開發高校畢業生公益性崗位的幾點思考

2009年國務院辦公廳發出《關于加強普通高等學校畢業生就業工作的通知》，明確提出要“圍繞基層面向群眾的社會管理、公共服務、生產服務、生活服務、救助服務等領域，大力開發適合高校畢業生就業的基層社會管理和公共服務崗位，引導高校畢業生到基層就業”。開發公益性崗位、引導高校畢業生到基層就業，是戰勝國際金融危機影響、有效緩解高校畢業生就業壓力的創新實踐，更是推進城市社區建設和基層農村發展，促進人才資源開發，抓緊培養合格接班人的戰略之舉。本文對高校畢業生公益性崗位的內涵、意義以及如何開發等問題展開討論，幫助理論和實踐工作者對相關問題進行深入思考。

一、高校畢業生公益性崗位的內涵理解

要理清高校畢業生公益性崗位的內涵，須從以下幾個方面來加以理解。

（一）對象的特殊性

高校畢業生公益性崗位的適用對象是高校畢業生。與“4050”失業人員年齡偏大、文化程度偏低且技能單一、缺乏市場競爭能力、就業機會非常有限、在市場競爭過程中處于相對弱勢地位不同，高校畢業生具有年紀輕、可塑性強，具有較高科學文化素質、文化程度，接受過完整的專業訓練，掌握較為先進的技術與方法，思想觀念活躍，充滿激情活力，有較強法制民主意識等相對優勢和一定市場競爭力。

（二）目的的公益性

較私人利益而言，公共利益首先是一種公眾利益，受益主體具有普遍性或不特定性的顯著特點，如同登哈特在《新公共服務：服務而不是掌舵》中指出的那樣，要致力于建立集體的共同的公共利益觀念，這個目標不是要在個人選擇的驅動下找到解決問題的方案，而是要創造共享利益和共同責任。同時這種利益的實現主要依賴以政府為代表的公共選擇機制，一般難以通過市場等私人選擇機制來實現。從這一視角來看，面向高校畢業生公益性崗位的服務對象是廣大社會公眾，服務內容是滿足基層農村或城市社區公眾的公共需要，政府必須承擔公益性崗位的提供職責，公益性崗位資金來源由公共財政或社會籌集，對公益性崗位的的管理主要依據政府的調配，而一般難以遵循市場機制來加以配置。

（三）就業范圍的基層性

高校畢業生的公益性崗位，主要是城鄉基層的工作，屬于基層就業范疇，其共同特點有：一是直接面對基層人民群眾；二是工作內容繁雜、千頭萬緒；三是生活條件與工作環境相對大城市、大企業、大機關要艱苦。

（四）工作范圍的綜合性

從服務對象來看，涉及社區內的個人、家庭和用工單位；從管理方面來看，涉及人力資源和社會保障、教育、衛生、公安、工商、稅務、民政等多個部門，需要多方面的配合和支持；從服務內容來看，既可對應政權建設、公共管理在基層的需求（如大學生村官），也可承擔基層公共服務的工作（支教、支農、支醫等），還能承擔一定居（村）民自治組織中的具有公共性、服務性的工作。

（五）工作類型的專業性

高校畢業生公益性崗位，主要是為基層農村和城市社區人民群眾提供技術服務或管理服務的專業性崗位，如人力資源和社會保障管理、農業、醫療衛生、文化科技服務、法律、民政、托老托幼助殘服務、市政管理、公共環境與設施管理維護等崗位，需要具有較高的文化素質和具備一定的專業訓練的人才。尤其是在新一輪農村改革和以民生為重點的社會建設領域，既要求注重效率、也要求注重公平，改革發展的難度加大，需要具有專業知識和技能的人才來勝任管理和服務工作。

（六）崗位的輔助性

高校畢業生公益性崗位具有輔助性的特點。在農村，協助農村黨支部書記或村委會主任的輔助性工作，重在協助、配合農村“兩委會”開展社會主義新農村建設工作；在城市社區，輔助街道、居委會工作人員開展服務和管理。

（七）服務的時限性

高校畢業生公益性崗位具有一定的時限性，一般為2-3年，主要為高校畢業生提供從學校到工作的中間過渡空間和時間，也為其今后就業發展提供空間。

基于此，筆者認為，高校畢業生公益性崗位，指的是由政府出資扶持或社會籌集資金，以滿足基層農村或城市社區公共利益為目的，由高校畢業生承擔的具有一定服務期限的基層社會管理或公共服務崗位。廣義的高校畢業生公益性崗位，既包括基層農村和城市社區的社會管理、公共服務、生產服務、生活服務、救助服務等領域的基層社會管理和公共服務崗位，同時也涵蓋大學生村官、“三支一扶”（支教、支農、支醫、扶貧）等崗位，屬于基層就業范疇。從狹義的角度來理解，高校畢業生公益性崗位主要是指面向高校畢業生的農村基層和城市社區公共服務和社會管理崗位。

