事業(yè)單位改革的共性問題探析

事業(yè)單位最初是為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而建立起來的、主要由政府負(fù)擔(dān)并從事公共或公益事務(wù)的社會(huì)組織。隨著我國(guó)改革開放的不斷推進(jìn)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的快速建立與逐步完善，頗具中國(guó)特色的事業(yè)單位到了不得不進(jìn)行綜合改革的重大階段。

應(yīng)該說，事業(yè)單位改革是一項(xiàng)系統(tǒng)化和綜合性的巨大工程，不僅所涉職工人數(shù)眾多、文化層次較高，而且單位性質(zhì)復(fù)雜而多元化，任何單項(xiàng)改革措施，都必須從總體上按照科學(xué)發(fā)展觀的要求進(jìn)行系統(tǒng)謀劃和全面統(tǒng)籌，否則改革的推進(jìn)就會(huì)障礙重重，甚舉步維艱。這些年來，我國(guó)事業(yè)單位改革總體而言難以深入，且改革實(shí)際幅度不大，改革實(shí)際成效也不明顯，可能原因就在此。

事業(yè)單位單項(xiàng)改革遇到的諸多難題，折射出其改革在總體上遇到的一些共性問題。這些問題從根本上阻礙了事業(yè)單位崗位設(shè)置制度、公開招聘制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和績(jī)效工資制度等單項(xiàng)改革的有效推行。如果不解決事業(yè)單位改革總體上的共性問題，那么單項(xiàng)改革將難以推行，或者效果會(huì)大打折扣，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)改革最為典型，三年的“試點(diǎn)”基本處于停滯狀態(tài)。畢竟事業(yè)單位的改革都是有內(nèi)在聯(lián)系、密切相關(guān)的，單項(xiàng)改革的目的也不純粹是為了單項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)，更為重要的是借助單項(xiàng)改革的推進(jìn)不斷發(fā)現(xiàn)并逐步解決事業(yè)單位總體存在的共性問題。當(dāng)事業(yè)單位總體上的某種問題或改革障礙達(dá)到某一種極限時(shí)，就會(huì)引起事業(yè)單位較大地轉(zhuǎn)變需求，從而使事業(yè)單位向前邁進(jìn)一步。

筆者在進(jìn)行事業(yè)單位崗位設(shè)置、公開招聘、績(jī)效工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革等多個(gè)課題的調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，事業(yè)單位改革總體上遇到的共性問題主要有四個(gè)大的方面，即定位問題、法律規(guī)范問題、戰(zhàn)略思路問題、認(rèn)識(shí)或技術(shù)問題。

一、事業(yè)單位定位不清晰、不科學(xué)

事業(yè)單位是一個(gè)有中國(guó)特色的組織概念，它和企業(yè)單位的劃分管理也是我國(guó)特有的模式，它的產(chǎn)生和形成有著十分復(fù)雜的社會(huì)背景。對(duì)什么是事業(yè)單位，我國(guó)也曾經(jīng)有過定位：

一個(gè)是1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布、2004年修訂的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，將事業(yè)單位定義為“國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”。

另一個(gè)是1999年全國(guó)人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，將事業(yè)單位定義為“依法成立的，從事公益事業(yè)的不以營(yíng)利為目的的教育機(jī)構(gòu)、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共文化機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共體育機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等”。

綜合上述兩個(gè)定義，事業(yè)單位的概念可表述為：事業(yè)單位是依法設(shè)立的從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等公共性或公益性社會(huì)服務(wù)，不以營(yíng)利為目的的社會(huì)組織。

但長(zhǎng)期以來，隨著特殊背景和特殊制約因素的變化，事業(yè)單位經(jīng)歷了一些變革，尤其是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立以來，事業(yè)單位的基本定位和目標(biāo)變得比較混亂，大量事業(yè)單位在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，開始收費(fèi)和營(yíng)利，甚至是壟斷利潤(rùn)或獲取暴利，名義上仍是事業(yè)單位，但實(shí)際上已變成經(jīng)營(yíng)服務(wù)類的企業(yè)；有一些事業(yè)單位，做的是公務(wù)員的工作，執(zhí)行的是監(jiān)督管理的職責(zé)，其人員享受的也是公務(wù)員的待遇；還有一些事業(yè)單位，在這兩種情形之間徘徊，時(shí)而用權(quán)，時(shí)而營(yíng)利。目前，事業(yè)單位定位的模糊，使人們搞不清楚事業(yè)單位到底是干什么的，是企業(yè)、是政府還是政府的附屬機(jī)構(gòu)？事業(yè)單位的定位是一個(gè)根本性、基礎(chǔ)性、前提性的大問題，定位混亂給事業(yè)單位的管理和改革帶來復(fù)雜的問題和諸多的障礙。

