事業單位改革的共性問題探析

事業單位最初是為適應計劃經濟體制而建立起來的、主要由政府負擔并從事公共或公益事務的社會組織。隨著我國改革開放的不斷推進和社會主義市場經濟體制的快速建立與逐步完善，頗具中國特色的事業單位到了不得不進行綜合改革的重大階段。

應該說，事業單位改革是一項系統化和綜合性的巨大工程，不僅所涉職工人數眾多、文化層次較高，而且單位性質復雜而多元化，任何單項改革措施，都必須從總體上按照科學發展觀的要求進行系統謀劃和全面統籌，否則改革的推進就會障礙重重，甚舉步維艱。這些年來，我國事業單位改革總體而言難以深入，且改革實際幅度不大，改革實際成效也不明顯，可能原因就在此。

事業單位單項改革遇到的諸多難題，折射出其改革在總體上遇到的一些共性問題。這些問題從根本上阻礙了事業單位崗位設置制度、公開招聘制度、養老保險制度和績效工資制度等單項改革的有效推行。如果不解決事業單位改革總體上的共性問題，那么單項改革將難以推行，或者效果會大打折扣，其中養老保險試點改革最為典型，三年的“試點”基本處于停滯狀態。畢竟事業單位的改革都是有內在聯系、密切相關的，單項改革的目的也不純粹是為了單項發展目標，更為重要的是借助單項改革的推進不斷發現并逐步解決事業單位總體存在的共性問題。當事業單位總體上的某種問題或改革障礙達到某一種極限時，就會引起事業單位較大地轉變需求，從而使事業單位向前邁進一步。

筆者在進行事業單位崗位設置、公開招聘、績效工資和養老保險制度改革等多個課題的調研時發現，事業單位改革總體上遇到的共性問題主要有四個大的方面，即定位問題、法律規范問題、戰略思路問題、認識或技術問題。

一、事業單位定位不清晰、不科學

事業單位是一個有中國特色的組織概念，它和企業單位的劃分管理也是我國特有的模式，它的產生和形成有著十分復雜的社會背景。對什么是事業單位，我國也曾經有過定位：

一個是1998年國務院發布、2004年修訂的《事業單位登記管理暫行條例》，將事業單位定義為“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織”。

另一個是1999年全國人大常委會通過的《中華人民共和國公益事業捐贈法》，將事業單位定義為“依法成立的，從事公益事業的不以營利為目的的教育機構、科學研究機構、醫療衛生機構、社會公共文化機構、社會公共體育機構和社會福利機構等”。

綜合上述兩個定義，事業單位的概念可表述為：事業單位是依法設立的從事教育、科技、文化、衛生等公共性或公益性社會服務，不以營利為目的的社會組織。

但長期以來，隨著特殊背景和特殊制約因素的變化，事業單位經歷了一些變革，尤其是社會主義市場經濟體制確立以來，事業單位的基本定位和目標變得比較混亂，大量事業單位在市場經濟的沖擊下，開始收費和營利，甚至是壟斷利潤或獲取暴利，名義上仍是事業單位，但實際上已變成經營服務類的企業；有一些事業單位，做的是公務員的工作，執行的是監督管理的職責，其人員享受的也是公務員的待遇；還有一些事業單位，在這兩種情形之間徘徊，時而用權，時而營利。目前，事業單位定位的模糊，使人們搞不清楚事業單位到底是干什么的，是企業、是政府還是政府的附屬機構？事業單位的定位是一個根本性、基礎性、前提性的大問題，定位混亂給事業單位的管理和改革帶來復雜的問題和諸多的障礙。

因此，重新明晰事業單位的性質和定位是事業單位改革的首要任務和前提性質的條件。國家應盡快將監督管理類和經營服務類機構從事業單位分離，使事業單位獨立于政府和企業之外，恢復事業單位本來的非營利性、公益性或公共性的社會屬性。為此，必須明確建立公益性或非營利性的法律規范，并藉此來明晰事業單位的產權制度和法人治理結構。應該說，在市場經濟的背景下，將事業單位定位為非營利性的組織是比較科學并符合國際規范的；而用公益性來界定事業單位不科學，存在明顯的先天不足，導致一些事業單位在公益性的遮掩下大肆撈錢。

