現代城市規劃建設管理的人本規制與踐行策略

導讀：日本在城市建設管理方面的成功經驗，可以概括為法律公正詳盡、政府高度負責、市民協同努力。日本尊重地方自治及其相關事務，注重抑制經濟高速增長下大城市的無序擴張，同時強調土地的合理化利用。這些都反映在1968年制訂的《都市計畫法》中。隨著日本社會老齡化的不斷加劇，人們對城市生活的便捷提出了新的更高的要求。為此，日本在1994年制定了《關于促進高齡者、殘疾者等能自由利用的特定建筑物的建設法律》。日本始終認為以人為本的城市規劃、建設與管理是一個綜合的系統工程，在這一系統工程中，硬件的規劃建設固然十分重要，而事關市民素養提高的軟件建設尤為重要。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2011.05.006

城市是人口聚集的地方，人是城市的生命之源，城市規劃、建設及管理又是城市生命的保障。所有這一切都是以“人”為根本，以“人”為出發點的，也就是我們平時所說的“宜居城市”、“城市讓生活更美好”。本文圍繞“以人為本”的觀念，分析介紹日本城市建設管理的成功經驗，以便更好地改進與完善我們的城市規劃、建設與管理工作。

一、日本城市規劃、建設與管理的現代規制

（一）《都市計畫法》的相關規定

日本從20世紀60年代以后開始尊重地方自治及其相關事務的分擔，注重抑制經濟高度增長下大城市無計劃、無秩序地向郊區擴展的現象，同時強調土地的合理化利用。這三點是在日本經濟高度發展、城市化步伐加快的情況下制定的，并集中體現于1968年日本制訂的《都市計畫法》。

日本《都市計畫法》“總則”強調：“本法是通過都市計畫的內容以及決定手續、都市計劃限制、都市計劃事業及其他都市計劃相關的必要事項的確定，謀求都市健全的發展與有秩序的改造，以此來達到為國土均衡的發展與公共福利的增進做出貢獻為目的的。”這里所講的公共福祉不僅是指城市經濟方面的福利與保障，更包含了市民生活充裕、交通便捷以及安居樂業等方面。這一點在該法第二條“都市計畫的基本理念”中也有明確的表述：“都市計畫是以不斷地、健全地協調農林漁業等方面，應該確保健康且有文化的都市生活、功能性的都市活動以及為此而適當限制的基礎上謀求對土地的合理利用為基本理念的。”

為了達成這一“基本理念”， 日本《都市計畫法》認為國家、地方政府以及居民都有其不可推卸的責任。該法第三條規定國家及地方政府“必須努力切實地推行都市的改造、開發及其他城市計畫”。同時，該法在第三條第二款規定：“都市居民必須協助國家及地方公共團體（政府）為實現這個法律而實行的措施，必須為良好的都市環境的形成而努力。”為了更好地做到城市規劃的人性化，日本政府要求有更多的市民來參與到城市規劃中來，必須讓市民懂得關于城市規劃的基本知識。因此，該法在第三條第三款規定：“國家及地方公共團體（政府）必須對市民努力提供有關都市計畫知識的普及以及情況。”

雖然法律上有這樣的規定，但實際上要讓市民參與到城市規劃中來還是存在問題的，無法讓所有的居民都具有城市規劃師那樣的能力。因此，地方政府的城市規劃部門通過電視媒體向區域內的居民征集地區城市規劃的意見及建議，如能以圖紙形式提出自然最歡迎，但更多的人沒有這種能力，政府要求老人、學生，不管是否專業只要按照自己的意愿提出要求，政府相關部門就可以請專家根據這些意見來進行城市規劃的調整工作，以期城市規劃的建設項目能達到民眾所期待的要求。這種制度上的設置，保障了城市規劃“以人為本”的總目的。

該法在城市計畫的內容方面也十分詳細，第十三條都市計畫基準中強調，都市計畫要在《國土形成計畫》、《首都圈整備及計畫》各項法律規定的基礎上考慮該城市的特質，謀求在城市土地利用、城市設施的調整以及城市區域再開發事業時，必須綜合性地確定該城市的健全發展及有秩序地整頓，而且還要考慮該城市所處的自然環境的整頓與保護。其中第二款強調在“區域區分”規劃中要根據該市將來的發展方向、計劃人口及產業結構進行預測，不斷謀求產業活動的便利與居住環境的保全之間的協調，以確保國土的合理利用，要確定能讓有效的公共投資能夠進行。第七款進一步指出：在考慮自然條件及土地利用動向的基礎上，通過居住、商業、工業及其他用途的適當分配，維持并增進城市機能，并且保護好居住環境，增進商業、工業等的便利程度，形成良好的景觀，維持風景地區，并以防治公害等方式保持適當的城市環境。