因此，重新明晰事業(yè)單位的性質(zhì)和定位是事業(yè)單位改革的首要任務(wù)和前提性質(zhì)的條件。國(guó)家應(yīng)盡快將監(jiān)督管理類和經(jīng)營(yíng)服務(wù)類機(jī)構(gòu)從事業(yè)單位分離，使事業(yè)單位獨(dú)立于政府和企業(yè)之外，恢復(fù)事業(yè)單位本來的非營(yíng)利性、公益性或公共性的社會(huì)屬性。為此，必須明確建立公益性或非營(yíng)利性的法律規(guī)范，并藉此來明晰事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)制度和法人治理結(jié)構(gòu)。應(yīng)該說，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，將事業(yè)單位定位為非營(yíng)利性的組織是比較科學(xué)并符合國(guó)際規(guī)范的；而用公益性來界定事業(yè)單位不科學(xué)，存在明顯的先天不足，導(dǎo)致一些事業(yè)單位在公益性的遮掩下大肆撈錢。

二、事業(yè)單位管理缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范

事業(yè)單位改革與管理，缺乏一套統(tǒng)一的法律規(guī)范。目前，政府部門已有《政府組織法》，對(duì)公務(wù)員的管理有《公務(wù)員法》；對(duì)企業(yè)的規(guī)范管理有《公司法》、《企業(yè)法》，對(duì)勞動(dòng)者在企業(yè)中的管理和保護(hù)則有《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》等；而對(duì)事業(yè)單位的管理只有《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，少部分參照公務(wù)員管理的單位和個(gè)人有統(tǒng)一法規(guī)進(jìn)行管理，剩下的大多數(shù)事業(yè)單位及其工作人員至今還沒有一個(gè)統(tǒng)一的法律規(guī)范，只有一些政策性質(zhì)的文件，而且這些文件多半已經(jīng)過時(shí)，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。事業(yè)單位的工作人員，也都缺乏一個(gè)統(tǒng)一的、權(quán)威性的管理規(guī)則。因?qū)κ聵I(yè)單位及其個(gè)人權(quán)利、義務(wù)等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)范與有效約束，沒有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)尺和衡量準(zhǔn)則，“公說公有理，婆說婆有理”，使得事業(yè)單位宏觀管理上存在一定程度的混亂現(xiàn)象，造成事業(yè)單位諸多改革參差不齊，缺乏執(zhí)行力。

三、事業(yè)單位改革缺乏總體的戰(zhàn)略性思路

自改革開放以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐漸深入和快速發(fā)展，我國(guó)公共事業(yè)和公共服務(wù)也需要迅速發(fā)展。我國(guó)對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行了一系列的改革，雖然取得了一定的成效，但因長(zhǎng)期以來的組織性質(zhì)定位不清且缺少法律支撐而致使改革缺乏一個(gè)總體的、系統(tǒng)的、科學(xué)的戰(zhàn)略性思路，致使事業(yè)單位改革呈現(xiàn)四個(gè)特點(diǎn)：

首先，事業(yè)單位改革過于頻繁。調(diào)研時(shí)，有事業(yè)單位表示，單位在歸屬問題上轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，這次改革歸屬這里，下次改革又歸屬那里，不但加重了單位的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也造成了人員的心理波動(dòng)，使其失去安全感。不少政策的出臺(tái)沒有經(jīng)過慎重的考慮，甚至有的政策在實(shí)行一段時(shí)間后又不得不退回原位。

其次，事業(yè)單位改革缺乏連貫性。事業(yè)單位某項(xiàng)制度的改革開始時(shí)可能呼聲較高，遇到一些阻礙后，就會(huì)漸漸被擱淺，需要調(diào)整或繼續(xù)出臺(tái)一些改革措施或政策，才能將此項(xiàng)制度改革進(jìn)行下去。但實(shí)際上，很多相關(guān)改革都缺乏連貫性，在一項(xiàng)改革并不徹底的時(shí)候就轉(zhuǎn)向其他方面進(jìn)行改革。

再次，事業(yè)單位改革缺乏配套性。任何事物之間都是存在聯(lián)系的，改革一處可能會(huì)牽扯到多處，而改革此處成功與否的關(guān)鍵與其他多處的相關(guān)改革也有直接和密切的關(guān)系。但從目前來看，事業(yè)單位的改革都是在各單項(xiàng)的模塊內(nèi)部比較孤立地進(jìn)行的，缺乏相關(guān)配套政策的同步或跟進(jìn)改革措施。

