城市交通擁堵的“三化”成因與社會化治理路徑

導讀：城市交通擁堵由來已久，需要在更廣泛的領域尋求答案，包括：交通擁堵形成的背景、與交通相關的制度理念、政策設計、交通工具的消費、居民的出行習慣以及整個城市交通環境的營造等。應從制度、政策設計與觀念等三個層面來把握治理城市交通擁堵的關鍵。包括：采用家用小汽車“供應短缺”的政策，倡導“自行車+公共交通”的出行模式，增強公共交通的吸引力等強有力的措施。

關鍵詞：城市交通 交通擁堵 治理路徑

城市交通擁堵的出現由來已久，單純依靠增加設施供給并不能從根本上解決交通問題，而需要在更廣泛的領域尋求答案，包括交通擁堵形成的背景、與交通相關的制度理念、政策設計、交通工具的消費、居民的出行習慣以及整個城市交通環境的營造，都是我們應當深入思考的現實問題。

一、城市交通擁堵形成的特殊背景

中國城市交通擁堵問題是在城市化、機動化以及國際化這些特殊社會背景下產生的。

（一）城市化

改革開放以來，我國城市得到了前所未有的發展，截止2008年末，我國擁有6億多城鎮人口，形成建制城市655座，其中百萬人口以上特大城市118座，超大城市39座。 由于城市規模的急劇膨脹，城市社會系統內各部分之間的平衡不斷被打破，人口增長超過了其他各項事業的發展速度，這就不可避免地誘發了交通需求的急劇增長。人口與社會活動的大規模集聚使得日常交通量大幅度上升，致使交通擁堵的矛盾變得日益突出。

首先，城市化進程速度超快。按照國際城市化的發展規律，城市化率從30%到70%是加速發展期，這個過程西歐用了近180年，美國用了近100年，日本用了50年。而中國城鎮化率1996年達到30%，目前已接近47%，每年增長超過1個百分點，按照目前的城鎮化速度，城市化率達到70%所需時間不超過40年，這將對中國城市的各項基礎設施建設提出極高要求。

其次，城市化模式不同。中國的城市化實際上是一種跳躍式不均衡發展模式，位于東部沿海地區的特大城市是農村人口的主要吸納地，大量農民工跳過原籍周邊的中小城市（鎮），跨省域長途跋涉向沿海大城市和特大城市聚集。不僅如此，中小城市的人口也在向大城市和特大城市聚集。“十一五”期間，大城市人口年遞增率達到3.5%，而中小城市人口則為負增長，中等城市年遞增率竟達－9.0%。

第三，城市化的基礎條件不同。在快速城鎮化進程中，許多大城市在戶籍制度、教育體制和資源、住房與交通等公共服務設施方面尚未為接納“農民工大潮”做好準備，由此造成的“城市病”與西方國家相比更是有過之而無不及。在交通問題上表現為基礎設施供給嚴重不足、現代交通文明意識淡薄、交通運行管理與服務手段落后等。

在此城市化模式發展進程中，交通需求構成與時空分布特征更加畸形，供求關系更為復雜。首先是交通需求的空間聚集效應進一步強化。以近5年的交通發展數據為例，北京市中心城區就業崗位密度大幅攀升，高出中心城邊緣地區1~2倍，“十一五”期間中心城區出行量占出行總量的比例上升了10%；上海市中心城核心區職住比例（居住人口:就業崗位）由1:0.8上升至1:1~1:2以上，進出中心城出行量增加了21%；廣州市內環以內40km2的核心區聚集了主城區40%以上的出行量。

（二）機動化

近年來我國城市機動車輛的增速驚人。以北京為例，2009年機動車數量已經超過400萬輛，未來一兩年內有望超過500萬輛。與同樣的超大城市東京相比，北京機動車數量從200萬輛增長到300萬輛用了4年，東京用了10年；從300萬輛增長到400萬輛，東京用了12年時間，而北京僅用了2年時間；400萬輛以后北京發展速度不減，而東京則進入了緩慢發展階段。據中國汽車工業協會統計，繼2009年中國汽車產銷量突破1300萬輛，2010年中國汽車產、銷量增長驚人，再次創出新高。全年汽車產銷量分別增長32.44%和32.37%，達到1826.47萬輛和1806.19萬輛，汽車產銷量雙雙超過1800萬輛，穩居全球產銷第一。