（二）《關于促進高齡者、殘疾者等的移動無障礙化的法律》的相關規定

隨著日本社會老齡化的不斷加劇，人們對城市生活的便捷程度及以人為本的城市建設管理提出了新的更高的要求。1994年日本制定了《關于促進高齡者、殘疾者等能自由利用的特定建筑物的建設法律》（統稱《愛心大樓法》）。這一法律是要求建筑設計時(尤其是公共建筑)要充分考慮到老人及殘疾者的使用方便，這就是所謂的“無障礙設計”。 2000年，日本又頒布了《關于促進高齡者、殘疾者等利用公共交通機構移動的無障礙化法律》（統稱《交通無障礙法》）。該法執行后，大量經過改造的公共交通汽車、電車使老年人、殘疾人能夠自由使用公共交通工具了。2005年12月，日本政府對上述兩個法律文本進行合并，修訂為《關于促進高齡者、殘疾者等的移動無障礙化的法律》（以下簡稱《無障礙新法》）。新法執行時，上述兩個相關法律同時廢除。

《無障礙新法》增加了五個方面的內容。第一是該法律的界定對象有了擴充，不再局限于身體殘疾者，同時還包括了智障、精神障礙、發育不良等所有的殘障人員；第二是對象設施的擴充，即在原來的建筑物、公共交通工具及道路以外，還加上了道路以外的停車場、城市公園以及福利出租車；第三是基本構想制度的擴充，即重點推行的無障礙化對象區域要擴充到不包含旅客設施的地區；第四是在確定基本構想之時邀請當事人參加，并將確定基本構想時的協議制度法定化，并創設了來自于居民的基本構想的提案制度；第五是軟件實施政策的充實，與相關者相協作朝著無障礙實施政策的持續性、階段性發展導入“螺旋上升模式”，促進每一個國民把對老年人及身體不自由者等所感受到的困難當做自己的問題來認識的“內心的無障礙化”。

《無障礙新法》由七章六十四條構成，另有“附則”十一條。以下就其與城市規劃、建設及管理相關的條文做一些簡要的介紹。

該法總則的第一條明確了該法的目的，認為“該法是圍繞確保老年人、身體不自由者等的獨立自主的日常生活與社會生活，通過為推進公共交通機構的旅客設施及車輛等、道路、路外停車場、公園設施及建筑物的構造，以及為了設備改善的措施、在一定地區的旅客設施、建筑物等及構成這些建筑物間聯系的道路、車站前廣場、通道及其他設施的一體化的整備而采取的措施，以圖不斷促進老年人、身體不自由者等在移動上以及設施利用上的便利性的提高，以有利于公共福利的增進為目的的”。這里明確指出了城市規劃、建設與管理要讓老年人及身體不自由者能在不借助他人的力量下自由自在地出行。也就是說，要建設一個不需要“活雷鋒”幫助的老年人及身體不自由者能自由自在地生活的城市社會。

該法對城市無障礙化建設管理中的國家的責任、地方政府的責任以及相關機構的責任等作了明確規定。該法認為，“國家必須要與老年人、身體不自由者等、地方政府、設施設置管理者以及其他相關者合作，對基本方針及以此為基礎的設施設置管理者應該采取的措施的內容及其他為促進移動等無障礙化的實施政策的內容進行思考、對移動無障礙化進展狀況不斷地把握，在為反映這些相關者的意見而采取必要的措施的基礎上，適時探討切實的方法，并根據研究結果努力采取必要的措施。”另外，國家必須努力通過教育活動、廣告活動，使國民對關于促進移動無障礙化有深入的理解，同時要求國民對于其實施予以協作。上述規定強調了政府的主要責任是組織各方力量推進事業的發展，而不是親臨一線自行建設與管理。

其次，地方政府必須根據國家的實施政策努力為促進移動無障礙化采取必要的措施。而相關設施設置管理者及其他相關人員則必須努力設置老年人、身體不自由者等的獨立自主的日常生活或者社會生活中所利用的措施。另外，管理者必須為了移動無障礙化采取必要的措施。而作為國民也要對確保老年人、身體不自由者等的獨立自主的日常生活與社會生活的重要性予以深入的理解，必須努力為確保移動無障礙化及其設施的利用予以協作。

