城中村及其疑難與民本化改造路徑

導讀：城中村是中國快速城市化與征地擴大化共同作用的結果，也是長期以來重經濟建設輕社會發展，導致社會城市化滯后于土地城市化的結果。城中村以其環境惡劣、安全隱患突出、人口管理混亂而被視為城市肌體上的病斑。目前的城中村改造問題多多：村民對宅基地的使用權得不到保護；村民融入城市的適應能力得不到扶持；城中村集體資產難以擔當社會轉型重任。為此，亟待推出新的城中村改造策略：建立城中村人口與土地協同的城市化機制；借鑒臺灣市地重劃經驗；加強對城中村的社會管理和環境整治；對城中村民實行就業扶持；淡化集體資產安置補償方式。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2011.05.004

一、城中村問題產生的原因

城中村是指在城市建成區或規劃區范圍內具有鄉村性質的居住區，或者說是一類處于由鄉村居住區（村莊）向城市居住社區轉型過程中的過渡型居住區，它是中國快速城市化與征地擴大化共同作用的結果，也是長期以來重經濟建設輕社會發展，導致社會城市化滯后于土地城市化的結果。

中國城市化進入快速發展階段之后，由于人口和產業在城市迅速集聚，城市用地需求激增，城市空間規模空前擴張，城市邊緣區的土地被大量征用，農民的宅基地也隨之被城市建成區所包圍，成為“城市里的村莊”。在城市迅速擴張之時，城市土地的浪費與低效利用現象嚴重，據國土資源部2005年公報，2004年底全國城鎮規劃范圍內共有閑置土地7.2萬公頃，空閑土地5.48萬公頃，批而未供土地13.56萬公頃，三類土地總量占城鎮建設用地總量的7.8%，說明征地規模大于土地的實際需求，這又加劇了城中村問題的產生。

為降低征地成本，快速城市化過程中的土地需求主要通過大量征用耕地獲得滿足，對于宅基地以及其所承載的人和社會的種種問題，則采取回避態度。土地對于農民而言不是一般意義上的財產，而是最基本的生產資料，失去土地意味著被迫放棄長期從事的最擅長的生計，想要重新獲得就業機會，不僅要有相應的知識技能或資本條件，還需要有利的社會宏觀就業背景，現行的征地補償安置方式，根本不可能完全解決失地農民必須面對的這些問題。失地農民轉變為城中村居民之后，政府沒有很好地承擔起為城中村民就業轉型、社會保障以及長期發展的服務和管理職責。資料顯示，失地農民再就業困難，因征地導致生活水平下降的現象相當普遍①，造成了較為嚴重的社會問題。據有關人員披露，農民上訪中有60%與土地有關，其中又有30%跟征地有關②。城中村宅基地雖然仍屬于農村集體土地性質，但是由于相對區位條件的變化，土地的實際價值大大提高，處于生計斷層狀態的城中村民在經濟理性支配下，必然會積極求取土地收益并盡力擴大受益規模，因而導致嚴重的違章亂建現象，最終使城中村淪落為環境惡劣、安全隱患突出、人口管理混亂的地區，被視為城市肌體上的病斑。

二、城中村改造中存在的問題

1990-2000年期間是城中村數量增長最快時期，大、中、小各級城市不斷有新的城中村出現。2000年之后，由于國家對土地實行緊縮政策，城市空間擴張速度放緩，城中村數量增加速度減小。與此同時，地方政府將城市開發思路也由外延擴張轉向內部挖潛，城中村改造成為各地廣泛推行的政府行為。現行城中村改造模式主要包括以下內容：第一，農轉非，即城中村農民向市民身份轉變；第二，村改居，即從農村社會管理模式向城市社會管理模式轉變；第三，經濟組織的轉變，即對集體資產的量化與集體企業的股份制改造；第四，土地性質的轉變，即先通過征地使宅基地的集體土地性質轉變為國有土地性質，使其具有合法進入市場的資格和條件，然后通過出讓將土地使用權轉移給土地開發者；第五，物質空間的改造，即原城中村居住戶搬遷、舊有建筑拆除以及新的建筑空間的規劃與構筑。從表面看，這種改造模式兼顧了城中村社會與物質空間的雙重轉變與改造，但在實際上，大部分城中村改造的主要目的是空間重構，而對民生需求較少考慮，許多深層次的社會問題不僅難以真正得到解決，甚至還被激化。目前的城中村改造主要包括以下問題：