二、事業單位管理缺乏統一的法律規范

事業單位改革與管理，缺乏一套統一的法律規范。目前，政府部門已有《政府組織法》，對公務員的管理有《公務員法》；對企業的規范管理有《公司法》、《企業法》，對勞動者在企業中的管理和保護則有《勞動法》和《勞動合同法》等；而對事業單位的管理只有《事業單位登記管理暫行條例》，少部分參照公務員管理的單位和個人有統一法規進行管理，剩下的大多數事業單位及其工作人員至今還沒有一個統一的法律規范，只有一些政策性質的文件，而且這些文件多半已經過時，不適應市場經濟的發展需要。事業單位的工作人員，也都缺乏一個統一的、權威性的管理規則。因對事業單位及其個人權利、義務等方面缺乏統一規范與有效約束，沒有一個統一標尺和衡量準則，“公說公有理，婆說婆有理”，使得事業單位宏觀管理上存在一定程度的混亂現象，造成事業單位諸多改革參差不齊，缺乏執行力。

三、事業單位改革缺乏總體的戰略性思路

自改革開放以來，隨著市場經濟的逐漸深入和快速發展，我國公共事業和公共服務也需要迅速發展。我國對事業單位進行了一系列的改革，雖然取得了一定的成效，但因長期以來的組織性質定位不清且缺少法律支撐而致使改革缺乏一個總體的、系統的、科學的戰略性思路，致使事業單位改革呈現四個特點：

首先，事業單位改革過于頻繁。調研時，有事業單位表示，單位在歸屬問題上轉來轉去，這次改革歸屬這里，下次改革又歸屬那里，不但加重了單位的經濟負擔，也造成了人員的心理波動，使其失去安全感。不少政策的出臺沒有經過慎重的考慮，甚至有的政策在實行一段時間后又不得不退回原位。

其次，事業單位改革缺乏連貫性。事業單位某項制度的改革開始時可能呼聲較高，遇到一些阻礙后，就會漸漸被擱淺，需要調整或繼續出臺一些改革措施或政策，才能將此項制度改革進行下去。但實際上，很多相關改革都缺乏連貫性，在一項改革并不徹底的時候就轉向其他方面進行改革。

再次，事業單位改革缺乏配套性。任何事物之間都是存在聯系的，改革一處可能會牽扯到多處，而改革此處成功與否的關鍵與其他多處的相關改革也有直接和密切的關系。但從目前來看，事業單位的改革都是在各單項的模塊內部比較孤立地進行的，缺乏相關配套政策的同步或跟進改革措施。

最后，事業單位的一些改革措施經常集中在一些枝節問題上，導致表面化甚至口號化、書面化的問題。一般來說，改革總是先易后難。但事業單位改革因缺乏基本的改革環境和必要的保障條件，遇到困難時就經常不得不停下來，導致一些改革措施經常停留在細枝末節上甚至干脆是“口頭”或“書面”上，改革方案經常只是停留在文件上或干脆鎖在抽屜里。事業單位總體改革思路的缺失，導致事業單位改革的低效率和不徹底，在一定程度上也導致事業單位及其工作人員無所適從。

四、事業單位改革尚存諸多認識性或技術性問題

事業單位的情況非常復雜，改革具有一定的難度，而且還存在諸多的認識性和技術性難題，主要表現在五個方面：

1、在宏觀管理上多頭監管并行，計劃色彩濃厚

一方面，事業單位所屬行業的相關部門及組織人事或編制管理、人力資源和社會保障主管部門，在事業單位管理的許多問題上都有各自的規定。例如，對技術人員崗位結構比例，原人事部門有一個規定，而部分行業相關部門對下屬事業單位的人員比例也有一個規定，兩個比例是不完全一樣的，事業單位夾在中間，經常不知作何取舍。

另一方面，事業單位沿襲計劃經濟時代的某些體制、制度或政策，且事業單位工作人員的思想也還沒有完全地隨市場經濟轉變，他們對改革普遍存在疑慮，甚至有些人不愿進行改革。這些因素都為改革帶來了一定程度的阻礙。事業單位及其工作人員在進行改革時，要想辦法轉變計劃經濟時代的舊套路，轉變那種想當然的、已有的、固定的管理和思維模式。

2、事業單位自身存在的三大問題

——組織多元，結構復雜。事業單位經過長期的發展和積累，各行各業都有，且內部組織結構變得很復雜，有的甚至還比較雜亂，存在很多不合理的設置。要捋順這些結構和關系，改變已形成“慣例”的某些不合理之處，難度頗大。