該法第三章中對相關設施設置管理部門的責任及義務有著詳盡的規定。主要有“公共交通事業者等的基本適合義務”、“旅客設施及車輛等相關的基本適合性審查等”、“道路管理者的基本適合義務等”、“路外停車場管理者的基本適合性義務等”、“特定路外停車場相關的基本適合性命令等”、“公園管理者等的基本適合性義務等”、“特別特定建筑物的建筑主的基本適合性義務等”、“特別特定建筑物相關的基本適合性命令等”、“特定建筑物的建筑主的努力義務等”、“特定建筑物的建筑等以及維持保全計畫的認定”、“特定建筑物的建筑等以及維護保全計劃的變更”、“認定特定建筑物的容積率的特例”、“認定特定建筑物的表示等”、“對于認定建筑物的改善令”、“既存特定建筑物中設置電梯的建筑基本法的特例”、“能讓高齡者、殘疾者等自由利用建筑物容積率的特例”等。僅從標題看，這一章中關于公園設施、容積率、特定建筑物的電梯安裝等都是城市規劃及建筑管理中重要的內容。

如“公園管理者等的基本適合性義務等”條規定，在特定公園設施新設、增設或改建時，該特定公園設施必須按照主務省令規定的基準適合于移動無障礙化的要求；而新建公園時，公園管理者在按照都市公園法的規定以外，還必須經過是否符合都市公園移動無障礙化基準的審核，如果被認定為不符合要求的話，項目就不能被批準。公園管理者也必須為公園能符合都市公園移動無障礙化基準而采取必要的措施。

以上是日本城市規劃、建設及管理中貫徹、維護以人為本精神的重要法律文本，這些文本從法律的高度規定了城市建設、管理中要有人文關懷，強調以人的活動為中心，這也是完全符合城市應有的特征的。

二、日本人本化的城市規劃、建設與管理實踐

城市規劃、建設與管理是一個系統工程。1966年成立的“日本都市學會”，其主要研究領域有人口的集中問題、人口的穩定性問題、生活技能的分化問題、都市的空間問題、生活的周期問題、居民的意識問題等。而城市規劃設計所要解決的問題也是城市空間、城市基礎設施以及城市開發行為等。以下就以城市中與人接觸最為廣泛的問題來考察日本城市規劃、建設及管理中以人為本的理念與實踐。

（一）所有人都能自由行動的交通無障礙環境的整頓

在人們出行過程中，最為不便的是老年人與身體不自由者，因此，在公共交通領域中能幫助這一人群的出行就能解決所有人的出行問題。解決人們出行的主要硬件設施就是道路、旅客設施以及交通車輛等，而在軟件方面，主要是營造讓任何人都能簡便地幫助老年人與身體不自由者的環境。

1、開設自行車專用道

日本雖不如我國有那么多人騎自行車，但是為了解決“最后一公里”的路程，騎自行車出行的人還是不在少數。近年來，騎自行車鍛煉身體的人也不增加，自行車的利用率就更高了。長期以來，日本自行車與行人都在人行道騎行。這次重訪日本，發現不少新建道路專門規劃建設了自行車通道，雖然還是在人行道上，但是已經實行了人車分離，自行車與行人互不干擾。人行道用兩種不同的顏色鋪設，并在地上標有自行車專用的提示標志，在空中也掛有這樣的標志，以方便行人與自行車的出行。

2、便于盲人出行的行人橫道線

21世紀以來，日本中心城區不少主要街道都在人道線上設有盲人通行用點線，就連人行橫道線上也都安裝了盲人專用的點線，使盲人能安全地自行過馬路。同時，在不少橫道線及交叉路口還設置了盲人音訊信號，通過這一信號的提示，使盲人能及時知道自己可以安全通過橫道線的時間。另外，一些行人相對較少路口設置有按鈕式信號燈，需要穿越馬路時按一下按鈕，不一會信號燈就會顯示成綠色，以便行人通過。

