當代城市社會治理的世界理念與善治內涵

導讀：胡錦濤同志在慶祝中國共產黨成立90周年的大會講話中提出，“要加強和創新社會管理，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。這為當代中國城市社會管理的改革提供了一種全新的思維：從傳統的城市社會管理走向新型的城市社會治理，推進當代中國城市社會管理模式的創新，而建立在當代治理理念基礎上的城市社會治理內涵，具有重要的理論和現實意義。

關鍵詞：城市社會治理；當代治理理念；善治城市；公共利益最大化

自20世紀70年代末以來，我國城市社會發展面臨著越來越多的挑戰：經濟全球化、急劇的市場競爭、資本的快速流動、不斷分化的利益群體、緊張的公共財政、公民社會的崛起等。在城市內部，縱向協作的工業企業、科層分明的政府體制、工業時代的核心家庭、清晰可辨的城鄉景觀已經一去不復返了。這些激烈的變化刺激著人們對當代城市社會的思考，傳統的城市社會管理思維，面對全球化、權力分化的城市現狀必須尋求新的突破。[1]#61533;

與此同時，西方治理理念被引入中國。治理作為促進參與、透明度和問責性的制度模式，被推廣到各個層面，企業、政府、社會均致力于尋求治理素質的改善，以達到更佳的效益和更能適應信息時代急劇轉變的要求。[2]因此，當人們把治理的分析框架應用于城市社會管理層面時，關于城市社會治理內涵的各種界定，便應運而生了。

一、當前國內關于城市社會治理內涵的代表性觀點及其評析

（一）當前國內關于城市社會治理內涵的代表性觀點

1、“公權力”說

該類界定的主要特點的強調了城市社會治理中公權力的不可或缺性。認為，城市社會治理就是“如何運用公共權力建設、管理和發展城市的所有規則、實施機制與組織的總稱”。[3]

2、“多主體、多渠道、多手段”說

該類界定的主要特點就是強調參與城市社會治理主體的多元化、治理渠道的多樣性以及實施治理手段的非單一化。認為，城市社會治理是“城市政府和市場以及其他社會角色，通過正式和非正式的渠道，影響對方的決策和行為的動態互動過程”[4]；城市社會治理“是城市政府和其它利益相關者根據城市發展的要求，通過監督、調研、稽查和市民反映發現的經濟、社會、環境方面的無序現象和各種矛盾，采取經濟的、行政的、法律的手段和方法進行以有序化為目標的整治、矯正、調理的綜合性經常性職能”。[5]#61533;

3、“沖突緩解”或“利益整合過程”說

該類界定的主要特點是強調，城市社會治理是一個緩解沖突、相互合作、達成共識、利益整合的過程。認為，城市社會治理“是使相互沖突緩解或不同利益得以調和并且在達成共識的基礎上采取聯合行動的持續過程，既包括使人們遵守和服從法律、制度和規劃，也包括各種人們協商同意并符合其利益的非正式制度安排；也是由共同的目標支持的、由政府機制和非政府機制共同作用的現代城市管理活動”。[6]城市社會治理“是在平等的基礎上按照參與、溝通、協商、合作的治理機制，在解決城市公共問題、提供城市公共服務、增進城市公共利益的過程中相互合作的利益整合過程”。[7]

4、“政府職能稀釋與政府管理方式變革”說

該類界定的主要特點是，強調在城市社會治理中政府的部分職能應向社會轉移，要求政府善于協調各種治理中存在的關系，政府更具責任性、回應性等特征。認為，城市社會治理“強調政府職能的稀釋和政府組織的精干，主張城市的決策不應由政府單方面主導，非政府部門也應被容納進來，并最終形成多重治理體系，共同影響城市的建設和發展”。[8]城市社會治理過程中“城市政府必須協調其內部、政府與市場間、政府間、政府與經濟利益集團間、政府與市民社會及其他組織間的關系，以合力來促進城市的發展和城市競爭力的提高。城市社會治理不僅要求城市政府的有效性、責任性、透明性和回應性，而且要求城市政府管理方式的巨大變革”。[9]

