群體性事件的法治探索

摘 要：群體性事件是我國社會新時期各種社會矛盾的綜合反映，通過法律制度化的建設，完善社會利益訴求表達機制是預防社會群體性事件發生的根本。從法治視角研究群體性事件，界定群體性事件的概念、分類及特征，分析其成因。在法治的框架內高效及時地處置、防治群體性事件，是現代法治理念對一個法治國家的基本要求，也只有這樣才能保持社會的健康發展和長治久安，才能探索出一條有效化解人民內部矛盾，推進社會健康、和諧發展的道路。

關鍵詞：群體性事件；法治；基本內涵；防治

中圖分類號：D903文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）15-0171-03

21世紀以來，我國進入了改革開放和全面建設小康社會的歷史新時期。在經濟社會獲得巨大發展的同時。我國社會也呈現出“利益主體多元化、利益來源多樣化、利益差別擴大化、利益關系復雜化、利益表達公開化、利益沖突尖銳化的局面”。由于原有的利益格局被打破，新的利益均衡機制尚未健全，不同利益主體在利益博弈過程中總是盡可能追求自我利益最大化，各種利益群體之間的利益沖突引發了不同程度的社會震蕩，由此產生大量的群體性事件。

群體性事件一直以來被當做一種社會現象、政治事件來對待。而筆者認為從法治的視角研究群體性事件有著其自身的優越性。法治的統一性要求我們在處理和化解矛盾時做到在相同情形下作出同樣的結果，不可存在過大的偏差。法治的穩定性使得我們在處理和化解矛盾時的依據不能朝令夕改、頻繁變動。法治的治國模式要求我們的司法系統必須將各類群體性糾紛在司法法治原則的框架內有效的解決，從而達到法律效果和社會效果的統一，真正做到案結事了，為社會的發展發揮出應有的服務功能。

一、法治視野下的我國群體性事件基本內涵

隨著我國經濟轉型、社會轉軌的步伐加快。新舊體制的摩擦、法律法規的不完善等引發的矛盾往往是群體性的，涉及到一群人甚至一個階層人的切身利益。尤其是在企業改制、拖欠工資、農民負擔過重、征地拆遷安置等方面，由于利益訴求的一致性，利益受損群體就很容易使分散的矛盾日益集中化，形成社會群體之間的沖突與對立，產生群體性事件。全國發生的群體性事件數量從1994年的一萬余起上升到2003年的五萬八千余起，增加4.8倍，年均遞增16.9%。2006年全國發生各類群體性事件六萬余起，2007年上升到八萬余起。群體性事件的大量出現，群體性事件的頻繁出現，已經成為影響社會發展穩定的突出問題，極大地阻礙了社會主義和諧社會的構建。黨的十五大提出了“依法治國”的方略。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。同樣也是解決當前各類社會矛盾的有效途徑。

所以，從法治角度對群體性事件的概念、分類及特征進行研究很有必要。

（一）法治視野下的群體性事件的概念

關于“群體性事件”，在不同的時期有不同的稱謂。20世紀50年代到70年代末稱為“群眾鬧事”、“聚眾鬧事”；80年代初到90年代末期稱為“治安事件”、“群眾性治安事件”“緊急治安事件”；90年代末至21世紀初稱“群體性治安事件”。2004年11月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發的《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》明確使用了“群體性事件”的概念。

關于群體性事件的概念，理論界尚無定論。公安部于2000年4月5日下發的《公安機關處理群體性治安事件的規定》的第2條為：“本規定所稱的群體性治安事件，是指聚眾共同實施的違反國家法律、法規、規章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和財產安全的行為”。《廣東省群體性事件處置辦法》中規定:群體性事件是由各種社會矛盾引發的，群體認為自身權益受到損害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關機關或單位表達意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯、聚集等活動。

筆者認為，群體性事件作為一種社會現象，也應當納入法治的視野。因此，在法治的視野下群體性事件定義為:群體性事件，是由利益要求、觀點主張相同或相近的群眾組成群體，以非法的途經主張合法權益表達意愿，突然引發的公開干擾社會秩序，造成不良社會影響，應依法妥善防治的集群行為。這一定義突出了群體性事件的法律性質、群體性事件的法治成因、群體性事件的防治方略。

（二）法治的視野下的群體性事件分類及特征

由于群體性事件具有不同的性質、規模、危害程度、表現形式，因此群體性事件的方式也不盡相同。

1.按照群體性事件的表現形式來劃分

1）暴力型群體性事件是指采用不同形式的強力手段，企圖強行實現某些群體的某種要求，或者發泄其強烈的對抗情緒，具有嚴重破壞性活動。如群體沖擊國家黨政機關或國家工作人員，群體打砸搶燒殺，危害共同安全或損害公私財物等非法行為。

2)非暴力型群體性事件。參與人員采取集會、游行、靜坐等形式，表達群體意愿，以實現其提出的目的要求。例如罷工、罷市、罷課、上訪等。

2.按照對社會的影響和危害不同

l)違法性群體性事件。這類違反了國家的法律法規，擾亂了公共秩序，危害了公共安全，侵犯了公民人身安全和公私財產的安全，具有一定的社會危害性，是一種違反法律秩序，危害公共利益和公民合法權益的行為。