3、出租車自動關門及身體不自由者專用車

日本出租車的門是自動開啟自動關閉的，駕駛員可以不上下車就能控制車門。對于手持行李的旅客、身體不自由的旅客，或者年老體弱的旅客來說使用極為方便，解決了大問題。同時對于健康者來說，下雨打傘之時，手持物品之際，出租車門會在你的身邊自動開啟，給顧客帶來很大方便。還有一些專為行動不便或是靠輪椅出行者專用的出租車車輛，這些車輛可以直接接納身體不自由者坐輪椅上車。我還在地鐵中還看到獨自一人坐在輪椅上出行的旅客。不少公共汽車被改裝成低底盤的車輛，便于坐輪椅者或老年人自行上下車。不少公共汽車車站還設有音訊設備，告訴等候者還要等候多少時間，有的還能告知等候的公共汽車現在哪一個區間段運行，極大地方便了行人把握出行的時間。

4、交通設施無障礙化建設

日本城市的軌道交通站點、碼頭等交通設施基本上都改成或建設成無障礙設施。每個車站都有公共廁所，廁所內不僅放有手紙，還專門設有嬰幼兒座椅，極大地方便了攜帶嬰幼兒的旅客。而身體不自由者的廁所不僅將臉盆放低，還將臉盆設計成凹陷形式，甚至，墻上的鏡子也是向下傾斜的，以方便坐輪椅者使用。廁所內還設有緊急呼叫按鈕，所謂有備無患，便于對于身體不適者緊急時提供急救服務。另外，許多軌道交通車站的電梯都隨時可以使用，并不存在只有老年人與身體不自由者才能使用的概念。車站周邊的人行道得到了拓寬，路面也都建設成沒有臺階的，便于人們行走。

（二）住宅、建筑物無障礙化的推進

住宅與建筑物是城市人類社會活動的主要場所，尤其是公共設施建筑物，如車站、機場、碼頭、百貨店、劇場會場、會展中心等，更是重要的社會活動場所，進出這些場所是否方便自由，是衡量一個城市人文關懷精神、是否以人為本的重要標志。

1、住宅的無障礙化改造與建設

在解決了城市人口基本住房保障任務之后，一個更高層次的工作就是提高市民的生活質量，構建無障礙的住房。根據“有關高齡者居住住宅設計方針”等相關政策，住宅無障礙設計與改造得到了不斷的推進。為進一步促進住宅的無障礙化改造與建設，日本“住宅金融公庫”為此推出了低利率的經費支持，有的還加大了放貸力度，這樣使更多的人能夠通過這一途徑對住宅進行無障礙化改造。而公共租賃房中的公營住宅及公團住宅從1991年開始進行無障礙化改造；公社住宅則從1995年起開始進行無障礙化改造。主要改造內容為在建筑物內安裝帶有盲文點字的扶手、浴缸的完善、走廊等處能通行輪椅、消除室內的高低臺階，以及從道路到家門口之間的平整，能通行輪椅等。

2、建筑物無障礙化推進

1994年日本制定并開始執行《關于促進高齡者、殘疾者等能自由利用的特定建筑物的建設法律》，根據此法，首先對劇場、百貨店等多數人進出利用的特定建筑物要求建筑主承擔起無障礙化建設的義務，同時將這一指標作為都道府縣知事認定優良建筑設計的標準。另外，對于走廊、樓梯等空間比通常設計要大的建筑物而言，還設定了建筑基準法上的容積率的特例，適當予以標準上的放寬。據2000年的統計，根據這個法律，當時在2000平方米以上的新建特定建筑物百分之七十實現了無障礙化。到2000年為止，認定無障礙建筑物數量達到1760座。此外還對建筑物的通道、電梯等移動系統也作了統一的建設，這樣，對應于老年人與身體不自由者的宜居城區建設事業不斷得到推進。與此同時，政府機關辦公設施的無障礙化也在不斷地推進，現在基本上所有的政府機關辦公廳舍都實現了無障礙化，如自動門、多功能廁所、室內盲道、扶手盲文點字以及休憩場所等。

3、簡明易懂的公共建筑物場所的標示設計

日本的不少公共場合，都會有很多簡單明了且有十分詳盡的場所指示牌，為不熟悉該地區的行人排難解憂。中國有句熟語叫做“路在鼻子下面”，在日本這句話也是適用的，但你不一定能遇到十分熟悉當地情況的人，于是公共的提示標識就顯得尤為重要。在幾乎所有大的路口、車站前、公園門口、公共建筑入口處，都會設有非常直觀的指路牌及區域地圖。不管老人小孩，只要略具常識者都能很快找到你要去的地方。而在交通站點、車站都擺放有各類周邊區域的地理情況介紹的地圖或小冊子，以方便初次來此車站者能夠很快找到要去的地方。而日本著名的無障礙城市高山市甚至還擺放有弱視、盲者專用的大字及盲文點子說明及指路地圖，并附有聲訊導游光盤，讓視力低下、眼睛不自由者也能自由自在地在這個城市中散步，用聽覺來感受歷史文化古城的氣息與氛圍。

