定為是城市物理空間的擴大化，疏忽了城市化最根本性的東西，相應地也省略或簡化了對也已進入城市并長期居住、工作的農民工等社會群體的服務與管理。城市社會建設與管理滯后于城市發展和進步的節奏，我國城市管理中“最為短缺的應該是管理理念”。因此，從共享改革開放成果的角度看，我國城市管理有必要更新思維，為更多市民提供各項優質公共品，創建高效服務性政府。這是逐步實現高度城市化的歐美國家在城市管理中未曾遇到過的歷史境域，需要我們有創新的勇氣和精神，不可太拘泥于各種陳規。

⑵ 快速城市化背負區域使命

在傳統上，歐美國家的城市政府不承擔這樣的任務。然而，在發展是第一要務的我國當代，城市管理無法脫離城市經濟繁榮的支撐，否則城市全面工作就會陷入被動和僵局，上級領導和城市各界都不會答應。因此，我國現在各級各類城市，必須在做大做強城市經濟作為重中之重的使命過程里，不斷建設工業園區、經濟技術開發區，不斷翻新經營城市的方法，完善現階段國家建設的任務。

⑶ 快速城市化不具有可比性

從城市政府的管理范圍來看，中外城市在許多地方不具有可比性。如果以歐美國家的城市管理外延來設計、謀劃我國的城市管理和政府職能，無疑將過濾掉很多目前我國城市政府所履行的職責，城市將會因為許多事務、事項管理上的缺失與撤離而陷入癱瘓，城市局面將會更加糟糕。所以，在探索中國特色的城市管理模式時，要借鑒、學習外部的經驗和知識，更要注意結合我國城市的特殊情況，這樣的城市管理工作才會增強其針對性、實效性。

（二）從現實實踐出發總結城市管理新經驗

由于特殊的國情、市情以及歷史傳統、文化背景等不同，我國城市在管理方面也積累了別具特色的有效做法。不少這些歷史或現實經驗，對于今后的城市管理仍然有其價值，仍可在以后的工作實踐中繼承并靈活運用。

城市管理中強大的社會組織和動員力量是我國城市管理中顯明的特征之一。雖然市場取向的改革已經在我國推行三十余年，社會流動性日益增強，但在城市管理的很多具體方式、方式、措施以及城市管理的體制架構上，基本上還是延續了原來的那套譜系，整個城市以發達的公共權力系統支撐起來的組織框架仍然強健有力。如果把城市看做是一個生命有機體，我國城市中的這套由諸多軟、硬件搭建起來的組織系統就有力地支撐、維持了該生命體的體征。依靠這套系統和其他許多具體有效的城市管理措施，基本保證了我國城市的有序運行，避免了更嚴重城市事件的爆發。譬如，雖然單位制在逐步消解，但由于歷史發展的慣性，我國城市中仍有不少單位制的痕跡，一些所謂的“大單位”、“好單位”仍然在為特定主體提供著社區服務，彌補著城市政府工作的漏缺，其實效有目共睹。因此，對于這套行之有效的城市系統仍然值得珍藏，或實施升級后讓它發揮更好的作用。

我國城市中各種類型的政府主導下的群眾性組織也是一類重要的資源。在社會建設滯后、市民化程度較低、公眾參與尚未成為普遍性習慣的情況下，依托具有較強行政色彩的居委會等組織和黨、團、工、青、婦等團體完成若干城市管理的任務，是務實可行之事。而歐美國家的城市沒有我國類似的組織資源優勢，只能把某些城市管理工作交由第三部門去承擔。所以，即使要對我國城市管理組織框架進行較大幅度調整、變革，也一定不能忽略發揮這些組織資源的作用。

總之，由于“中國有自己的國情、自己的文化歷史環境”，在城市管理體制的改革上“應該走中國特色的”改革之路，堅持“綜合管理”這個中國的城市管理特色。

四、結語

審視我國當前城市工作的現狀，無論在城市規劃，還是在城市建設、城市管理上，都存在著向外學習的傾向，這是一種實事求精神的體現。如果說城市規劃與建設內涵存在更多的技術因素，從而很有必要借鑒外部經驗的話，那么在城市管理上就不應該等量齊觀地依葫蘆畫瓢了。城市管理作為當代社會管理的重大領域，社會性的因素多一些。城市管理應該脫離純粹技術主義的路線，要因地制宜、因時制宜。

城市化將要引領的是人們（特別是進入城市的農民）生產、生活方式的根本性變化，而不單單是居住方式、居住空間的調整。由于城市化的繼續推進，愈來愈多的人涌入城市或大城市，城市的異質性進一步提高，城市密度（包括物理空間與社會交往空間意義上的密度）將進一步增大。這就要求城市管理必須順應而變，改進、改善工作方式與方法，追求管理模式的創新，避免城市化美麗誘人的預設結果缺乏最基本的營養供給。

城市如何管理，固然要學習、借鑒，也需要結合自身實踐進行提煉、創新、創造。我國三十多年改革開放的實踐已經在經濟、政治等領域取得了輝煌成績，積累了許多有益經驗。我們應該有充分的自信，就城市管理上提出自己的想法和看法。至于這個中國特色的城市管理模式的具體內容，需要且行且議，共同總結與提高。

說明：本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目（2009JJD790013）的部分研究成果。

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責任編輯：張 煒