美國“進步時代”改革的中國城市之鑒

導讀：當一個國家、一個城市因為急劇的社會經濟變遷而失去某種固有的、習慣了的平衡的時候，人們不必為之沮喪、驚詫，美國就因此進行“進步時代”大改革，其中最突出的是“四大治理理念”的轉變，即對過度自由放任少數人壟斷的傳統資本主義說不；重新界定政府的角色和作用；社會責任被賦予了國家與個人的內涵；重新理解民主，并確立了“進步時代”改革的政治目標、行政目標與經濟目標。借鑒世界城市治理的成功之道，我們必須不斷完善中國城市的運營之策、可持續之略。

關鍵詞：“進步時代”；暗藏的危機；城市管理

DOI:10.3969/j.issn.1674—7739.2011.05.001

在人類發展的歷史上，似乎每過十數年或幾十年，總要出現一次或經濟、或社會的矛盾爆發期，有時呈地域性、國家化，有時則波及全球，殃及世界。這是人類社會發展的階段應力的釋放，是發展決定存在、存在決定意識、意識決定行為，以及無數個體行為改變整個社會進程的人類生物鏈效應的軌跡。所以，當一個國家、一個城市因為急劇的社會經濟變遷而失去某種固有的、習慣了的平衡的時候，人們不必為之沮喪、驚詫，因為由于發展的時段差異，歷史上的其它國度、城市，也許也出現過類似的煩惱。

早在19世紀末20世紀初，伴隨著經濟總量的快速增長和城市化的突飛猛進，美國一躍成為工業化國家的領袖、全球最富裕的經濟體，但暗藏的危機也日益顯現，包括：城市快速膨脹帶來的公共服務不足的空前壓力；寡頭經濟開始了不適當的集中，1901年，美國1%的公司生產了全美44%的產品，其壟斷性足以挑戰國家公權；貧富分化愈發嚴重，1900年，占美國人口1%的富人已擁有美國87%的財富，而占總人口1/8的1000多萬美國人，卻生活在極度貧困中，階級沖突開始出現。與此同時，企業行為缺乏監督，為獲利不擇手段；大眾權利得不到保護，公權旁落；環境污染與食品安全問題大規模爆發。而所有一切，反映最集中的是城市，于是，城市政府成為了當時美國人眼中最腐敗、最低效的官僚機構。

然而，面對快速工業化、市場化和城市化引發的當時美國建國以來維持了一個多世紀的國家、市場和社會平衡關系的破裂，美國國家治理結構卻仍是130多年前的。這種未能與時俱進的國家政體不僅無法有效地解決當時的經濟社會問題，反而引申出更多的新的社會經濟矛盾。正是在這樣的背景下，美國開始了后來被稱為“進步時代”的大改革，其中最突出的是“四大治理理念”的轉變：

一是對過度自由放任少數人壟斷的傳統資本主義說不，認為民主社會應該是為所有人運作的，絕不允許任何個人或集權團隊控制其他所有人的命運。二是重新界定政府的角色和作用，認為小型的、有限的、旁觀的政府已經不能適應社會與經濟發展的階段需求，應該打造一個既能適度干預市場經濟，又能對大眾基本社會保障負責的政府。三是社會責任被賦予了國家與個人的內涵，認為民主須包括一個社會維度，每一個人在堅持個人自由的同時，也應承擔利他的社會責任，國家在管治社會的同時也應承擔造福社會的責任。四是重新理解民主，認為民主不僅賦有選舉與被選舉的內涵，更具有對社會公權監督之意。

與四大改革理念相適應，美國確立了“進步時代”改革的三大目標，即：政治目標——黨政適當分開，消除官商勾結，官員對民負責，激發制度活力。行政目標——改革運作機制，提高政府效率，減少腐敗機會，建設責任政府。經濟目標——反制集團壟斷，掌控大型企業，規范市場競爭。

但真正保障美國“進步時代”改革成功的是其社會發展進程中逐步形成的“四大基石”：一是不斷修正且根植于民眾的自由民主的核心價值體系；二是在改革中不斷完善的美國式憲政民主制度；三是以新聞自由為依托的社會輿論監督機制；四是以社區自治為核心的公民意識與基層民主。

反觀當代中國，已連續十數年出現2位數經濟增長而總量直指世界首富；汽車從百萬輛年產一躍而近兩千萬大關并雄踞世界之首；高速公路、高速鐵路從羨慕他國而成為本土驕傲；年均1%以上的城市化進程令相當于一個世界大國的人口總量急速加盟新城市人的行列；世界權威部門還預測，2025年，中國僅百萬人口的城市就將達221個，城市經濟創造的財富將占GDP的90%以上，城市消費對GDP的貢獻將達33%（約21.7萬億元人民幣），到2030年中國人口可能達15億，城鎮化率可能達70%……