二、開發高校畢業生公益性崗位的重要意義

（一）有效緩解高校畢業生就業壓力

改革開放以來，伴隨高等教育精英化向高等教育大眾化階段的轉變，高校畢業生就業的從“皇帝女兒不愁嫁”的供不應求轉向了“總體不夠用、局部有富余”。與此同時，隨著社會主義和諧社會、社會主義新農村建設日益向縱深發展，城市社區與基層農村對各類人才需求不斷提升。在上述“推力”和“拉力”因素的共同作用下，高校畢業生就業空間將從少數具有加強資源配置能力的東部沿海城市或者部門向外擴散。高校畢業生就業空間的擴散具有多維度的特征，其中，向城市社區或基層農村拓展是重要方面。開發面向高校畢業生的公益性崗位，可以在鎮村、社區和高校之間直接架起一座橋梁，拓展高校畢業生就業空間，幫助那些有志于基層工作的高校畢業生找到更多、更對口的實踐機會，從而有效緩解高校畢業生在大城市過度淤積的就業矛盾和壓力，促進畢業生自身的人力資本保值增值。

（二）搭建高校畢業生成長與發展的平臺

高校畢業生是黨和政府培養的寶貴人才資源，但缺乏處理實際事務、解決實際問題的經驗，缺乏對基層農村和城市社區環境的了解，在實際工作中經常找不到著手點和著力點等因素，都阻礙了高校畢業生成長與成才。到農村基層和城市社區接受各種挑戰和磨練，有利于高校畢業生熟悉當代中國社會、了解中國基本國情，增強扎根基層、服務人民、報效祖國的責任感和使命感；有利于高校畢業生經風雨、見世面、豐富閱歷、磨煉意志，為他們今后的發展奠定基礎；有利于高校畢業生把所學專業知識有效轉化為實踐能力，提高發現問題、分析問題、解決問題的能力，成為熟知社情民意，善于與廣大人民群眾打成一片，善于開展群眾工作的有用、有為人才。

（三）促進城鄉基層建設與發展

當前，加快基層建設、促進農村社區社會事業發展，已成為構建社會主義和諧社會、促進城鄉均衡發展的重要著力點。當前，基層農村和城市社區人才匱乏，已成為不爭的事實。實施高校畢業生公益性崗位，引導高校畢業生面向基層就業，能有效推動人才資源城鄉互動、促進人才區域間的合理流動，優化人才配置，有利于促進城鄉協調發展，構建社會主義和諧社會。

（四）有效提高基層組織的執政能力

基層干部隊伍建設是鞏固黨的執政地位、加強黨的執政能力的重要保證。但從現實來看，基層農村和城市社區干部隊伍普遍存在年齡偏大、知識結構老化的問題。通過公益性崗位給基層組織注入新的血液和活力，有利于優化基層干部隊伍知識結構、年齡結構，加強農村基層和城市社區組織建設，使基層組織更加具有凝聚力、創造力、戰斗力。同時，通過基層鍛煉，有利于培養具有堅定理想信念和奉獻精神、深切了解執政來源、對人民群眾有深厚感情的黨政干部后備人才，形成來自基層和生產一線的黨政干部培養鏈，為基層政權建設和社會發展夯實基礎。

三、開發高校畢業生公益性崗位的對策思考

（一）找準高校畢業生公益性崗位發展定位

在促進高校畢業生公益性崗位發展的進程中，必須在正確把握幾對關系中找準發展定位。

1、正確把握促進基層發展與解決畢業生就業的關系

高校畢業生公益性崗位，最現實、最直接的意義在于解決高校畢業生就業問題；但從更深層來理解，對提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位、實現黨的執政使命具有重要的戰略意義，是具有長期性、根本性、戰略性的工作。因此，在對待高校畢業生公益性崗位問題上，不能本末倒置，不能把對高校畢業生公益性崗位的認識停留在現實層面，更不能簡單地把高校畢業生公益性崗位等同于一般的就業援助、等同于面向“4050”的公益性崗位。這要求我們：一要把著眼當前和立足長遠有效結合起來。要著眼當前的實際，以促進高校畢業生就業為契機和突破口，更重要的是立足促進農村基層和城市社區經濟增長、基層政權建設、社會發展。二要把安排困難畢業生和吸引優秀畢業生結合起來。要優先安排特困家庭畢業生和就業有困難的畢業生，并給予一定的崗位補貼和社會保險補貼，但更重要的是通過制度安排，吸引更多具有一定競爭能力、專業知識的優秀畢業生參與基層社會管理和公共服務工作。

