公共政策過程中公民參與問題淺析

摘要：隨著社會發展，公民參與公共政策成為必然趨勢。通過公民參與，可以促進公共政策的科學化、民主化和合理化，有助于提高公共政策的整體質量，同時充分實現公共政策維護社會公共利益的基本價值。但目前看，公共政策過程中的公民參與還存在著不少問題，有待于進一步完善。闡述了公民參與的概念，分析了公民參與基本動因，并針對其存在的問題提出了部分對策和建議，以引起對相關問題的重新思考和認識。

關鍵詞：公民參與；動因；問題及對策

中圖分類號：D63文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）15-0068-02

當前，我國正處社會轉型的重要時期，利益多元化成為市場經濟條件下我國各級政府決策所面臨的新情況，政府需要通過公共政策應對這一情況。公民作為公共利益的主體，理所當然應該參與到公共政策過程中，通過不同的形式積極影響公共政策，從而保證公共利益最好的實現。

一、公共政策過程中公民參與的概念

（一）公共政策的價值取向

公共政策研究是二戰后在西方國家最早出現的，隨著社會發展，公共政策已經成為現代社會政治生活中使用得非常廣泛的概念。對于公共政策的定義，學術界有著許多不同的定義，根據陳振明教授的定義，公共政策是指國家（政府）、執政黨以及其他政治團體在特定時期為實現一定的社會政治、經濟和文化目標所采取的政治行動或所規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例的總稱[1]。

通過陳振明教授的定義，我們重點分析一下公共政策的價值取向，這點也是決定著公共政策過程是否可以有公民參與的關鍵點。通過解讀概念，我們可以發現，公共政策是為了實現特定的目標或者目的，政策不是無意識或者偶然的行為，具有明確的目標性。公共政策擁有特殊的主體，政策的根本落腳點是實現公共利益上。美國學者戴維·伊斯頓從政治系統分析理論出發，認為公共政策是政治系統權威性決定的輸出，因此，公共政策是對全社會的價值作有權威的分配[2]。因此公共政策的根本價值取向是堅持實現公共利益。而公民是公共利益的主體享有者，所以公民理所當然成為公共政策的參與者。

（二）公民參與的概念

公民參與運動開始于20世紀60年代并且不斷發展，在這個過程中引發了無數的學者對其開展深入的研究和思考。對于公民參與的概念，學術界給出了很多不同的定義，綜合分析，定義基本上分為自愿參與說、合法參與說和有效參與說三種[3]。自愿參與是指公民自愿的通過各種合法方式參與政治生活的行為。合法參與是指公民或多或少以影響政府人員的選擇及其采取行動為直接目的而進行的合法活動。有效參與說，把公民參與僅僅看成是對政府的決策產生實際效果的努力。

本文結合以上的定義，認為公共政策中的公民參與是指公民個人或者公民團體為維護自身包括其中的社會公眾的利益，通過各種不同的形式，對政府公共政策過程施加影響的行為。

二、公民參與公共政策的動因分析

（一）公民參與的外因分析

公民參與公共政策目前已經成為一種趨勢，通過分析，外部原因主要包括政治基礎和經濟基礎兩個方面。

首先，政治基礎。改革開放以來，中國的民主政治建設取得了長足的進步，政治過程向民主化和法制化方向發展，人民代表制度、政治協商等制度建設和完善，為公民參與提供了前提條件。公民強烈地要求向公共政策系統表達自己的意愿，具體過問公共政策制定、執行和反饋的全過程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益[4]。與此同時，政府面對不斷出現的各種問題，在公共政策的制定和執行過程中常常會出現政策失靈的現象，這也客觀上需要公民參與作為一種有效的補充。

其次，經濟基礎。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，公民的參與意識逐漸被喚醒，市場經濟體制的構筑過程也是利益關系不斷調整的過程，它給公眾普遍帶來利益的同時，也造成了公眾之間的利益差距；它在滿足公眾的利益愿望的同時，又激發了其更大的利益期望和追求。因此，公民在爭取自己利益的過程中，必然要求過問并參與和自己利益關系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關系重大的問題向政府討價還價施加壓力[5]。市場經濟的不斷發展，客觀上導致了公民對于利益的關注，而公共政策恰恰是著眼于實現公眾利益，所以公民參與必然出現。

（二）公民參與的內因分析

公民參與公共政策的內因相對簡單，由于社會處于轉型期，社會發展中出現的很多問題都與公民自身利益息息相關的，例如拆遷等，政府應對這些問題時采取的公共政策有時候并沒有完全考慮到公民的利益，在政策的執行過程中損害了公民利益。另外，社會主義市場經濟的發展提高了人民的生活水平，但以此同時也造成了嚴重的差異和不平衡，城鄉差異、地區差異的相繼出現客觀上要求公共政策在解決問題時要有所區別，然而事實并非如此。因此，所謂的公民參與的內部原因也就是在特殊的社會發展階段，公民出于對自身利益的維護而參與公共政策過程，力圖通過參與而使自身的利益得到保障。

