對行政事業(yè)單位公共資源參與收益分配的幾點(diǎn)建議

編者按：

近期，《人民日報(bào)》連續(xù)四次刊載評論文章，從各個(gè)層面分析解讀中國的收入差距問題。在“十二五”開局之年、全國“兩會”即將召開之際，黨報(bào)此舉給人以收入分配議題或?qū)⑦~出有力一步的信號，令人關(guān)注。本期我們約請中國人事科學(xué)研究院的有關(guān)專家，給廣大讀者暢談一些關(guān)于收入分配的話題。

在去年召開的“兩會”上，溫家寶總理在提到收入分配問題時(shí)說：“我們不僅要通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)，把社會財(cái)富這個(gè)蛋糕做大”，“還要通過合理的收入分配制度把蛋糕分好”。如果說這件事在社會引起特別的關(guān)注，那是因?yàn)椋S多年以來，這是第一次對財(cái)富分配的重視超過財(cái)富本身。社會關(guān)注收入分配問題，既有對收入分配差距過大的關(guān)注，更有對收入分配不公的關(guān)注。當(dāng)前我國正處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程中，新的規(guī)則體系沒有建立，而舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的規(guī)則體系正在逐漸廢棄，由此形成了一定的“規(guī)則真空地帶”。這種情況下，失去制約的收入分配領(lǐng)域就出現(xiàn)了一種“普力奪”的現(xiàn)象：強(qiáng)力決定一切。公共部門公共資源參與收益分配則處于此真空地帶。在轉(zhuǎn)軌過程中，由于一些體制上的障礙和制度上的缺失，公共部門仍舊享有公共資源的占有權(quán)和使用權(quán)。由此導(dǎo)致占有公共資源參與收益分配所帶來的收益造成社會收益分配差距的拉大。如何對公共資源進(jìn)行重新定位，消除分配不公，使其成為真正意義上的公共資源，已成為亟待解決的問題。

一、明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立財(cái)政與主管部門相結(jié)合的二元管理結(jié)構(gòu)

非經(jīng)營性國有資產(chǎn)體現(xiàn)的基本權(quán)利有兩個(gè)：一個(gè)是所有權(quán)，一個(gè)是經(jīng)營權(quán)。優(yōu)化非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理，最根本的問題就是要使所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離。所謂所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離是指國家享有非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的所有權(quán)，而直接使用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的單位則享有使用權(quán)，同時(shí)負(fù)有與享有的使用權(quán)對等的責(zé)任。在國有資產(chǎn)的使用過程中，建立起財(cái)政與主管部門相結(jié)合的二元管理結(jié)構(gòu)，主管部門著重實(shí)物管理，確保資產(chǎn)的安全、完整，具體負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的登記、統(tǒng)計(jì)工作，在公共財(cái)政模式下，明確國家與單位之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，合理劃分中央和地方政府之間監(jiān)督管理的范圍和職責(zé)權(quán)限，這有利于實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的合理配置和節(jié)約有效使用，從而確保行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的安全、完整。

二、將行政事業(yè)性國有資產(chǎn)納入產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開處置，完善產(chǎn)權(quán)登記制度

國有資產(chǎn)管理部門，應(yīng)切實(shí)行使國有資產(chǎn)所有權(quán)管理，將原先各行政事業(yè)單位自行負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的具體處置權(quán)收回，交由產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行面向社會的公開處置，并接受國資部門指導(dǎo)和申請?zhí)幹脝挝坏谋O(jiān)督；建立國資處理專戶，納入國庫管理（或預(yù)算外資金專戶），產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)將資產(chǎn)處置資金轉(zhuǎn)入國資處理專戶。當(dāng)前迫切需要進(jìn)行的一項(xiàng)工作是，盡快開展事業(yè)單位的清產(chǎn)核資工作，摸清家底，建立完備的產(chǎn)權(quán)登記制度。一方面可為深入開展事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作打下基礎(chǔ)，另一方面也可為科學(xué)分配預(yù)算，準(zhǔn)確評估單位績效，提高資金使用效益提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記的目的，一是在于明晰國家享有資產(chǎn)的所有權(quán)和事業(yè)單位享有資產(chǎn)的占有、使用權(quán)，改變了過去將三者混為一談的模糊概念；二是明確各自責(zé)任，有利于各司其職，各負(fù)其責(zé)，從而加強(qiáng)資產(chǎn)管理工作；三是可以保障國有資產(chǎn)的安全完整，有效防止資產(chǎn)的流失，降低政府的運(yùn)行成本。