（一）城中村民對宅基地的使用權得不到保護

根據現行相關法律，城市土地屬國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有（土地管理法第八條）；國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償（土地管理法第二條第四款）；城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓（房地產管理法第九條）。征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定（土地管理法第四十七條）。以上法律條款適宜于公有制和計劃經濟下土地利益關系的調整，在計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，土地的經濟性質和土地利益關系均發生了很大變化，因此，在以其協調市場經濟下的“城中村”改造問題時，出現了與現實情況難以匹配的情形。第一，在計劃經濟背景下，城鄉土地二元劃分以及有償征地的規定，相對于城市土地的無償劃撥使用，對農民的利益具有一定保護作用，也有利于保護耕地和糧食安全。在市場經濟背景下，城市土地已經從無償劃撥改為有償出讓，土地成為與區位條件直接相關的稀缺商品，成為開發商獲得高額利潤的資本，土地出讓金成為地方政府的重要財源。在此情況下，繼續強制規定集體土地只能通過征地才能進入市場，不僅導致城鄉經濟利益上巨大的不公平，強化了城鄉二元社會結構的劃分，而且也無法再起到保護耕地的作用，城市郊區屢禁不止的違法用地即是證明。第二，計劃經濟時期，政府征用的土地全部無償劃撥給行政、事業及企業單位，行政與事業單位不營利，企業利潤全部上繳國家。在此背景下，征用農村集體土地用于一切二、三產業或科研、管理活動的目的，均可稱之為“為了公共利益的需要”。市場經濟時期，征地目的大多是為了商業開發，政府和開發商均可從中獲得巨大利益，這些利益只與少數人直接相關，這樣的征地目的仍被冠以“為了公共利益的需要”可謂名不正言不順。針對城市化進程中大量“非公共利益之需”的商業土地開發需求，法律并未及時增加相關條款規定，造成對“公共利益”概念的濫用和對農民利益的剝奪。第三，計劃經濟時期，土地并非商品，不存在級差地租，任何區位的土地均可按照原用途給予補償。市場經濟時期，區位不同可以導致土地價值產生巨大差別，法律并未就此做出相應調整，繼續實行以耕地為基準的征地補償規定，必然使補償標準偏低，既有失公平，也難以滿足原土地使用者對級差地租補償的強烈預期，容易激發社會矛盾。第四，耕地以外的土地征收價格，既非由市場決定，也無明確、具體的技術規范，而是交由地方酌情而定，缺乏合理的法律規定與可操作的技術規范，顯示出極大的隨意性，容易導致分歧和矛盾的產生。總之，由于相關法律與現實脫節，使農村集體土地所有權成為一種弱勢權利，城中村宅基地雖然無論在空間區位還是在實際價值上都已經具備了城市土地的性質，但是由于制度規定，城中村宅基地在權屬性質上仍然為農村集體土地，城中村民對宅基地的使用權因之得不到應有的保護，城市政府和開發商可以利用制度之便迅速謀得巨額利益，城中村民對宅基地增值的占有權可以被隨意強行剝奪，對城中村是否改造、何時改造以及改造的具體方案、補償的具體標準等關鍵問題，城中村民都不具發言權，只有被動的接受權。正因如此，導致城中村改造中屢屢出現“強拆”與反抗“強拆”的激烈沖突，甚至導致惡性案件。