——人員總量龐大，技術層次較高。據統計，目前事業單位共126萬個，擁有工作人員3089萬人，其中專業技術人員約占事業單位工作人員總量的67%，占全國專業技術人員總量的44%。如此龐大的人員總量，而文化水平與技術職務層次又較高，就更加大了改革的難度。人員越多、層次越高，改革波及的范圍就越廣，影響力也就越大。事業單位里擁有諸多知名專家和各界名流，他們在各級人大或政協里有席位，也就擁有合法的話語權，甚至會要求重新討論已經發布的改革方案或暫停推行他們認為不適宜的改革方案，如事業單位養老保險改革、推行績效工資制度就在“兩會”期間遭到諸多人大代表或政協委員的質疑甚至批評。因此，事業單位改革需要更加慎重，尤其要充分解決好人員的使用、分流、安置和保障等問題，以確保社會穩定。

——行業覆蓋多樣化，專業差異性大。事業單位涵蓋的行業可謂方方面面，每個行業的事業單位都有其特殊性，要對事業單位進行統一的改革需要考慮到各行業單位及其人員專業的差異性，在制定改革措施時要兼顧各個方面的利益要求，這無疑就加大了改革的難度。

3、事業經費總體不足，且資產差異大，大部分人員待遇偏低

在調研的各事業單位中，很多單位都反映了經費不足、大部分人員待遇偏低等問題。各事業單位的凈資產存在很大的差異。總體來看，事業經費是明顯不足的，而且這些明顯不足的經費還會遇到被行政主管部門盤剝或克扣等情況。事業經費的總體不足，限制了事業單位的發展，為養活離退休人員和現有在職人員、引進先進管理系統、引進優秀人才、安置分流人員、提供社會保障以及進一步推進改革帶來了一定的難度。

4、沒有建立起與社會保障相銜接的制度

事業單位改革不可避免地會造成人員更替與分流，首要的一點是保障職工的既得利益不受或少受損害。目前，部分事業單位參加了養老保險，但保險總量低、調劑余地小，單位和職工抵御風險能力較弱，這使得在事業單位改革過程中難以解決“人往哪里去”的問題。因此，要從本地區乃至全省、全社會統籌養老、醫療保險金，使職工“老有所養”、“離有保障”。這就不僅僅是在事業單位內部就可以解決的問題，而是整個社會保障體系改革的推進問題。

5、事業單位存在諸多歷史遺留問題

隨著改革開放、市場經濟建設的發展以及各項改革措施的推進，事業單位積攢了不少歷史遺留問題。歷史遺留問題本身就是一些疑難問題，因過去的某些原因，在當時沒有得到解決，一直拖延至今，解決起來變得更加復雜和困難。目前，很多事業單位都有其內部特有的問題。例如，在調研過程中，某縣林業局反映，過去林業可以靠砍樹生存，效益很好，人員也很多。但隨著政策的轉變，沒有指標就不能砍樹，導致收入減少。該縣林業局的負擔加重，不但沒有合適的經濟來源，而且還要養活過去的大批員工。迄今為止，該縣林業局諸多事業單位的難題還沒有得到解決。某市第二人民醫院表示，醫院也有很多歷史遺留問題，如有很多過去部隊的老同志干到現在，他們的專業技術職務問題始終沒有得到解決。同時職稱改革中的評聘分合變化，也導致很多技術人員高職低聘，單位管理壓力越來越大。此外，還有一些事業單位長期以來分分合合，沉淀了諸多的行政管理和后勤服務人員，在短時間內很難做到合理消化和有效使用，導致出現非常明顯的因人設崗現象。因此，事業單位在推行改革過程中如何妥善對待、合理解決這些歷史遺留問題也是擺在決策者面前的一道難題。

針對上述四大問題，要科學分析并明確事業單位定位和性質，制定統一的法律規范，如《非營利性組織法》、《公職人員法》或《事業單位管理條例》，在自愿選擇的基礎上依法推進事業單位改革；而在事業單位改革過程中各項制度要盡可能做到相互配套，相關部門也必須有效協同和配合；在建立、完善并明晰產權的基礎上，應當依法尊重事業單位的法人地位，有效建立并完善法人治理結構；要加大事業單位改革政策、改革方案與措施的宣傳力度，使改革對象知曉政策；要借助信息網絡和新興媒體的力量，逐步建立電子信息系統，有效暢通信息溝通渠道；推行事業單位過渡期試點改革，要逐步總結有效的改革經驗，科學分析改革中存在的各種問題，及時修正改革方案或政策措施。我國改革本身就是漸進式的，因此事業單位改革也不可能一步到位，要在盡量保證社會穩定和事業單位日常工作正常開展的情況下，做到穩步推進改革，逐步趨近改革的終極目標。

（作者系中國人事科學研究院電子政務與績效管理研究室副研究員）