2)犯罪性群體性事件。所謂犯罪性群體性行為是指群體性行為情節嚴重，觸犯了我國《刑法》的相關規定，構成了聚眾擾亂社會秩序罪，聚眾沖擊國家機關罪，聚眾擾亂公共場所秩序罪，聚眾斗毆罪，尋釁滋事罪，非法集會、游行、示威罪。并且經過演變、轉化，可以變性為嚴重擾亂公共秩序的犯罪或以放火、爆炸、殺人、傷害、綁架、打砸搶等手段嚴重危害公共安全的規模性群體犯罪。

還可以按照群眾行為的內容性質及組織特征劃分為政治性群體事件、經濟性群體事件、社會性群體事件和涉外性群體事件；按照群體性事件的組織化程度分為預謀性群體事件和偶發性群體事件；按照區域劃分為地方性群體事件和全國性群體事件；按照事件的緊迫程度、形成的規模、造成的危害、可能發展蔓延的趨勢等劃分為特別重大群體性事件(I級)、重大群體性事件(Ⅱ級)和較大群體性事件(Ⅲ級)。

二、法治視野下的群體性事件成因

20世紀80年代，最初對群體性事件進行研究的大多是公安機關、武警部隊的研究人員。所關注的領域主要集中在對突發性群體事件的現場處置上，主要研究如何快速而有效地控制局勢，平息突發性群體事件。隨著我國政府對群體性事件成因與規律的認識逐步深化，黨中央、國務院開始將關注的焦點集中在化解群體性事件的基本條件、內在規律、工作原則和長效工作機制上。這就要求我們從法治的視野對群體性事件進行審視。

(一)法治環境的不成熟是導致群體性事件產生的深層原因

由于我國目前正處于社會轉型和改革攻堅階段，與法治密切相關的政治、政策以及領導權威構成了法治的最大威脅。“政治權力實用性彰顯有余，其他國家權力有用性嚴重不足”以及“群體的政治意識遠遠大于法律意識”的結論，既詮釋著政治與法治的內在聯系，也闡解著群體性事件的法治成因。

我國法治環境的不成熟還表現在基層組織社會控制能力弱化，社會權威結構失衡、相關法律、法規的相對滯后。在社會結構發生重大調整的改革過程中，常出現舊的規范和模式不斷打破，但新的規范沒有完全建立起來，或者出現了一定時期的“規范真空”，這便是失范狀態。在失范狀態下，人們的行為沒有固定的模式可遵循，大家相互尋找標準，相互模仿，由從眾心理支配下的群體性事件頻繁發生。

(二)公民法治意識的淡薄是群體性事件發生的主觀原因

近年來，經過全國范圍內大規模的普法教育，應當說人們的法律知識已得到普遍增加。然而，“法律知識的增加并不意味著法律意識的必然增強。”作為法治領域的精神現象，法治意識是法治生活和法治活動的心理反應，是人們在特定社會條件下形成的法治態度、法治認識、法治信念、法治習俗和法治價值的復合存在形式。健康的法治意識，有助于群體行為秩序化觀念的培養和增強。“不良的法治意識則是群體主觀投機、行為惡變、性質違法乃至犯罪的根源。”

當前不良的法治意識主要是指群體性事件的參與人員對我國的法治機制不能正確認知。一方面，部分人員錯誤理解執政黨在國家公權力中的正當性影響，認為“權大于法”，而對權力的影響莫過于壓力的影響，所以抱有“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的錯誤認識，動輒采取過激行為，制造轟動效應，向黨和政府施壓。另一方面，部分參與人員法制觀念淡薄，不懂得用法律來保護自己的正當權益，往往一碰到問題就想到通過上訪、鬧事等簡單的方式來解決，片面在認為只要追求的利益正當、合法，追求利益的手段是否合法并不重要;或者認為“法不責眾”，違法的強制性懲處效力只及于個體，而不會及于群體。正是在這種不良法治意識的刺激和支配下，參與人員對有關部門的失望和不滿最終促使其不顧法律約束，形成群體性事件。

(三)溝通、表達意見的渠道不通暢是群體性事件頻發的制度原因

隨著大眾傳媒和法律知識的普及推廣，人們掌握社會信息渠道的增多，要求維護自身合法權益的意識不斷增強。但眾多的社會問題的復雜性，尤其是社會轉型時期新問題的獨偶性，使我國社會問題司法救濟的疏漏越來越多，群眾利益訴求渠道也越來越不通暢。請愿權在憲法中都沒有規定，游行示威一般得不到批準。在許多群體性事件中，群眾的大多數要求是合理的。事件之所以發生，往往是多種不滿情緒得不到正常發泄，有苦難訴，積怨難平，由小到大，伴有偶然因素引發的結果。在現實生活中，由于很難找到為弱勢群體說話、爭取自身權益的“代言人”，缺乏較為順暢的利益訴求渠道，又無法得到及時的法律援助，他們不懂得以通過行政、法律手段來解決問題，或嘗試這些途徑屢屢受挫的情況下，他們不得不采用如靜坐、集體上訪等施壓式集體行動，甚至采用“自焚討薪”、“跳樓討薪”等極端方式來表達利益訴求，從而引發群體性事件。