（二）城中村民融入城市的適應能力得不到扶持

城中村民進入城市是城市擴張所致，是被動城市化的結果，雖然已身處城市，但是在一定時期內，他們在思想觀念、文化素質、勞動技能等方面尚不能適應城市競爭的生存環境和城市發展對勞動力的要求，因此在就業市場上顯示出明顯的劣勢。以太原市某城中村為例，據抽樣調查顯示，該村村民受教育程度狀況為：大學及以上學歷者占0%；高中學歷者占10%；初中學歷者占59%；小學學歷者占31%。從就業狀況來看，大部分適齡勞動力除家庭租房經營以外不事其他職業，很多年輕人無所事事，少部分人在外打工，大多從事低檔次的商貿服務業。問卷調研顯示：60%的人除房租外無其他收入；25%的人除房租外另有經營收入，以從事擺攤、修自行車、運貨、開小飯館等為主；15%的人除房租外有在外打工收入。另據對太原市另一城中村調查顯示，被調查村民戶均年收入房租14.1萬元，遠高于太原市市民平均年收入③。出租房屋成為城中村民在城市就業壓力較大的形勢下自謀職業的途徑，由于出租屋社會需求旺盛，也使他們獲得了較為豐厚的收入，對于城中村改造，他們最大的顧慮是改造之后他們是否還能得到不比目前減少的房租收入，如果不能保證，則寧愿維持現狀。就業適應性差，對就業預期缺乏信心，是許多城中村民不愿意進行改造的重要原因。城市政府積極推進城中村改造，主要目的在于獲取經濟利益和城市形象的提升，但是對改造之后城中村民融入城市的生存就業等問題缺乏關注，城中村原有的社會問題仍然得不到有效解決。

（三）城中村集體資產難以擔當社會轉型重任

以集體土地為依托的農村集體經濟屬村民集體所有，這種農村集體經濟的突出特征是產權關系高度不明晰，大量集體資產在一些地方實際上是由村“兩委”班子及不足10%的人（多是村干部親屬）經營，并支配其收益。大多數村民擁有對集體資產的所有權，卻得不到應有的收益，甚至連知情權也沒有。這種少數人控制集體資產及其收益并缺乏有效監督的狀況，是中國鄉村集體經濟的普遍現象④。城中村集體資產沿襲了城市化之前農村集體經濟組織的村民集體共有財產，在向城中村演變過程中，其資產規模迅速增長，一是由于征地補償金的投入，二是由于一些地方政府在征用耕地之后采取留用地政策，即按一定比例給城中村一部分建設用地，用于發展集體經濟，保障城中村民的長期利益。城中村集體資產是全體村民的共同財產，包含著政府對失地農民的經濟補償和長遠發展的政策性扶持，承擔著為城中村社會轉型提供經濟支撐的社會責任。各地城中村改造實踐證明，城中村集體經濟（或股份制經濟）確實不同程度地為城中村民提供了部分社會保障、生活福利甚至公共設施，但是遠不能擔當起為城中村社會轉型提供經濟支撐的長期而艱巨的任務。首先，集體資產運營收益難以在城中村民之間實現公平分配。在城中村改造過程中，許多地方采取了對集體資產進行量化分配、對集體經濟組織進行股份制改造的措施，旨在通過建立現代企業管理制度，使產權明晰，保障每一個城中村民的經濟利益，但是，大部分城中村民目前尚不具備作為現代企業股東的知識與素質，不懂得如何行使自己對企業的權利以及保護自身的合法利益，對企業經營狀況和盈利狀況缺乏知情權，企業經營管理者的行為得不到股東的監督和制約，企業改制只是一個表面化的形式，并未真正建立起規范的現代企業管理制度，收益分配的不公平難以避免。其次，城中村集體資產經營收益具有不確定性。在市場經濟背景下，城中村股份制經濟的盈利狀況既取決于其自身的競爭能力，又取決于宏觀經濟背景，具有極大的不確定性，以此作為城中村民生活福利和社會保障資金的來源，顯然具有較大的風險。

三、民本理念下的城中村改造策略

民本思想是中國傳統的政治思想，其本質是重民、愛民，《尚書》中有“民惟邦本，本固邦寧”的垂訓；“全心全意為人民服務”和“立黨為公，執政為民”理念可視為傳統民本思想在當代現實中的繼承和發展。胡錦濤同志指出：“堅持立黨為公、執政為民，不能停留在口號和一般要求上，必須圍繞人民群眾最現實、最關心、最直接的利益來落實，努力把經濟社會發展的長遠戰略目標和提高人民生活水平的階段性任務統一起來，把實現人民的長遠利益和當前利益結合起來”。⑤城中村改造關系到普通人民群眾最現實、最關心、最直接利益的問題，同時也是在許多城市普遍存在的問題，必須在民本理念的指導之下，制定適宜的相關策略。