在以汽車工業推動經濟增長的發展模式下，我們不得不把機動化看做是造成城市交通擁堵的又一現實背景。汽車工業在我國各大城市蓬勃發展，雖然有市場經濟的根本因素，但是政府的政策支持卻是強有力的潤滑劑、催化劑。

從工業化和現代化的角度，我國選擇小汽車作為新的主導產業有其合理性，但從另一方面看，小汽車如果作為大城市的主要交通工具，產生的最直接的影響就是交通擁堵。國外的交通實踐證明，大量發展私人小汽車并不是萬全之策。私人交通與公共交通相比，除了帶來交通擁堵的后果之外，還會帶來死亡率高、能源消耗大、生態環境破壞嚴重、社會效益與經濟效益低等不良后果。況且，中國與歐美發達國家不同，多數城市在機動化和汽車社會到來之前，就已形成了人口和建筑高度密集的城市結構。在現有城市格局下，無論是拓寬道路、提高路網密度，還是建設地面、地下軌道交通，我國城市都面臨著比歐美城市高得多的建設成本，中心城區交通狀況的每一次改善都會誘發新一輪的開發高潮。如此下去，不可避免地陷入“水多了加面，面多了加水”的惡性循環。

（三）國際化

世界汽車工業在經過了100年的發展歷程，完成了從歐洲到美洲再到亞洲的遷徙，時至今日，中國成為了世界最關注的熱點。國家出臺汽車產業振興規劃，小排量購置稅強烈地刺激了汽車消費并拉動了國民經濟增長，汽車產業重組規劃思路的全新推出、國家汽車新能源戰略的風起云涌等等，都給這塊已經成為全球最大汽車市場的土地帶來了天翻地覆的變化。據統計，2009年1月份中國汽車月度銷量首度超過美國。如果這一跡象能夠持續的話，2015年中國取代美國成為世界最大汽車消費國的預測將提前6年達到。

中國人財富的增加、對汽車的消費理念的變化以及國際汽車工業的重心轉移造就了我國汽車市場的春天，但是在我們歡呼雀躍的同時，我們還需捫心自問：我們城市的道路容量準備好了嗎？我們將如何面對更為嚴重的交通擁堵困境？

二、解決城市交通擁堵的社會性路徑

發達國家的治理經驗表明，單純地將解決思路集中在技術領域并不能從根本上解決城市交通擁堵，我們應著眼于更高層次，具體來說，應從制度、政策設計與觀念這三個層面來把握治理城市交通擁堵的關鍵。

（一）制度層面

1998年至2001年，哥倫比亞首都波哥大市在短短三年中，由市長恩里克#12539;佩那羅舍將他的城市從幾乎是無望的交通擁堵中解救出來。在他的領導下，波哥大建設了一個具有世界水平的快速公交系統（BRT）：拉丁美洲規模最大的自行車道路網絡（全長二百五十公里）、世界上最長的步行街（全長十七公里）、通往城市最貧窮地區的數百公里長的人行道。此外，該市新建或改建一千多個公園，每年有兩個工作日禁止私家車進入全市三點五萬公頃的范圍。

這些治理交通擁堵的具體措施值得我國借鑒，但是更值得借鑒的是這些措施背后所反映出來的制度理念。2006年10月，恩里克在美國曼哈頓交通政策會議上的一席話值得我們深思，他說：“今天，我們不是在談論交通問題，我們真正在談論的是：我們需要什么樣的城市？我們必須做一個集體的決定來回答我們要怎樣組織我們的生活。交通不是一個技術問題，它是一個政治問題。”從這意義上講，治堵實質上是一個空間資源有效分配的政治話題。搞清楚這一關系，我們才能明白城市交通建設不能一味以經濟利益為驅動，不能以偏袒少數富裕階層為導向，確保城市交通公平才是我們出發點。

城市交通公平必須堅持三項原則：一是出行人面臨平等的社會外部條件和平等的法律地位，這是公平原則的前提條件，即全體市民面臨著同樣的城市交通境況、機會平等地享受城市交通設施提供的服務、法律上平等地使用交通權利。二是出行人要求社會平等地分配其基本的權利和義務，對所有社會成員都一視同仁。三是出行人在行為過程中的權利和義務應基本對等與合理，這意味著義務分擔的多寡應根據在同樣的交通設施使用中獲益的多寡來決定，而不是簡單的平均分配，應避免得多出少或得少出多的情況出現。