最后，事業(yè)單位的一些改革措施經(jīng)常集中在一些枝節(jié)問題上，導(dǎo)致表面化甚至口號(hào)化、書面化的問題。一般來說，改革總是先易后難。但事業(yè)單位改革因缺乏基本的改革環(huán)境和必要的保障條件，遇到困難時(shí)就經(jīng)常不得不停下來，導(dǎo)致一些改革措施經(jīng)常停留在細(xì)枝末節(jié)上甚至干脆是“口頭”或“書面”上，改革方案經(jīng)常只是停留在文件上或干脆鎖在抽屜里。事業(yè)單位總體改革思路的缺失，導(dǎo)致事業(yè)單位改革的低效率和不徹底，在一定程度上也導(dǎo)致事業(yè)單位及其工作人員無所適從。

四、事業(yè)單位改革尚存諸多認(rèn)識(shí)性或技術(shù)性問題

事業(yè)單位的情況非常復(fù)雜，改革具有一定的難度，而且還存在諸多的認(rèn)識(shí)性和技術(shù)性難題，主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：

1、在宏觀管理上多頭監(jiān)管并行，計(jì)劃色彩濃厚

一方面，事業(yè)單位所屬行業(yè)的相關(guān)部門及組織人事或編制管理、人力資源和社會(huì)保障主管部門，在事業(yè)單位管理的許多問題上都有各自的規(guī)定。例如，對(duì)技術(shù)人員崗位結(jié)構(gòu)比例，原人事部門有一個(gè)規(guī)定，而部分行業(yè)相關(guān)部門對(duì)下屬事業(yè)單位的人員比例也有一個(gè)規(guī)定，兩個(gè)比例是不完全一樣的，事業(yè)單位夾在中間，經(jīng)常不知作何取舍。

另一方面，事業(yè)單位沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的某些體制、制度或政策，且事業(yè)單位工作人員的思想也還沒有完全地隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，他們對(duì)改革普遍存在疑慮，甚至有些人不愿進(jìn)行改革。這些因素都為改革帶來了一定程度的阻礙。事業(yè)單位及其工作人員在進(jìn)行改革時(shí)，要想辦法轉(zhuǎn)變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的舊套路，轉(zhuǎn)變那種想當(dāng)然的、已有的、固定的管理和思維模式。

2、事業(yè)單位自身存在的三大問題

——組織多元，結(jié)構(gòu)復(fù)雜。事業(yè)單位經(jīng)過長(zhǎng)期的發(fā)展和積累，各行各業(yè)都有，且內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)變得很復(fù)雜，有的甚至還比較雜亂，存在很多不合理的設(shè)置。要捋順這些結(jié)構(gòu)和關(guān)系，改變已形成“慣例”的某些不合理之處，難度頗大。

——人員總量龐大，技術(shù)層次較高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前事業(yè)單位共126萬個(gè)，擁有工作人員3089萬人，其中專業(yè)技術(shù)人員約占事業(yè)單位工作人員總量的67%，占全國(guó)專業(yè)技術(shù)人員總量的44%。如此龐大的人員總量，而文化水平與技術(shù)職務(wù)層次又較高，就更加大了改革的難度。人員越多、層次越高，改革波及的范圍就越廣，影響力也就越大。事業(yè)單位里擁有諸多知名專家和各界名流，他們?cè)诟骷?jí)人大或政協(xié)里有席位，也就擁有合法的話語(yǔ)權(quán)，甚至?xí)笾匦掠懻撘呀?jīng)發(fā)布的改革方案或暫停推行他們認(rèn)為不適宜的改革方案，如事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革、推行績(jī)效工資制度就在“兩會(huì)”期間遭到諸多人大代表或政協(xié)委員的質(zhì)疑甚至批評(píng)。因此，事業(yè)單位改革需要更加慎重，尤其要充分解決好人員的使用、分流、安置和保障等問題，以確保社會(huì)穩(wěn)定。

——行業(yè)覆蓋多樣化，專業(yè)差異性大。事業(yè)單位涵蓋的行業(yè)可謂方方面面，每個(gè)行業(yè)的事業(yè)單位都有其特殊性，要對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行統(tǒng)一的改革需要考慮到各行業(yè)單位及其人員專業(yè)的差異性，在制定改革措施時(shí)要兼顧各個(gè)方面的利益要求，這無疑就加大了改革的難度。