（一）建立城中村人口與土地協同城市化機制

城鄉二元分割的土地制度是公有制和計劃經濟時代的產物，改革開放至今已30余年，城鄉經濟社會發生了巨大變化，原有的法律制度與新的社會現實環境有所脫節，為了保持法律的公正性，必須根據新的情況對相關法律規定作出適當調整。農民宅基地的無償取得體現了社會主義國家給予農民的社會福利，在公有制和計劃經濟背景下，宅基地只是農民生活的基本條件，不能產生任何經濟效益，伴隨著經濟轉軌和城市化發展，城中村宅基地的性質發生了巨大變化，逐漸成為商品，具有了經濟價值，而且從農村宅基地到城中村宅基地，區位條件的變化使其經濟價值大大提高。按照經濟學理論，土地收益應該在土地所有者和土地投入者之間公平分配，城中村宅基地的土地收益應該在宅基地使用權擁有者和作為城市基礎設施投入者的城市政府之間公平分配。城中村宅基地出身于農村集體土地，由于制度障礙，在其實質上已經城市化之后，并不能自然而然地具有城市土地的合法身份，原土地使用者也不能自然而然地轉化為國有土地的使用者。征地制度失去了其在計劃經濟時期所具有的意義和作用，成為政府強制調換土地使用權并從中獲利的保護傘，因此在許多地方，城中村改造的深層內在機制是對土地收益的重新分配。在社會平穩延續發展情形下，公民以合法渠道獲得的權益不應該被隨意強制變更剝奪，伴隨城中村民社會身份的城市化，他們對宅基地的使用權應該受到延續承認，相關法律制度應該有利于保護公民的合法權益不受侵害。基于以上思考，建議建立城中村人口與宅基地協同城市化的政策機制，在城中村民轉為城市居民之后，延續承認原土地使用者對宅基地的使用權，并將土地產權性質轉化為國有土地私人使用權，由于城市政府對基礎設施的投入增加了宅基地的價值，原土地使用者應該向城市政府繳納城市建設費，城中村民在辦理相關手續并交納城市建設費之后，獲得城市土地使用權證書，享有70年的住宅用地使用權，在涉及征地的情況下，符合《國有土地上房屋征收與補償條例》所覆蓋的范圍，在法律保護之下，不會再受到不以公共利益為目的的征收和強拆的威脅。

（二）借鑒臺灣市地重劃經驗

市地重劃是臺灣地區對城市老舊城區土地進行整理改造的重要手段，其具體內容是：（1）在整個重劃區內，打破原有地籍與產權界限，依照城市規劃要求進行重新規劃；（2）依各地塊原來的大小和位置進行價值評估，以此為依據對重劃后的土地進行大小和位置的重新分配；（3）新增基礎設施用地由所有土地所有者共同分擔；（4）按照一定比例劃定抵費地，抵費地由所有土地所有者共同分擔；（5）政府將出售抵費地的收入一部分用來償還重劃成本，一部分用于基礎設施建設。⑥市地重劃的理論基礎是對土地增值收益的預支，重劃改造之后，地區的基礎設施和環境條件獲得改善，土地所有者在改造之后所擁有的土地面積雖較原來有所減少，但是土地價值較原來大大提高。臺灣地區之所以能成功地推行市地重劃政策有三個重要前提：一是清晰的私人土地產權，二是成熟的房地產價值評估技術，三是城市經濟發展背景下土地增值的巨大潛力。如果城中村宅基地使用權可以轉化為國有土地私人使用權，并且建立公平規范的房地產價值評估體系，在預期土地升值空間較大的城市，可以借鑒臺灣地區市地重劃經驗用于城中村改造，而且還可以在市地重劃基本經驗的基礎上有所引申，例如，土地所有者可以整合產權、聯合重建，以大幅提高土地集約利用水平。