三、制定科學(xué)合理的國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)

制定科學(xué)合理的國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)和條件。是解決目前事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置隨意性強(qiáng)、配置不合理等問題的一個(gè)行之有效的方法。首先，既要堅(jiān)持原則又要考慮靈活性，使每一個(gè)單位都在確定的標(biāo)準(zhǔn)下既不導(dǎo)致資產(chǎn)的閑置和浪費(fèi)，又能保證公共管理需要，實(shí)行高效運(yùn)轉(zhuǎn)；二要考慮人員標(biāo)準(zhǔn)、單位標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)；三要以實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)為主，價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為輔；四是資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)有關(guān)資產(chǎn)管理部門制定頒發(fā)后，應(yīng)具有強(qiáng)制性；五要堅(jiān)持動態(tài)性標(biāo)準(zhǔn)，即隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化調(diào)整，事業(yè)單位對國有資產(chǎn)的具體職責(zé)與履行職責(zé)所需的物質(zhì)手段也在不斷發(fā)展變化，其配置標(biāo)準(zhǔn)不是長期固定不變的。

四、建立科學(xué)的資源收益分配體系，規(guī)定合理的資源稅稅率，確保公共資源創(chuàng)收所獲收益在國家社會和單位之間合理分配

為了確保公共資源參與收益分配所獲收益能夠合理分配，根據(jù)公共資源的性質(zhì)數(shù)量和收益額的狀況，國家應(yīng)明確規(guī)定各種資源稅稅率，確保資源所獲收益在國家社會和單位之間合理分配。現(xiàn)階段，考慮到我國目前轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求以及資源的利用現(xiàn)狀，應(yīng)該在條件成熟時(shí)逐步擴(kuò)大資源稅的征收范圍，逐步增加現(xiàn)有稅目，適當(dāng)提高資源稅的征稅標(biāo)準(zhǔn)，由各省、市（區(qū)）政府決定征收或暫緩征收資源稅，并報(bào)財(cái)政部和國家稅務(wù)總局備案。

五、加強(qiáng)行政事業(yè)性單位創(chuàng)收收入的管理，規(guī)范核算創(chuàng)收成本，制訂科學(xué)合理的創(chuàng)收分配制度

首先加強(qiáng)創(chuàng)收收入的管理，保證收入及時(shí)足額入賬。其次，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的原則核算創(chuàng)收的成本費(fèi)用，摒棄收付實(shí)現(xiàn)制，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的原則是準(zhǔn)確計(jì)算創(chuàng)收成本費(fèi)用的保證。再次，應(yīng)盡快制訂一套科學(xué)合理的創(chuàng)收分配制度，為使創(chuàng)收的利益落到實(shí)處，必須對已分配創(chuàng)收收入的用途進(jìn)行明文界定，制定相關(guān)規(guī)章制度，審計(jì)、紀(jì)委等部門定期對該項(xiàng)收入使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

六、制定并完善相應(yīng)的法律法規(guī)，加強(qiáng)“非轉(zhuǎn)經(jīng)”國有資產(chǎn)管理制度建設(shè)

各級人大和政府則應(yīng)當(dāng)把行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理立法工作提到議事日程上來，通過立法的形式把新的管理形式、成熟的改革內(nèi)容規(guī)定下來，以立法推動改革，以立法保障改革，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的法制化管理。加緊出臺《國有資產(chǎn)管理法》；建立“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)的審批制度、專項(xiàng)管理制度、投資收益的監(jiān)管制度、有償使用制度、檢查制度。