2、正確把握政府調控與市場配置關系

發展高校畢業生公益性崗位，正確把握有效發揮政府調控功能與充分發揮市場配置資源的基礎性作用的關系。解決高校畢業生就業問題，首先要充分發揮市場配置的基礎性作用，不能因為突出高校畢業生公益性崗位，由政府“亂作為”、擠占市場配置的空間。同時，也要充分認識到，高校畢業生公益性崗位屬于公共產品，以滿足公共需求、追求公共利益為目的，大多是市場機制不能或者不愿發揮作用的領域。面對公眾共同的需求，政府要積極承擔起回應公眾需求、大力開發公益性崗位的責任。因此，在對待高校畢業生公益性崗位的問題上，政府既不能“缺位”、也不能“錯位”、更不能“越位”。

3、正確把握統籌協調與分類管理的關系

發展高校畢業生公益性崗位，必須正確把握統籌協調與分類管理的關系。一是加大統籌力度。要把高校畢業生公益性崗位統起來、管起來。把各類面向高校畢業生的基層就業項目有效整合在“高校畢業生公益性崗位”這一范疇下，要建立統籌管理機構和聯系機制，根據基層農村、城市社區需要和高校畢業生就業的情況，對高校畢業生公益性崗位進行整體規劃，要集中物力、財力、人力，在整合的基礎上共同開發新的公益性崗位，統一招錄、統一選派，避免多頭管理、資源分散、缺乏效能，提高工作效率和質量水平。二是加大協調力度。一方面要加大人力資源社會保障部門和組織、教育、衛生、共青團等部門機構之間的協調，明確責任、各司其職、共同推進；另一方面要加大高校畢業生公益性崗位與其他面向基層就業崗位、面向“4050”公益性崗位的協調力度，加強與機關事業單位招考、企業市場招聘以及大學生自主創業等方面的政策協調，做到有效銜接，相互促進。三是加強分類管理。一方面要強化高校畢業生公益性崗位這一范疇的內部分類管理，按照不同性質，明確不同招考標準，設計不同的發展通道，進行分類管理；另一方面，在管理上，要結合東中西部、基層農村與城市社區的不同地區、不同層次的特點，各有側重、各有特色。

（二）大力開發高校畢業生公益性崗位

2009年，有關部門在原有四個面向基層就業的項目基礎上，公布了第一批面向高校畢業生公益性崗位。隨著基層農村和城市社區的不斷發展，人民群眾多樣化、專業化的公共服務需求日益增長，根據基層特點，拓展開發領域，建立開發機制，成為當務之急。

1、拓展開發領域

一是協助政策執行類。這類崗位主要協助政府在基層農村、城市社區開展政策執行，促進有關政策更好地在區域內落實，如計劃生育、征兵、擁軍優屬、社會治安、民政、老齡工作、優撫救濟、社會救助、統計、合作醫療、工會、婦女就業、青少年權益保護、社會保障、稅費收繳等。二是基層社會管理。這類崗位主要是基于村委會、居委會的職責，開展區域內的社會管理。在基層農村，基層社會管理崗位主要涉及農村經濟，包括管理本村集體所有的土地和其他財產，利用自然資源，保護生態環境，農田水利、交通道路、廣播供電、文化教育、衛生防疫、社會福利、社會保障、精神文明建設、村委會日常事務等。在城市居民委員會，包括黨務、行政、安全生產、外來人口信息采集工作、流動人口管理、民兵、綜治、治保、民事調解、住房保障、業主委員會管理等方面。三是提供公共服務。這類崗位主要滿足本地居民公共服務需求，如義務教育、公共衛生、科學普及、紅十字、計生服務、就業援助、農技推廣、心理咨詢、法律咨詢、社區矯正等有一定專業技術要求的公共服務等方面。四是提供公益服務。如市（村）民學習、圖書室、健身活動、文化活動、老年護理等崗位。

2、完善開發機制

一是明確政府在開發公益性崗位進程中的主導作用，緊密結合新農村建設和城市社區發展，緊密結合本地特點，緊密結合高校畢業生特點，在街道（鄉鎮）、社區（居委會）和行政村增設公益性崗位，拓展公益性崗位的范圍。二是充分發揮引導作用，合理購買崗位，支持、引導多渠道出資，大力開發社會公共事業所需要的各類公益性崗位。三是鼓勵社會廣泛參與積極發展公益性勞動組織，利用優勢大力開發崗位。四是建立公益性崗位儲備機制，根據高校畢業生就業市場的變動，動態投放面向高校畢業生的公益性崗位，作為調節市場供需的補充。