（三）加強對城中村的社會管理和環境整治

在土地增值收益尚不足以平衡城中村改造成本的情況下，不應對城中村實行大拆大建式的整體改造，如果在這一階段急于引入社會資金進行拆遷改造，必然會損害城中村民的利益，并難以保證充分的基礎設施投入，甚至會引發社會矛盾。因此，經濟尚欠發達地區應慎言城中村整體拆遷改造，而應著力于通過加強對城中村的社會管理和環境整治，消除城中村社會轉型過程中的種種問題，使城中村能夠平穩地融入城市社會空間，承擔應有的城市社會功能。

（四）對城中村民實行就業扶持

目前大部分城中村民以出租屋收入作為主要的經濟來源，未來，隨著城中村的整治和改造，也隨著城中村民對生活質量要求的提高，出租屋規模會相對減小，加之，隨著城市廉租房供給的增加，城中村出租屋的社會需求也會逐漸減少。總之，城中村出租屋經濟難以作為城中村民長久生計和持續發展的唯一支撐，長遠來看，必須使城中村民融入城市，尋找多元化的就業渠道。城中村民受教育水平偏低，缺乏生存技能，難以適應市場化背景下城市對勞動力的要求，這是阻礙其真正融入城市社會的根本所在。因此，建議對城中村民實行政策性的就業扶持，主要思路如下：第一，建立城中村民職業培訓制度。由城市勞動與社會保障部門與城中村社區管理部門聯合組織，對城中村勞動適齡人口進行多種職業技能培訓，培訓專業的選擇應根據村民意愿和市場需求；政府對城中村全部適齡人口給予職業技能培訓資金補助，該資金只能用于職業技能培訓費報銷，不參加培訓或培訓不及格的村民不能得到此筆經費；政府和村集體對積極參加培訓以及成績優異者給予宣傳獎勵；對沒有職業技能又不參加培訓的村民，提高其參加低保和專項救助的門檻予以懲罰；對培訓成績優異者，負責向勞動力需求部門進行職業推介。第二，建立公益性的城中村民就業服務制度。建立城中村全體勞動適齡人口勞動與技能檔案，使其進入本市勞動力信息平臺，并適時向勞動力需求部門進行推介；及時向城中村勞動適齡人口發布本市、本省或省外的勞動就業信息；勞動技能要求較低的公益性崗位優先向城中村失業人口提供，有勞動能力且拒絕公益性崗位的城中村失業者，不得參加最低生活保障和失業保險；對自己創業且雇傭本村村民的企業所有者給予獎勵；成立城中村就業服務專職管理部門，以城中村勞動適齡人口就業率對其政績進行考量。

（五）淡化集體資產安置補償方式

在城中村改造中，以留用地方式為城中村民提供集體資產的安置補償，促使其通過發展集體經濟保障社會平穩轉型，從理論上說，這是一種很好的思路，但是由于目前集體經濟產權不明晰造成的分配不公平問題極為普遍，集體企業轉化為現代股份制企業的社會環境和制度背景尚不成熟，即使在名義上轉制，轉制過程中集體資產的流失難以防范，轉制之后難以真正建立現代企業管理制度，并付諸經營管理實踐，城中村民在集體資產收益上應得的利益難以保障，政府對城中村民的補償有可能被少數特權人物中飽私囊。隨著社會發展和市場經濟制度的不斷完善，或許將來城中村民會自發整合土地產權，擴大經濟規模，建立真正的現代股份制企業，但是現階段時機尚不成熟，應該淡化以集體資產的方式對城中村給以安置補償，盡量將安置補償落實到人。

注釋：

① 韓俊：《失地農民的就業和社會保障》，《經濟時報》2005年6月24日。

② 劉麗英：《GDP誘惑與失地農民》，《中國新聞周刊》2003年12月26日。

③ 孟禹言：《太原市西山區綜合整治下的社會轉型》，太原市西山區綜合整治課題研究報告，2009年5月。

④ 軒明飛：《“城中村”城市化：問題困境中的悖論》，《探索與爭鳴》2006年第2期。

⑤ 胡錦濤：《在三個代表重要思想理論研討會上的講話》，《人民日報》2003年7月2日，第一版。

⑥ 譚峻：《臺灣地區市地重劃與城市土地開發之研究》，《城市規劃匯刊》2001年第5期。

責任編輯：歐陽忠偉