3、事業(yè)經(jīng)費(fèi)總體不足，且資產(chǎn)差異大，大部分人員待遇偏低

在調(diào)研的各事業(yè)單位中，很多單位都反映了經(jīng)費(fèi)不足、大部分人員待遇偏低等問題。各事業(yè)單位的凈資產(chǎn)存在很大的差異。總體來看，事業(yè)經(jīng)費(fèi)是明顯不足的，而且這些明顯不足的經(jīng)費(fèi)還會(huì)遇到被行政主管部門盤剝或克扣等情況。事業(yè)經(jīng)費(fèi)的總體不足，限制了事業(yè)單位的發(fā)展，為養(yǎng)活離退休人員和現(xiàn)有在職人員、引進(jìn)先進(jìn)管理系統(tǒng)、引進(jìn)優(yōu)秀人才、安置分流人員、提供社會(huì)保障以及進(jìn)一步推進(jìn)改革帶來了一定的難度。

4、沒有建立起與社會(huì)保障相銜接的制度

事業(yè)單位改革不可避免地會(huì)造成人員更替與分流，首要的一點(diǎn)是保障職工的既得利益不受或少受損害。目前，部分事業(yè)單位參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，但保險(xiǎn)總量低、調(diào)劑余地小，單位和職工抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，這使得在事業(yè)單位改革過程中難以解決“人往哪里去”的問題。因此，要從本地區(qū)乃至全省、全社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)金，使職工“老有所養(yǎng)”、“離有保障”。這就不僅僅是在事業(yè)單位內(nèi)部就可以解決的問題，而是整個(gè)社會(huì)保障體系改革的推進(jìn)問題。

5、事業(yè)單位存在諸多歷史遺留問題

隨著改革開放、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展以及各項(xiàng)改革措施的推進(jìn)，事業(yè)單位積攢了不少歷史遺留問題。歷史遺留問題本身就是一些疑難問題，因過去的某些原因，在當(dāng)時(shí)沒有得到解決，一直拖延至今，解決起來變得更加復(fù)雜和困難。目前，很多事業(yè)單位都有其內(nèi)部特有的問題。例如，在調(diào)研過程中，某縣林業(yè)局反映，過去林業(yè)可以靠砍樹生存，效益很好，人員也很多。但隨著政策的轉(zhuǎn)變，沒有指標(biāo)就不能砍樹，導(dǎo)致收入減少。該縣林業(yè)局的負(fù)擔(dān)加重，不但沒有合適的經(jīng)濟(jì)來源，而且還要養(yǎng)活過去的大批員工。迄今為止，該縣林業(yè)局諸多事業(yè)單位的難題還沒有得到解決。某市第二人民醫(yī)院表示，醫(yī)院也有很多歷史遺留問題，如有很多過去部隊(duì)的老同志干到現(xiàn)在，他們的專業(yè)技術(shù)職務(wù)問題始終沒有得到解決。同時(shí)職稱改革中的評(píng)聘分合變化，也導(dǎo)致很多技術(shù)人員高職低聘，單位管理壓力越來越大。此外，還有一些事業(yè)單位長(zhǎng)期以來分分合合，沉淀了諸多的行政管理和后勤服務(wù)人員，在短時(shí)間內(nèi)很難做到合理消化和有效使用，導(dǎo)致出現(xiàn)非常明顯的因人設(shè)崗現(xiàn)象。因此，事業(yè)單位在推行改革過程中如何妥善對(duì)待、合理解決這些歷史遺留問題也是擺在決策者面前的一道難題。

針對(duì)上述四大問題，要科學(xué)分析并明確事業(yè)單位定位和性質(zhì)，制定統(tǒng)一的法律規(guī)范，如《非營(yíng)利性組織法》、《公職人員法》或《事業(yè)單位管理?xiàng)l例》，在自愿選擇的基礎(chǔ)上依法推進(jìn)事業(yè)單位改革；而在事業(yè)單位改革過程中各項(xiàng)制度要盡可能做到相互配套，相關(guān)部門也必須有效協(xié)同和配合；在建立、完善并明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)依法尊重事業(yè)單位的法人地位，有效建立并完善法人治理結(jié)構(gòu)；要加大事業(yè)單位改革政策、改革方案與措施的宣傳力度，使改革對(duì)象知曉政策；要借助信息網(wǎng)絡(luò)和新興媒體的力量，逐步建立電子信息系統(tǒng)，有效暢通信息溝通渠道；推行事業(yè)單位過渡期試點(diǎn)改革，要逐步總結(jié)有效的改革經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)分析改革中存在的各種問題，及時(shí)修正改革方案或政策措施。我國(guó)改革本身就是漸進(jìn)式的，因此事業(yè)單位改革也不可能一步到位，要在盡量保證社會(huì)穩(wěn)定和事業(yè)單位日常工作正常開展的情況下，做到穩(wěn)步推進(jìn)改革，逐步趨近改革的終極目標(biāo)。

（作者系中國(guó)人事科學(xué)研究院電子政務(wù)與績(jī)效管理研究室副研究員）