根據這三項原則，可以看到以下做法的不妥：城市交通基礎設施的規劃與建設過多地偏重于以小汽車為主的城市快速路和主干道的建設，而對于方便大眾步行、自行車出行的次干道、支路和巷前街的關注明顯不足；城市交通政策忽略了城市交通目的和服務對象這一根本問題，為小汽車運行的考慮較為周全，而為大眾步行、自行車出行和公交出行的政策制定明顯滯后；城市交通管理明顯傾向于少數人的交通出行，而對于大多數的出行群體則有違公平。

在老百姓眼中，交通擁堵一大原因就是有權或有本事的人太多，因此，交通里面有權力和政治問題，管交通也是管政治。如此說來，城市交通能否最大限度的體現社會公平，既是全體市民的共同要求，同時也在一定程度上決定了一個城市交通狀況的優劣及交通管理政策實施的成敗。只有堅持并保證絕大多數人平等地享有出行權利，才能為我們最終解決城市交通擁堵問題找到正確答案。

（二）政策設計層面

城市交通公平是我們解決交通擁堵的制度理念，而政策制定是理念得以表達的集中體現。目前限制小汽車發展、倡導“自行車+公共交通”的出行模式、增強公共交通的吸引力等政策措施已形成廣泛共識，但是在實踐過程中仍有待進一步深化。

1．采用家用小汽車“供應短缺”的政策

小汽車擁有是個人行為，但是小汽車使用卻是社會行為。小汽車的使用需要公共的道路空間，所造成的交通擁擠會使社會成本上升。因此政府有充分理由和必要，引導對小汽車的擁有行為，同時限制和管理小汽車的使用行為，讓消費者支付真實的成本。因此，在目前的中國，應該由一個超越于市場主體的“裁決者”來識別和確定“控制私車”的國策。

我國城市交通政策應該鼓勵和推動城市公共交通的發展，而對于家用小汽車應采用“供應短缺”政策，即在城市的特別地段劃定步行區或單行線，限定停車車位，實行限速行駛等措施，使城市居民減少對家用小汽車的依賴。此外，進一步改革和完善財政稅收政策，根據家用小汽車的使用狀況征收稅費，建立“購買小汽車不只是購買了車輛這一物品，而是同時租用了城市道路系統”的概念，以燃油稅、輪胎稅等方式增收小汽車使用道路成本費或使用稅，通過經濟杠桿來調節家用小汽車的需求，使城市交通方式符合城市交通設施供應水平。

2．倡導“自行車+公共交通”的出行模式

理應肯定的是，自行車由于其經濟實用、方便省時、沒有污染、節約能源又可運動健身等優勢，確是適合我國國情的一種理想的個體交通工具，它應當在我國的城市客運交通中占有一席之地。城市不應把公共交通和自行車作為互相對立的交通方式來對待，而應從交通運輸管理的角度，研究如何將兩種交通方式加以組合，以獲得最高效率。

首先是加強自行車族和步行者的交通法規觀念教育，提倡自行車，宣揚健康、環保的交通出行選擇，在全社會形成一種歡迎自行車、尊重自行車的自行車文化；其次，像汽車有專行路一樣，自行車也理當有屬于自己的專行路，加強自行車公共租賃店以及配套服務設施的建設，把自行車交通看作是為廣大居民特別是工薪階層提供的一種受惠于大眾的公共產品；最后，鼓勵并提倡自行車與公共交通換乘的出行模式，如將折疊自行車與公共交通或地鐵結合起來，從而成為大中心城市中最迅捷和廉價的交通方式，并解決市內遠距離的交通。

盡管目前我國城市利用自行車作為慢速交通工具是一種極普遍的現象，但是自行車交通的優勢和潛力仍未充分體現出來，由自行車交通所帶來的交通擁擠問題，從某種程度上講，是缺少引導自行車交通合理發展的相關政策。從我國的現實情況出發，進一步挖掘自行車交通潛力并建立合理的管理體制，既能緩解城市交通擁擠的壓力，帶動整個城市交通的良性發展，而且能為我國當前構建低碳交通、打造節約型社會做出貢獻。因此，自行車作為一種傳統的綠色出行方式必將回潮，而作為適應今后綜合交通系統的重要組成部分，不能被列入消滅的名單之中。

