我國公務員培訓存在的焦點問題解決路徑(一)

公務員培訓是提高公務員隊伍整體素質的重要保證，是公務員人才資源開發的重要環節，是增強公務員競爭能力、建設一個強有力政府的關鍵。“十一五”時期，我國公務員隊伍培訓在培訓理念、培訓對象、培訓內容、培訓資源、培訓管理和培訓制度等方面取得了一定的進步，但按照2010年頒發的《2010-2020年干部教育培訓改革綱要》（中辦發〔2010〕18號）的要求，還存在著培訓機制不健全、培訓資源不匹配、培訓內容不適當和培訓效益不顯著等焦點問題。

一、培訓機制不健全

“十一五”期間，我國公務員培訓法規政策呈現出規范化和制度化的特征，并且根據實際情況不斷進行細化和調整。2005年頒布的《中華人民共和國公務員法》、2007年頒布的《“十一五”行政機關公務員培訓綱要》、2008年頒布的《公務員培訓規定（試行）》等對公務員培訓進行了系統化的規定。但是公務員培訓條文規定缺乏執行的方式和手段，缺乏操作性，對怎樣執行沒有更明確的指導性，一定程度上造成機制的不適應。

1、培訓標準不健全。對各級各類公務員培訓的目標、內容質量等缺乏有效的規定，對需要什么樣的人才，各類人才需要哪些知識，究竟應該達到什么水平以及是否達到要求，沒有一套完整的標準和考核體系。

2、培訓管理力度不夠。強調自覺遵守紀律的多，監督檢查少，有關學習制度、考勤制度、考核制度等難以嚴格執行。

3、培訓時間無法保證。發達國家采用超配的方式來保證公務員培訓的時間，德國公務員超配三分之一，香港公務員超配20%，我國企業超配20%，也就是說保持20%永遠在進行循環培訓。目前我國公務員配置相對不足，公務員培訓與原有工作不能完全脫鉤，工作與學習的矛盾不能有效協調，使培訓管理工作難度增大。

4、培訓激勵機制不健全。在公務員培訓過程中缺乏有力的制度和措施保證，也缺少相應的獎教獎學制度。同時，公務員自身的培訓動力不足，之所以造成這種狀況與片面化地精簡機構有一定的關系。在精簡機構和提高效能的要求下，一方面公務員的工作效率獲得了提高，另一方面，機構的人事使用狀況趨于緊張，在這種情況下，領導和公務員本身可能存在忽視培訓的情況，認為培訓只是形式，因此出現培訓無法正常開展或走形式的狀況。

5、培訓和各管理環節脫節。公務員培訓與公務員考核晉升不能有機地結合，使得公務員在參加培訓過程中缺乏足夠的動力，往往都是被動地接受培訓，是上級規定的“要我學”，而不是從增長知識、提高認識、完善自我的角度自覺形成“我要學”的觀念，這在一定程度上限制了干部參加培訓教育的積極性，大大影響了培訓的效果。

二、培訓資源不匹配

我國公務員培訓資源呈現“缺經費”、“缺師資”、“缺教材”的“三缺”問題，而且存在著數量上相對過剩和質量上相對不足的不匹配現象。

1、培訓經費不足。在培訓經費方面，根據我國現行的財政預算體系，采用人頭費包干制，沒有培訓費項目，參加培訓人員的培訓費用由其所在單位負擔。雖然有的地方規定列入財政預算，同級財政予以保障，但是面對全員培訓和其他不斷深化的培訓要求，巨大的財政開支成為限制培訓的無形障礙，即所謂的“缺經費”。

相比較而言，歐洲許多國家將公務員的培訓經費納入財政預算，且有具體的數目規定，使公務員培訓在經費上有充分的保障，比如歐盟總部規定公務員每人每年培訓費為600歐元且逐年增加，2001-2005年其培訓經費預算增加了5倍；荷蘭規定公務員年培訓經費為工資額的7%，人均達到3500美元；法國規定公務員培訓經費為工資額的1.2%。