七、進(jìn)一步規(guī)范公共部門公共資源市場化運(yùn)作，提高資源利用率

公共部門應(yīng)結(jié)合國情通過深化改革來探索對公共資源市場化運(yùn)作的方式。公共資源的投入巨大而社會需求迫切，往往超過政府同期的資金負(fù)擔(dān)能力，需要通過市場融資、合作建設(shè)、分期償付等方式來及時(shí)滿足社會需求。對于一些特殊和高端的公共需求，可以利用市場化的方式予以滿足。在配置范圍上，要以易于滋生違法違紀(jì)違規(guī)問題的六類公共資源項(xiàng)目為重點(diǎn)；在配置方式和收益處置上，要以公開招標(biāo)、拍賣為主要配置方式。在具體實(shí)施上，要采取明確監(jiān)督重點(diǎn)、完善監(jiān)督制度、健全監(jiān)督機(jī)制、嚴(yán)格責(zé)任追究的舉措。在評估上，要進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等綜合可行性評價(jià)，廣泛聽取社會各界的意見。在審核上，要依法做好配置項(xiàng)目的有關(guān)審核、批準(zhǔn)、確認(rèn)、管理、監(jiān)督和備案審查等工作。在交易上，要進(jìn)一步健全陽光操作機(jī)制，切實(shí)規(guī)范中介機(jī)構(gòu)的行為。在監(jiān)管上，要進(jìn)一步加強(qiáng)招投標(biāo)后的監(jiān)管，切實(shí)規(guī)范招標(biāo)人、投標(biāo)人、評委的行為。同時(shí)，要對資源出讓的收益執(zhí)行收支兩條線規(guī)定的情況加強(qiáng)督察。

八、消除行政性行業(yè)壟斷，推進(jìn)政府體制改革，強(qiáng)化對權(quán)力的約束，防止權(quán)力“尋租”，減少公共服務(wù)領(lǐng)域腐敗造成的公共資源的浪費(fèi)和流失

行政性行業(yè)壟斷的存在，是造成收入分配的嚴(yán)重不平等的又一個(gè)重要原因。必須借鑒成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)，以法律和規(guī)則的形式，對行政性壟斷的范圍和價(jià)格等加以限制。按照國際慣例提高一些壟斷行業(yè)的市場準(zhǔn)入程度。

由于公共服務(wù)的供給過程在很大程度上就是公共權(quán)力和社會資源的運(yùn)用過程，因而公共服務(wù)領(lǐng)域的腐敗的實(shí)質(zhì)，就是濫用公共權(quán)力和社會資源謀取私利。其結(jié)果是公共服務(wù)領(lǐng)域的腐敗轉(zhuǎn)嫁或加重了社會負(fù)擔(dān)；降低了政府公信力。具體來講，政府需要做好兩件事情：一方面，要向服務(wù)型政府方向發(fā)展，以政府行政管理體制改革作為重點(diǎn)，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，增強(qiáng)公務(wù)人員辦事過程的公開性、透明性和程序性，完善權(quán)力的制約機(jī)制，進(jìn)行市場化操作，減少政府官員權(quán)力尋租的機(jī)會；逐步取消各種行政審批權(quán)，減少審批項(xiàng)目，不斷減少政府對經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，降低因“尋租”和“共謀”等濫用權(quán)力的行為而使“權(quán)力精英”和“經(jīng)濟(jì)精英”獲得不當(dāng)利益而引發(fā)的貧富差距。另一方面，政府要在二次分配中發(fā)揮作用，通過稅收和轉(zhuǎn)移支付這兩個(gè)途徑來實(shí)現(xiàn)收入再分配，發(fā)揮縮小收入差距的功能。

（作者單位：中國人事科學(xué)研究院工資福利研究室）