3．切實增強公共交通的吸引力

在對私人交通工具特別是家用小汽車進行管制和限制的同時，我們必須大力發展城市公共交通，使之以最佳的服務質量形成較大的優勢與吸引力，通過競爭，使私人小汽車交通逐步向公交轉化。私人小汽車交通固然能給個人出行帶來很大的方便。尤其是對居住在郊區、享受低密度空間舒適環境里的私車主更是能帶來許多便捷，然而，這畢竟是個人利益。為了換得這點個人利益，它所犧牲的卻是整個社會的利益，如交通擁堵加劇、城市環境惡化加速、能源消耗增加、大量城市道路資源被吞噬、交通安全事故頻發等，每年由此所造成的經濟損失不可估量。據統計，因為交通擁堵和管理問題，中國15座城市每天損失近10億元財富。一年365天就是3650億元了，買車所帶來的收益都被堵車所抵消了。當然，我們不能限制擁有私車，但要通過競爭努力使私車車主在工作出行中自覺選擇使用公共交通而放棄使用私車。而促使私車車主放棄的動力，就是增強城市公共交通的吸引力。

首先，實施城市公交優先發展戰略。政府要加大對城市公共交通事業的資金投入力度，要對道路等級、路網布局、綜合換乘樞紐、場站建設，以及車輛和設施裝備的配置、更新，給予必要的資金和政策扶持；建立健全城市公共交通投入、補貼和補償機制，統籌安排，重點扶持，不斷提高公共交通的運營質量和效率。其次，提高公共交通服務水平，滿足個性化的交通需求。通過改善公共交通運營線路與換乘樞紐，提高公共交通的正點率及運行效率，合理分配公共交通運力，減少和方便換乘，提高公交利用率和滿意度，為乘客提供出行信息，滿足不同人群的出行需求，改善乘車環境等措施，為群眾提供安全可靠、方便周到、經濟舒適的公交服務。

（三）觀念層面

社會有自己的人群識別系統，這種識別系統體現在衣食住行等各個方面。在中國走向汽車社會的過程中，擁有一輛小汽車就成了表明一個人身份的重要特征。法國社會學家布希亞認為，當代社會正處在一個符號世界之中。在這個社會中，所有的消費與交換都將為符號所主宰。所有的一切都變成了符號，并被當成一種“風格、地位、奢華以及權力等的表現或標志”來購買。但當人們在消費某種物品或符號時，似乎也在向他人傳遞著各種信息。人們在消費物品或符號過程中界定自身，消費物品的種類成了社會分層的標志。人們在消費某類物品時，無形中就把消費同類物品的人歸類在一起，而把消費不同類物品的人區分開來。

中國在改革開放的30年中，社會財富不斷增加，同時在改革進程中首先富裕起來的中產及以上階層的人數也在不斷擴大。在擁有了生活基本消費能力之后，額外的消費能力逐步轉向追求更高生活品質、體現身份特征的方向上來，而汽車作為較好的選擇之一，被這類群體廣泛接受。同時，社會中廣泛存在著羊群效應，“有房有車”已經成為絕大多數中青年人的理想，社會環境容易導致人們的想法和思維方式逐步趨同，某種程度上購車、用車已經不是理性消費行為，而是迫于周邊環境的壓力。因此，我們不可否認汽車產銷量的快速增長與人們的消費心理有直接聯系。然而，汽車消費與其他消費行為不同，它的社會成本遠遠大于私人成本。表面看來，小汽車出行的成本只是汽車折舊、汽油成本、稅收、執照、養路等費用的總和，但實際上汽車的運行會帶來道路擁擠、干擾其他出行方式以及污染的行為等。從空間和資源角度來看，汽車交通對于社會、自然、乃至人本身造成了巨大的負擔或代價。可以說，汽車就是交通擁擠、環境破壞等各種問題的元兇，但遺憾的是，只要汽車繼續帶來方便和移動的自由，無論如何它都會受到人類的寵愛，無論如何采取怎樣的措施能帶來的也不過是多少緩和一下汽車化的發展，根本無法指望徹底的變化。因此，為了使汽車化減速，進一步本質性的對應是必要的，那就是對于汽車的態度的轉變，即價值觀的轉變是必要的。