（三）加強高校畢業生公益性崗位管理

建立管理主體明確、工作機制健全、保障措施有力的高校畢業生公益性崗位開發機制，有效引導高校畢業生面向基層就業，幫助高校畢業生在基層、在農村、在社區成才發展，在公益性崗位上建功立業，成為服務人民群眾、推動基層經濟社會發展、加強基層政權建設的生力軍和重要力量。

1、明確管理主體

要堅持黨管干部、黨管人才的原則，要把高校畢業生公益性崗位作為人才工作的重要組成部分擺在突出的位置，將基層人才隊伍建設同基層干部隊伍建設結合起來，作為各級黨委和政府的重要工作內容。要加強工作領導機構和工作管理機制的建設，建立綜合協調機構，完善協調聯動機制，形成整體合力，確保高校畢業生引得進、留得住、用得好。

2、完善管理機制

一是完善選任機制。要結合當地資源條件，明確選拔招錄目的與標準，嚴格選拔程序，明確選拔重點，按照公平、公開、公正的原則，選拔那些專業對口、能力強、作風正的高校畢業生承擔公益性崗位。二是完善培養機制。要注意“關口前移”，要在在校期間進行輔導，幫助畢業生了解基層農村、城市社區，做好心理、知識和能力上的準備，另一方面要依托各級黨校、行政院校、高等院校、干部學院、干部培訓基地、遠程教育站點、團校等加強崗前培訓，傳授開展基層工作經驗的方法和服務技能，使其盡快熟悉工作業務。此外，還要建立傳幫帶機制和自我培訓機制，不斷提高他們的實際工作能力。三是完善使用機制。要通過簽訂協議，明確工作職責，避免“放羊”現象；要搭建實踐平臺，通過重點工作和重點崗位鍛煉和培養高校畢業生；要建立流動平臺，加大崗位調配力度，使公益性崗位真正發揮出應有作用。四是完善考核機制。要制定高校畢業生公益性崗位考核辦法，加大崗位績效考核力度；要注重過程考核，明確考核方式，通過綜合評價，不斷增強在公益性崗位的高校畢業生的工作業績，提升其服務意識和能力。五是完善激勵機制。在物質激勵方面，要落實各項工作、生活補助和享受保障待遇；在事業激勵方面，要積極創造條件、為其他們搭建發揮才干的舞臺和空間，幫助和鼓勵他們在農村、社區干事業、出成果、作貢獻；在精神激勵方面，對在基層農村、城市社區公益性崗位成績卓越、貢獻突出的高校畢業生，要加大表彰獎勵力度；在職業發展激勵方面，積極疏通職業發展渠道。六是后續管理機制。要加大跟蹤力度，將優秀的苗子納入后備干部培養；要完善對服務期滿、考核合格的高校畢業生的后續管理，通過辦理正式聘用、自主擇業、延續鍛煉等方式，及時安置服務期滿的畢業生。

3、完善保障措施

一是明確身份。在政策上，對公益性崗位的高校畢業生的身份給予準確定位，例如應及時調整《村民委員會組織法》，給予經過黨委政府選聘的大學生村官和愿意回村干事創業的大學生本村合法的選民資格，使其能夠參與村委會主任、副主任或支書兼主任的競爭，并在待遇和工作條件上予以保證。二是確保待遇。從事公益性崗位的高校畢業生再次就業后，要按照進入機關事業單位、企業的不同，分別給予計算工齡、社會保障繳費年限等保障。三是加大投入。要建立專項資金，編列財政年度預算，加大公益性崗位補貼資金投入力度，支持公益性崗位的開發。要繼續完善轉移支付體制，加大轉移支付的力度，規范轉移支付的程序，同時也需要完善各級政府按比例承擔高校畢業生公益性崗位工資福利的有關政策。要加大政府財政金融對基層農村、城市社區發展的支持力度，加快公共事業和公共服務設施建設進程，為高校畢業生在公益性崗位上施展才華創造條件。

（四）加大輿論宣傳

一是幫助高校畢業生樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，樹立正確的就業觀念，使他們從思想上安心基層，扎根基層。二是加大相關政策宣傳力度，提高全社會對高校畢業生公益性崗位的認識，積極鼓勵用人單位增強社會責任感，開發面向高校畢業生的公益性崗位，引導更多的高校畢業生到農村、社區就業。三是要拓寬宣傳渠道，及時總結、挖掘、宣傳先進典型，唱響到基層去、到艱苦地區去、到祖國和人民最需要的地方去的時代強音，讓更多有知識、有干勁、有能力的青年學生到農村、社區建功立業。

（作者系上海公共行政與人力資源研究所副研究員，公共管理博士后）