2、培訓機會不均等。培訓經費的不足某種程度上導致培訓機會不均等，培訓服務不均衡。不同行政層級的公務員接受的培訓次數、培訓的質量和培訓內容具有差異性。比如，由于要按照不同級別進行培訓，對領導的培訓可能要在經費、師資和培訓的質量方面明顯高于其他一般公務員的培訓，這就產生了培訓服務的不均衡性。

3、資源相對過剩與優質資源不足并存。我國公務員培訓基本上由各級行政學院或政府部門所屬的培訓中心承擔，培訓市場的開放度和競爭性不強。目前我國有12000多所行政性的培訓機構，高于高校十倍，構成了我國充足的公務員培訓資源，并且呈相對過剩的態勢，造成培訓機構之間爭奪資源惡性競爭的局面。同時，各培訓機構水平良莠不齊，優質資源相對不足。行政性培訓機構的教師隊伍多由黨校和行政學院人員或臨時外聘來的人員組成，其教學水平和教學內容有限，還停留在相對陳舊的宣傳解說階段。同時，公務員培訓教材存在著針對性差、版本雷同、缺乏適應性等問題。

比較來看，歐洲公務員培訓大多采取市場化的運作模式，荷蘭將原隸屬于政府的培訓學院全部私有化，政府的培訓項目按照規定的程序，完全實行市場化運作，規定一萬歐元以上的項目要在全國公開招標，五萬歐元以上的項目必須在歐共體15國內公開招標。政府培訓項目引入競爭機制公開招標作為一種國際趨勢，大大提高了培訓質量，增強了培訓效益。

三、培訓方法不適當

1、培訓需求導向弱化。公務員需求導向弱化問題主要表現為培訓實用性不強。這主要是指培訓內容缺乏差異化、崗位培訓缺乏個性化以及培訓目標缺乏層次化的問題。培訓內容缺乏差異化涉及培訓的成本、公務員個體培訓需求以及分類分級分崗培訓的細化等問題。

按崗位性質培訓，比如執法類公務員培訓，雖然具有共性，且分類分級分崗培訓具有同質性導向，但是在培訓時往往無法具體到某個崗位。每個崗位的培訓又需要與地區發展目標、不同層次、不同類別和崗位職責的特點結合起來，致使培訓的統一目標無法有效實現。

比如基層公務員培訓與實踐相脫節?；鶎庸珓諉T主要包括鄉鎮公務員、街道公務員和執法部門基層公務員，這些公務員與公眾直接接觸，是公共權力部門的代表和執行者，因此，基層公務員的培訓需要的是事務性、技術性和可操作性的能力培養以及公務員政治素質和精神的養成。而且基層公務員面臨的問題復雜多樣，需要靈活應變，因此有效的培訓需求分析就成為培訓的重要依據。但在實踐中，基層公務員的培訓往往與實踐脫節，無法有效適應工作需要。

2、培訓內容不規范。在公務員培訓內容方面，存在理論與實踐錯位和培訓內容固化問題。理論的升華和經驗的總結只在某些特定條件下適用，因此在培訓某些理論時，如果無法與本地實際情況相結合或者忽略某些特定條件都會致使與實踐脫節。而培訓內容一般都是由中央到地方層層規定，雖然都是基本指導性意見，但對基層部門而言是必須執行的意見，而且需要施教機構根據地區特色、行業特色和部門特色進行理論再創造，才能適應培訓需求，而這需要花費大量的人力和物力。

3、培訓針對性不強。不同職位、行政層級和崗位的公務員有不同的培訓需求，即使上述條件相同，不同年齡的公務員也有著不同的職業規劃和職業理想，培訓需求的多樣化和復雜化導致公務員的培訓興趣點各不相同。而公務員培訓內容存在著缺乏針對性和能力導向性不足問題。比如公共管理核心內容培訓，如果新錄用的公務員具有行政管理專業背景，那么他對這方面的知識掌握就比其他學科背景的公務員更系統。而在能力方面，很多公務員的個人能力也是各有差異，然而在組織培訓中，大多數組織采用一刀切方式，雖然有分類分崗分級培訓，但是無法在公務員個體的核心競爭能力方面提高其素質。