(四)部分群眾利益受損或他們認為得不到合理補償是群體性事件發生的直接經濟原因

目前，我國群體性事件發生的直接原因一般都與群眾切身利益有關。特別是由于公民、法人利益與國家利益沖突引起的事件，最為突出。它主要是由于行政主體在行使行政權時，與行政行為相對人之間引發的沖突，沒能及時通過合法救濟渠道解決引發的。公安部統計數據顯示，勞資關系、農村征地、城市拆遷、企業改制重組、移民安置補償等問題，是釀成群體性事件的直接原因。群體性事件往往有共同的利益訴求，共同的利益關系往往是形成集體行動的最重要的內在因素。

三、群體性事件防治法治化的思考

從大量的群體性事件透露出來的主要信息，揭示我們社會主義法治社會的建設面臨著種種難題。我國現有的有關群體性事件的法律法規中，禁止性、義務性規定多，授權性、可行性條款少，還未形成一個從權利的設置、組成到行使、保護、規范的完整體系。筆者擬從法學角度對群體性事件的防治進行思考，以期將群體性事件納入制度化、法治化的軌道。

(一)建立順暢的公民利益表達機制，賦予弱勢群體平等的話語權

沒有矛盾和沖突的社會不是和諧的社會，而是一個超強控制的社會。群體性事件的治本之計在于“構建權利和利益的表達機制，權利和利益主體對話、溝通與妥協的平臺”。通過眾多群體性事件的分析，群體性事件的參與者之所以采取聚眾鬧市、圍觀、靜坐等等各種極端手段，往往是因為其利益訴求缺乏正當、合理的方式表達，以至鋌而走險。確保反映人民群眾的意見和要求的信息渠道暢通，各職能部門及其他有關部門，對群眾反映的意見和要求，不能壓，不能拖，能處理的應及時處理，不能處理的應及時移交有關部門和單位處理，防止矛盾的進一步擴展或激化。

(二)增強群體性事件相關法律的立法可操作性

目前，我國在處置群體性事件中的主要難點是來自法律制度的缺陷和缺失，具體表現在群體性事件防治有關的規定中，政策性、模糊性規定多，程序性、可操作性條款較少。依法集會、游行、示威，是國家憲法賦予公民的基本權利，是公民發表意見、表達意愿、宣泄情緒的法定渠道。但是令人遺憾的是我國《集會游行示威法》對廣大公民的集會、游行、示威的權利進行了太多的消極限制，而缺少積極的引導規范。刑法是防治社會矛盾的最后一道防線。我國《刑法》關于群體性事件的規定主要集中在第6章妨害社會管理秩序罪，較為典型的是第290條聚眾擾亂社會秩序罪，第290條聚眾沖擊國家機關罪，第291條聚眾擾亂公共場所秩序罪、交通秩序罪，第295條非法集會、游行、示威罪等。群體性事件涉及面廣必然客觀地侵犯客體的多樣性。我國《刑法》并沒有對特定的群體性事件進行定罪量刑，只是間接地規定了對事件的首要分子和積極參與者的犯罪行為。在群體性事件日趨多樣的今天，現行《刑法》的規定是不能滿足對群體性事件予以有效防治的要求。

當前群體性事件多發并不是偶然、孤立的現象，而是社會轉型時期利益主體分化、沖突的產物。群體性事件的發生，實質上是社會運行中的負面因素，在累積到一定量之后所產生的對社會穩定系統的沖擊或擾動現象。同樣也具有雙重性。我們在看到其帶來危害的同時，也要看到其存在的合理性。利益多元化是法治發展的社會基礎，只有存在利益多樣性的利益沖突、競爭與協調，才能確立法律至上的原則，有利于實現依法治國的目標。對待群體性事件我們既不能熟視無睹，也不能操之過急，而應以理性的態度認識群體性事件的本質、特點和發展階段，設立高效的機制和制度來容納、規范和處置群體性事件。只有這樣才能保持社會的健康發展和長治久安，才能更好地維護廣大群眾的根本利益，才能促進社會主義民主和法制不斷完善，才能探索出一條適合我國國情能有效地化解人民內部矛盾，推進社會健康、和諧進步發展之路。

參考文獻：

[1]楊和德.群體性事件研究[M].北京：中國人民公安大學出版社，2002.

[2]中國行政管理學會課題組.中國群體性突發事件成因及對策[M].北京：國家行政學院出版社，2009.

[3]劉曉梅.建設和諧社會進程中群體性事件的法社會學思考[J].中國人民公安大學學報，2005，(3):76.

[4]劉莉.社會轉型期群體性突發事件成因及對策研究[D].中國期刊網，2008.

[5]傅金珍.群體性事件治理機制探析[J].中共福建省委黨校學報，2009，（10）.

[6]薛瀾，張強，鐘開斌.危機管理——轉型期中國面臨的挑戰[M].北京：清華出版社，2003.