毫無疑問，從經濟角度看，中國正在部分地經歷包括美國在內的很多發達國家曾經經歷的社會經濟發展階段。在高速的國家工業化、經濟市場化、城市現代化進程中，作為經濟、社會現象集中表現之所在的中國城市，其形態變化不可謂不大，但內涵優化、綜合平衡、可持續發展令人擔憂。當有的城市在土地人口快速城市化、在空間形態高度城市化、在經濟總量一年超數年等等的同時，城市發展與管理的科學化——包括：社會化參與、大眾化保障、專業化系統、數字化精準、市場化高效，卻顯得不盡人意，重突擊建設輕常態管理、重政府包辦輕社會參與、重行政干預輕市場制約、重人為管控輕法制約束，依然是很多地方領導與城市管理部門的慣性思維，由此，導致城市保障與市民渴望、城市生活與綜合功能、城市運行與科學管理、城市供給與城市需求、城市排放與城市承載等等矛盾的日益尖銳。

其實，出現矛盾并不可怕，今天中國的諸多“城市病”也無須驚詫，因為前人也曾經歷過，有的甚至有過之而無不及，就像前述當年的美國城市病和社會綜合矛盾，但重要的是必須正視問題，積極地破解矛盾。也許我們不能也不應照搬百年前的“美國之道”，因為畢竟身處不同的年代、國度以及不同的文化與制度背景之下，但借而鑒之、引而申之還是很有必要的。

當代中國的城市，有比當年美國城市管治的諸多優勢之處，如：公共資源能有效地被集中用于破解重大社會難題；關鍵時刻對涉及重大公共利益的市場行為能進行必要的行政干預；國家擁有強大的國有資本使私人壟斷寡頭難以與國家權力抗衡。但當代中國城市政府強大的行政管治，也存在一定程度的妨礙市場發育、高效發展、自由競爭的缺陷，如：市場干預過度、行政審批過多、條塊分割嚴重、管理層級過多、行政效率不高等。

當然，也許對于正在經歷的中國社會、經濟矛盾相對集中的發展階段，尤其是普遍存在的種種城市頑疾，誰也無法用簡短的語言開具破解疑難的萬全之方，但從前人的成功經驗中我們能否得出如下的感悟：

一是讓自由與民主在城市的市民、政府、社會之間找到符合城市發展階段現實的科學的平衡，并成為一種市民的基本價值觀，即：當市民主張個人自由的時候應該以不影響他人自由為前提；在倡導社會自由、民主的時候須同時強調公民的自律與追求民主的有序；在關注城市政府法制的同時應保障市民對法治的知情、參與和監督權；在應用網絡平臺、新聞媒介進行揭惡、揚善、維權的同時注意合法、適度、適當，以及對善惡正錯的及時、明確的獎懲。

二是讓權力與責任在城市的決策、運營、保障之間找到符合城市可持續發展的行使與履職的軌跡，并成為一種管理的常態，即：當城市對事關大眾和重大發展事項進行決策時，應征得市民和各界代表的基本一致的同意；當城市設想擴大規模、調整結構、提升能級、轉變形態時，須以生態承載、市場前景、現實可能、發展必須為前提，并進行科學嚴格的論證；當城市面對城鄉之間、從業收入、市民居住、外來與本地居民、出行與交通功能等方面出現的巨大反差和尖銳矛盾時，應著力進行各類基本保障的制度固化，包括：城鄉戶籍與設施壁壘的破除和一體發展、階層與就業收入差距的縮小和稅負制度的完善、家家有住房的奢望轉為人人有房住的保障、以貢獻大小決定外來與本地城市人的市民待遇、用公交優先與公私互補以及市場機制破解交通頑疾。

三是讓政府與市場在城市的發展、互補、協調中找到應有的科學定位和匹配的形式，并成為城市與時俱進、高效可續的內生動力，即：當市場失靈的時候政府應勇于干預、承負職責、補缺規范；當行業過度壟斷、社會缺乏競爭的時候市場應充分發育、政府須鼓勵競爭；當社會與經濟效益發生矛盾、公益與福利后續乏力的時候，政府應通過財政的挖潛、市場的調節、經營的創新尋求前者的平衡、致力后者的可續。

總之，當面對依然快速的城市化、面對日益復雜的現代城市結構、面對不斷更新的科學技術對城市和城市管理提出的新的更高要求，尤其是面對正在或將要來臨的國際化進程、全球化發展，我們有理由、也必須在推進中國城市硬件繼續快速、優質發展的同時，更加重視、優化中國城市管理的現代、精細、高效、法制、透明和公平；要在借鑒世界城市治理的成功之道的同時，不斷完善中國城市的運營之策、可持續之略。