在公務員培訓工作中，各地公務員培訓除了指定公共必修課和專業必修課之外，還設定一定數量的選修課，但是選擇余地較小，不能滿足那些高素質、基礎好和求知欲較強的公務員的需要。對擔任領導職務的公務員的任職培訓大多帶有補課的性質，培訓重點不突出，培訓內容脫離實際，缺乏針對性，學了不管用。尤其是分級分類培訓不夠，沒有完全根據初任、任職、專門業務和更新知識培訓等不同的類別對不同的公務員進行分類培訓，嚴重影響了教學效果和公務員的學習積極性，浪費了培訓教育資源。比如公務員的初任培訓，通過考試新錄用的公務員基本素質較高，但缺乏綜合的行政管理知識。而軍隊轉干人員中，雖具備一定的技能和政治素質，但可能缺乏基本的行政管理知識，因此在培訓過程中，應該根據不同的類別進行培訓，而不是以一刀切的形式展開培訓。在領導的任職培訓中，缺乏職業生涯發展培訓。不同層次、不同年齡的領導有著不同的職業目標，而這些目標決定了其職業追求也存在差異。

4、培訓形式（授課方式）單一。在當前的公務員培訓實踐中存在著培訓失效或無效的困境。必須引入多樣化的培訓方式，如啟發式、互動式等現代培訓方式。這些新興的培訓方式如果能夠恰當地運用到公務員培訓中，將有助于吸引公務員在培訓活動中主動參與、積極思考、樂于分享，從而實現培訓的有效性。

四、培訓效益不顯著

公務員培訓是一個系統工程，既包括培訓需求調研，也包括培訓效果評估，我國公務員培訓往往只注重培訓環節，而對“一頭一尾”缺乏重視。我國進行了大規模公務員輪訓，培訓效果卻不甚明顯，主要體現在：

1、培訓效果評估缺失。培訓效果的評估是公務員管理的一大難題。如何來判斷培訓是否具有實效性、如何提升這種實效性是各國一直在探索的問題。歐美等發達國家以及企業組織在這方面給我們提供了很好的借鑒。目前我國的公務員培訓側重于抓培訓學習過程，忽視培訓效果的評價考核工作，也缺乏后續的跟蹤管理。而且公務員培訓與晉升之間存在“斷裂帶”，出現了“培訓與不培訓一個樣、培訓成績好壞一個樣”的現象，給逃避培訓人員制造了可乘之機。缺少對培訓綜合管理機構的監督，培訓規劃、培訓理論研究、培訓內容的規范性、針對性、實用性就沒有了保障；缺少對師資隊伍的監督，正常的教學秩序、正常的課堂紀律、創新的教學理念就沒有了保障；缺少了對單位部門領導的監督，培訓與使用的有機結合、激勵機制的全面落實就沒有了保障；缺少對培訓對象的監督，學員學習就沒有了壓力，培訓也就難以達到預期的目的。

2、公務員培訓效率不高。一是培訓內容的重復性問題。公務員的培訓內容在很大程度上具有重復性，比如政治理論培訓和廉政規范培訓，因為內容存在交叉性，而且施教機構并沒有完整系統的規劃，因此在知識的完整性和系統性上缺乏無縫隙的連接，導致培訓內容趨向雷同，培訓效率不高。二是培訓利益的固化問題。我國公務員培訓一般由行政性培訓機構承擔，雖然培訓機構之間存在競爭，但由于存在長久的合作關系和某些行政關系，致使培訓利益固化，這不利于展開競爭，而且使培訓機制也陷于僵化。另外，公務員缺乏價值認同也是造成效率低下的一個重要原因。公務員培訓的主旨在于提升公務員能力，而不是完成組織的任務。但是在很多情況下，公務員培訓都是按照組織的要求進行的，公務員個體的培訓需求往往被忽視，最終導致組織需求壓制了個人需求，對于培訓的價值無法達成一致，使公務員的培訓效果大打折扣。

綜上，針對目前公務員培訓存在的機制、資源、方法、效益等焦點問題，亟需尋求相應的解決路徑，使我國的公務員培訓水平達到一個新的高度。

（作者肖海鵬，中國人事科學研究院公務員管理研究室助理研究員，碩士。任文碩，中國人事科學研究院公務員管理研究室副主任，研究員，北京大學政府管理學院博士后。）