如果汽車化的發展會帶來一系列的大問題，我們每一個人都真的期望脫離一個沒有擁堵的世界，我們必須面對這個問題，對我們自身依賴于汽車的生活習慣、生活態度進行真摯的反省。我們必須理解，這一責任的最本質的所在并不僅僅是政府、法律、社會系統等外在的存在，更是在我們每一個人的內心深處。我們每一個人都有必要冷靜地認清自己的責任，以真摯的態度面對責任。只有這樣，我們才可能緩解伴隨著經濟發展的汽車化，才能使其減速。

生態學家和生態哲學家一直在呼吁人類的生態理性。生態理性是根據生態系統的整體要求去作出選擇的理性，“當一件事物趨向于保護生物共同體的和諧性、穩定性與美感的時候，就是正確的。相反就是錯誤的。”

經濟理性則指個人追求自我利益最大化的計算能力，即在面臨多種選擇時，人們總是會選擇給自己帶來最大滿足的選項。

現代汽車文明是迎合經濟理性的文明，它把經濟理性抬升到高于生態理性的地位，并體現著國家政治特征的過程。一個特殊的理性概念之所以超越其他可能，而取得支配地位與合法性，首先是因為它是社會權力的一種功能，這種功能服務于能夠從相應結果中獲益的強權社會集團的利益并不是認識論具有內在優越性的結果。而根據生態理性，鼓勵汽車消費就是錯誤的，因為汽車越多，擁堵越甚，綠色越少。根據生態環境的承受限度確定允許使用的機動車車輛總數，并進而規定每個居民的尾氣排放權，這是生態理性的體現。要汽車抑或要擁堵，還是要綠色和暢通？經濟理性人會毫不猶豫地要汽車，生態理性人會毫不猶豫地要綠色。

三、結束語

早在世紀初，一位美國學者就明確告誡國人：當我們向前看時，需要記住，隨著城市化的不斷改變，中國的城市不斷地擴大。現在雖然已為時稍晚，但還不算太遲！我們可以重新考慮城市中的汽車分布；建設一個與私人交通密切配合的高效公共交通系統；并在公共交通和私人交通的結合點上建設許多新的中心以減緩交通阻塞并容納未來的發展 。

當前中國處于社會轉型的加速時期，日益惡化的城市交通環境已演變成社會性問題，若仍不下氣力解決，那就真的太遲了。但要解決，更需要全社會的共同努力。我們認為，成功的關鍵是一個正確價值觀的普及和廣為接受，絕不僅是拓寬道路、革新技術那么簡單。我們需要讓越來越多的人感受到交通擁堵以及相伴而生的環境污染、生態破壞對人們不斷警示和懲罰的后果。要讓人們明白，必須改變“大量生產-大量消費-大量廢棄”的生產生活方式，必須摒棄不合理的汽車消費觀念。應當說，前進的第一步并不復雜，只是讓城市出行者認識到我們正在造成的損害以及怎樣避免它。新價值觀從不抽象地到來，它們往往與具體的情況、嶄新的現實以及新的世界理解一起到來。實際上，道德只存在于實踐中，正如亞里士多德所說：“在道德方面，決策依賴觀念。”當大多數人看到一輛大汽車并且首先想到它所導致的空氣污染而不是它所象征的社會地位的時候，環境道德就到來了 。

在當前中國城市交通擁堵問題已經成為一個難解之痛時， 樹立一種健康的、人本化的綠色交通理念應是當務之急。這一理念強調的是城市交通的“綠色性”，即減輕交通擁擠，減少環境污染，促進社會公平，合理利用資源。其本質是建立維持城市可持續發展的交通體系，以滿足人們的交通需求，以最少的社會成本實現最大的交通效率。綠色交通的理念，有待我們從“心”開始，并從我們的“腳下”實踐，它不僅應該表現在交通政策的制定中，更要融入到人們生活方式的選擇中去。

說明：本文為江蘇省2009年度高校哲學社會科學基金項目[項目批準號：09SJB840006] 研究成果；江蘇省高校“青藍工程”資助成果。

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責任編輯：歐陽忠偉