（二）對當前國內關于城市社會治理內涵各種觀點的評析

縱覽上述各種觀點，我們可以發現，目前國內學者對城市社會治理內涵的界定主要有以下幾個特點：第一，肯定城市社會治理需要運用公共權力；第二，指出參與城市社會治理的不僅僅限于政府單一主體，政府、私營部門、非政府組織、市民等都是城市社會治理的主體；第三，指出城市社會治理的手段包括經濟、政治、法律等各種手段；第四，指出城市社會治理是一個參與、溝通、協商、合作的過程，既包括正式的，也包括非正式的制度安排；第五，指出城市社會治理是一個沖突緩解、利益整合的過程；第六，強調城市社會治理中政府職能與行政方式的變革。

此外，我們需要明確的一點是，治理理論是一套用于解釋現代國家與社會結構變化特征的規范性理論分析框架。但是，由于一方面治理理論試圖概括現代社會變遷中紛繁復雜、異彩紛呈的現象，所以，其概念體系變得十分復雜，理解起來并非易事；另一方面，由于研究者的視野局限在特定的國家或特定的角度，對初露端倪的或不斷變化的現象的把握尺度、采用的標準、得出的結論并不統一。[10]故此，當學者們把治理的理念引入到城市的層面，并試圖對城市社會治理的內涵做出界定時，難免會存在顧此失彼、難以準確全面把握城市社會治理內涵的問題。因此，要對當代城市社會治理的內涵做出全面準確的解讀，我們需要從當代治理理論出發來展開分析與探討。

二、當代治理內涵的權威性界定

英文中的治理（governance）一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。長期以來它與統治（government）一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。但是，自20世紀90年代以來，西方政治學家和經濟學家賦予了governance以新的含義，不僅其涵蓋的范圍遠遠超出了傳統的經典意義，而且其涵義與government相去甚遠。它不再局限于政治學領域，而被廣泛運用于社會經濟領域。[11]

治理理論的主要創始人之一羅西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《沒有政府的治理》和《21世紀的治理》等文章中，將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用，與統治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。[12]

研究治理的另一位權威格里#12539;斯托克（Gerry Stoker）對目前流行的各種治理概念作了一番梳理后指出，到目前為止各國學者們對作為一種理論的治理已經提出了五種主要觀點。這五種觀點分別是：（1）治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。它對傳統的國家和政府權威提出挑戰，它認為政府并不是國家唯一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到了公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權力中心；（2）治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決答案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性。它表明，在現代社會國家正在把原先由它獨立承擔的責任轉移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團體，后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。這樣，國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限和責任便日益變得模糊不清；（3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。進一步說，致力于集體行動的組織必須依靠其它組織；為達到目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目標；交換的結果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規則以及進行交換的環境；（4）治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發號施令或運用權威。在公共事務的管理中，還存在著其他的管理方法和技術，政府有責任使用這種新的方法和技術來更好地公共事務進行控制和引導；（5）治理意味著參與者最終將形成一個自主網絡。這一自主網絡的某個特定的領域中擁有發號施令的權威，它與政府在特定的領域中進行合作，分擔政府的行政管理責任。[13]

在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會于1995年發表了一份《我們的全球伙伴關系》的研究報告，對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。這既包括有權迫使人們服從正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續的互動。[14]

三、建立在當代治理理念基礎上的城市社會治理內涵

城市社會治理是當代社會治理體系的重要組成部分，它基于當代的治理理念和思維模式，將治理的基本理論和觀點滲透到推進城市政府行政革新和城市社會公共事務有效管理的各個環節和全部過程中去。一方面，城市社會治理是一種特定區域內的治理，它具有治理的本質和基本特征；另一方面，城市社會治理又具有自身的特色，要體現出城市中各個行為主體的特征和要求。因此，基于以上兩點認識，我們認為城市社會治理可做如下界定：