4、公共場所設置飲用水等便民裝置

一次在東京觀光日本的皇居和日比谷公園，在夏季午后炎熱的陽光照射下，皇居一帶氣溫極高，走累的人們可以在這里享用清涼的沙濾水，穿過皇居邊的晴海大道，走進具有一百多年歷史的日比谷公園，公園里保留著十分有意義的一個古董，這就是1903年建園當初建造的飲水機。這個飲水機可以看作是日本早期公園規劃中以人為本理念的典范，當然，這個飲水機還有另外一個功能，那就是為當時重要交通工具——馬提供飲水。從這里我們也能感受到最初公園設計者以人為本的設計理念。

三、日本人性化城市規劃、建設與管理對我國的啟示

以人為本的城市規劃、建設與管理是一個綜合的系統工程，不是開設一些公園，安置一些座椅，鋪設一些盲道，設置一些盲文點字就可以認為是以人為本的城市了。上述日本的經驗至少可以給我們有以下幾點啟示：

一是應當盡快制訂完善相關的法律法規，通過法律的形式來保障城市規劃、建設與管理過程能符合以人為本的發展理念。各級地方政府要因地制宜的貫徹落實這一法律法規，并以此為基礎，根據各城市的具體情況制訂相關的法律制度，以此來保障以人為本的城市規劃、建設與管理，努力實現市民、尤其是老年人與身體不自由者出行的無障礙化。

二是國家及地方政府要加強對推進無障礙法律制度的宣傳，明確相關建筑物及公共設施主體的管理責任者的法律責任。同時通過教育活動、公益廣告等形式，讓更多的民眾認識老年人與身體不自由者自由出行的重要性。組織督促相關單位落實國家及地方政府對城市規劃、建設及管理的要求。切實推進以人為本的、無障礙的、宜居宜行的城市社會建設。

三是充分開放和利用現有無障礙設施，方便市民出行。在世博會期間及大型活動過程中，我國的城市公共場所都以無障礙化為標準進行建設，但是，不少設備在活動之后就轉入停運狀態。日本所有軌道交通站點的電梯及移動設施都是隨時開啟的，并不是一定要有盲人及坐輪椅者前來申請才能使用。前些時期，北京地鐵自動扶梯事故殃及上海，不少地鐵的自動扶梯也因檢查而停止使用，一些車站為了省事，有電梯也不啟用，這下可苦了那些提著大箱大包的游客和老年人，這是管理上缺乏為人民服務意識所造成的。政府需要進行宣傳，要求主體管理責任者與管理人員加強“以人為本”的服務意識。

四是加強城市無障礙化的規劃與建設，并責成管理主體依法管理，保障無障礙設施功能的正常發揮。現在不少公共工程已經考慮到無障礙化設計與建設，但往往停留在形式的層面上，光作表面文章而沒有起到實質性的作用。有的盲道上立有電線桿，有的盲道上建起了書報亭，更有甚者盲道上有消防栓以及亂停亂放的自行車等，這些都極大地影響了老年人與身體不自由者的自由出行。

五是進一步完善城市公共空間的無障礙化，如城市公園，應當充分發揮供市民休憩的場所的作用，而不是將其用鐵柵欄或圍墻圍起來。一些開放式的城市公共空間要適當增添便民的公共服務設施，如公廁、飲水機、漱洗用水等設施以方便游客，真正讓人感到城市空間休閑安逸的功效。

四、小結

綜上所述，以人為本的城市規劃、建設與管理是一個綜合的系統工程，不是提升某一單項環節就能做到的。在以人為本的城市規劃、建設與管理中，硬件的規劃建設固然是十分重要的，但是事關市民素質提高的軟件建設對于我國的現狀來看顯得尤為重要。在這個過程中，同樣要注重以法治國、依法治市的原則。只有當法制意識成為人們一種內在原動力，城市的硬件人文關懷才能真正體現到我們的城市社會生活中來。

參考文獻：

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責任編輯：歐陽忠偉