三、公共政策過程中公民參與存在的問題及對策

公民參與是公共政策的基石。公共政策具有實現社會公共利益的根本價值取向，公民參與公共政策可以充分提高政策的效果，促進社會進步，具有很多積極的意義。但與此同時，我們有必要全面思考公民參與問題，充分認識到目前公共政策過程中公民參與目前存在的問題，并且積極尋找相應的對策。

（一）存在問題

1.社會發展的大背景上，公民參與面臨諸多體制上的障礙

首先，公民參與缺乏健全的體制和程序保障。公民有效參與公共決策需要具體參與制度和程序的保障，我國雖然已經有自己的一套政治參與制度，但是公民參與方面的制度建設滯后，參與的制度化程度低，沒有形成健全的公民參與的機制和程序，一些參與制度大多只是停留在空泛的原則上而難以具體實施。

其次，自上而下的政策制定模式制約公民參與。由于歷史原因，我國一直是中央集權的政治體制，政府代表人民進行利益的綜合與表達，這種決策模式導致由一部分政府精英做決策，而不是多元利益的社會互動。隨著改革開放進程的加快，利益多元化的格局逐漸形成，這種自上而下的決策模式已經不能適應新的決策環境，不能滿足大多數人參與宏觀政策制定的愿望，必然挫傷公民參與的積極性[6]。自上而下的決策模式以及長期形成的“官本位”的政治文化嚴重制約公民參與。

體制上的障礙是制約公民參與的主要因素，由于渠道不暢通、法制不健全等原因，公民對于公共政策缺乏全面的知情和了解，這使得公民參與公共政策的效果受到很大的影響。

2.公民自身的原因制約了公民參與的效果

“事不關己高高掛起”的心理影響了公民參與的熱情。通常情況下，公民參與公共政策的出發點完全是出于自身利益的，而不是考慮到大多數人的利益。在公共政策的參與過程中單單只是針對自己利益影響的部分，其他便會全然不管不顧。公民只從自身利益出發使得公民參與的廣泛性受到嚴重影響，只要不涉及自己利益，公民甚至會放棄自己應該有的知情權等權利。公民在公共政策過程中參與的方式方法有時欠妥，這也是制約參與效果的因素之一。

（二）提升和完善公共政策過程中公民參與的對策分析

要克服公共政策中公民參與的上述困境，適應我國社會轉型以及政府決策科學化、民主化的要求，我們必須在問題分析的基礎上，采取一系列的措施來擴大和規范公共政策制定中的公民參與。

首先，加快社會主義政治文明建設，完善公民參與的體制建設。主要包括法制保障和利益表達機制建設。必須建立一套較為完善的法律制度體系，將公共政策過程納入法制化的軌道。在充分遵循憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，我們應對公民參與的內容、方式、途徑作出明確的規定，使其可以按一定的程序實際操作，并用法律的形式固定下來[7]。利益表達機制方面，需要進一步完善人民代表、政治協商等基本制度，同時依據具體情況建立其他的利益表達渠道，實現公民有話能說、有話順利說的狀態。

其次，依據治理理論，進一步轉變政府職能，豐富公民參與的內容和形式。根據治理理論，政府不應該再繼續作為單一的社會治理的主體，應該逐漸轉變職能，吸引非營利組織等主體參與到社會公共事務管理的過程中來。同時，改變原來單一的公民參與只涉及政府大政方針等內容，充分發揮政府公共服務的職能，將公民參與的范圍拓寬到社會民生的各個方面，同時豐富參與內容和形式，實現多樣化。

再次，從公民角度看，應該不斷提高公民參與的熱情，提高公民參與的能力。政府應該積極宣傳公民參與的重要意義，強調公民擁有的參與權利，吸引更多的公民參與到公共政策過程中，更好的實現社會公共利益。同時，大力發展文化教育和科學技術，提高公民的文化素質和政治素質，使每位公民都成為有理性思維的、真正能運用自己的文化知識參與政策活動的人。應加強對公民相關政治知識和技能的傳授，能力培養公民的民主政治行為能力。真正實現公民參與的高效。

參考文獻：

[1]陳振明.公共政策學——政策分析的理論、方法和技術[M].北京:中國人民大學出版社，2004：4.

[2]沈惠平.公共政策的公共利益取向[J].決策借鑒，2002，(15)：52.

[3]趙蕓霄.論我國公共政策中公民參與的基礎[J].淮陽職業技術學院學報，2008，（21）:37.

[4]陳艷珍.公共政策過程中公民參與動因分析[J].理論探索，2007，(5):129.

[5]向南英.中國公共政策制定中公民參與研究[D].四川大學碩士學位論文，2002:15.

[6]張敏.我國公共政策中的公民參與問題研究[J].河北省社會主義學院學報，2008，（1）:82.

[7]楊蕓.淺談公共政策中的公民參與[J].世紀橋，2007，（10）:18.