城市社會治理是一個協調與持續互動的過程。在這一過程中，城市公共管理權力得以重新配置，城市公共政策形成過程中利益相關者之間博弈與妥協不斷展開，同時，城市政府也不斷進行自我調整和重新定位，城市公民社會的發育以及政府與社會、公民之間信賴、合作關系不斷強化。此外，城市社會治理也是具有強烈現實回應性和未來前瞻性的走向“善治城市”的持續不斷的過程。具體而言，當代城市社會治理的內涵可作如下解讀：

（一）城市社會治理是城市公共管理權力重新配置的過程

在治理的理念下，參與城市社會管理的主體包括政府組織、社會組織和民間公民組織，在這種主體眾多的集體行動中，如何走出“集體行動的困境”，是我們首先需要考慮的問題。因此，作為一種新型制度安排的城市社會治理，首先要解決的就是如何科學、合理地分配城市社會管理權力，這是城市社會治理實踐得以進行的基礎。其中，最基本的城市社會管理權力分配關系包括：城市公共事務管理的決策權與執行權、財權和事權關系的劃分；社會組織和民間公民組織參與城市管理的權力保障；政府、社會組織和民間公民組織的權力范圍和邊界等。

（二）城市社會治理是城市利益相關者博弈與妥協的過程

城市社會治理行動的主要載體是，為應對城市公共問題而生成的各種利益相關的組織與個人所結成的關系網絡，表現為縱向、橫向以及縱橫交錯的、相互交織的城市共同治理網絡組織體系。在為應對城市公共問題而形成各種城市公共政策的過程中，城市社會治理網絡中的各利益相關的團體和個人通過不同的路徑進入到公共政策的決策與實施中來，從各自不同的角度對城市公共政策的制定施加影響，從而使城市公共政策的制定與執行過程充滿了談判、協商、溝通、協調的利益博弈。而正是這種反復博弈的過程，才使得城市公共政策能夠充分體現公開、公平、公正的特征，能為城市大多數市民所接受，因而也能得以順利執行。

因此，城市社會治理在承認政策過程的不同主體利益的差異與沖突、城市集體行動中的討價還價合理性的前提下始終堅信，城市社會的多元利益主體共同參與的治理進程，能夠形成利益互惠和彼此合作的關系。也就是說，不同利益主體在有利于他們共同利益的公共政策面前，有著可以謀求的共同發展以及強化彼此共識的內在機制。因此，城市社會治理理念下的公共政策過程，能夠整合各種利益，建立共同愿景，推進資源共享，形成共同認可的目標。

（三）城市社會治理是城市政府自我調適與重新定位的過程

20世紀下半葉興起的城市治理運動具有其非常明確的目標指向：借助治理的新機制，喚醒各種沉睡的、作用未得以充分發揮的城市社會資源，通過各種城市社會力量各自不同的視野和各種不同的發力角度，共同解決城市的公共問題，改善和提高市民生活的質量，形成城市可持續發展的多維度推動力。因此，完成城市社會網絡組織的構建、信任關系的形成與合作方式的建立是城市社會治理賴以發揮作用的核心環節，同時也要求城市政府進行自我調整與重新定位。

具體來說，城市政府的自我調整與重新定位包括如下內容：城市政府的角色重新定位；城市政府的職能重新界定；科學安排與設置城市政府機構；城市政府社會管理與公共服務的改革；與非政府團體與個人的關系調整等。

另外，為確保城市政府自我調整與重新定位的順利實現，我們尤須注重推進城市政府組織結構的變遷，因為城市政府的組織結構是其角色調整與職能重新定位的重要載體。傳統城市社會管理所依托的單一政府中心的、自上而下的垂直權威控制、層級節制，以及公共政策資源主要掌控在城市政府手中的組織結構模式將逐漸被取代，代之而起的是通過城市政府組織結構的變遷，建立起自上而下與自下而上相結合的網絡組織結構，以及多樣化的社會資源動員的組織體系，從而使城市政府逐漸改變了原有僵硬、刻板的組織體系，建構起以彈性化或回應性為特征的新型組織形態。

（四）城市社會治理是城市公民社會培育的過程

在治理理念看來，治理的成功實施離不開一個繁榮、活躍的公民社會，離不開政府與公民之間信賴、合作關系的加強。因為，公民社會的發展和公民積極參與公共事務共同治理是治理得以運轉的現實基礎。所以，治理理念要求政府放松對社會的過度管制，逐步授權給社區，授權給公民，大力發展公民自組織社會管理，不斷增強公民的參與意識。權力回歸于民，民間社會的興起和城市政府權力的相對弱化，正是治理背景下政府——社會關系變遷和調整的重要表現。

城市社會治理從理念走向實踐，社會網絡組織體系能夠運行，主要依靠的是存在于公民社會中的社會資本力量，依賴于政府與社會、公民之間的相互信任與積極合作態度。這些要素成為城市社會治理過程中資源分享、組織間協調、有效溝通、伙伴關系形成的內在道德基礎。

（五）城市社會治理是人們對現實回應和未來前瞻的過程

城市社會治理是人們在尋求解決城市公共問題有效途徑的過程中，所引進的一種新型城市管理制度和機制。因此，在城市社會治理的主體確立、網絡構建、主體間關系處理、公共政策形成等重要方面，無不體現出適應環境變遷、回應性城市社會需求的特征。城市社會治理的整個體系構建，都著眼于敏銳地判斷城市發展中出現的新情況、新問題，提升城市在日趨復雜的內外環境中，識別、防范和化解危機局勢的能力，以求在日新月異的變化中，洞悉并把握城市發展的良好契機。

城市社會治理強烈的現實回應性，推動著城市發展戰略目光的形成，使城市發展的戰略設計不再將著眼點僅僅局限于當前，而是將目光投向了城市未來經濟、政治、社會、文化、生態、特色、形象等發展走向上，聚焦在城市可持續發展的能力鍛造上。因為只有這樣的城市社會治理，才能向城市社會治理網絡中的各類主體展現通過協商與合作后共同發展的前景。

（六）城市社會治理是走向可持續“善治城市”的過程

作為旨在提升城市整體競爭力、推進城市各個構成要素可持續發展的城市社會治理，其本身應該是一個不斷尋求更加有效的制度安排，進而實現城市“善治”目標的持續不斷的過程。因為，在推進城市可持續發展的過程中，不僅存在市場的失靈、政府的失敗，也存在治理的失效。

那么如何克服治理的失效？不少學者和國際組織紛紛提出了“善治”的概念。概括地講，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。瑪麗-克勞德#12539;斯莫茨（Marie-Claude Smouts）在《治理在國際關系中的正確運用》一文中指出了善治的四個主要構成要素：“①公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切必須通過司法獨立，亦即法治來實現；②公共機構正確而公正地管理公共開支，亦即進行有效的行政管理；③政府領導人對其行為向人民負責，亦即實行職責責任制；④信息靈通，便于全體公民了解情況，亦即具有政治透明性。”[15]從斯莫茨對善治的認識出發，我們認為，一個善治的城市應該具有如下特征[16]：

1、合法性（legitimacy）。即盡可能增加城市市民的共識和政治認同感，使社會秩序和權威被自覺認同和服從。

2、透明性(transparency)。即城市公共信息能夠及時通過各種傳媒為市民所知，以便城市市民能夠有效地參與公共政策過程，并且對公共管理過程實施有效的監督。

3、責任性(accountability)。公眾、尤其是公職人員和管理機構的責任性越大，表明善治的程度越高。善治要求運用法律和道義的雙重手段，增大個人及機構的責任性。

4、法治性(rule under law)。法治與人治相對立，它不僅規范公民行為，更是要制約政府的行為。法治是善治的基本要求，沒有健全的法治，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治。

5、回應性（responsiveness）。公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時和負責的反應，不得無故拖延和沒有下文。在必要時還應當定期地、主動地向公民征求意見、解釋政策和回答問題。回應性越大，善治的程度就越高。

6、有效性（effectiveness）。具有兩層含義：一是管理機構設置合理，管理程序科學，管理活動靈活；二是最大限度地降低管理成本。

參考文獻：

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[15] 瑪麗-克勞德#12539;斯莫茨.治理在國際關系中的正確運用[J].國際社會科學雜志（中文版），1999(1).

責任編輯：張 煒