論城市公用事業管理法律關系

摘 要：城市公用事業管理法律關系屬于行政法律關系的范疇。本文結合行政法律關系的基本理論論述了城市公用事業管理法律關系的概念、特征及構成的三要素。城市公用事業管理法律關系的三要素包括城市公用事業管理法律關系的主體、內容和客體。

關鍵詞：城市公用事業管理法律關系；主體；內容；客體

中圖分類號：D912.294文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）15-0181-02

一、城市公用事業管理法律關系概念與特征

城市公用事業管理法律關系，是指有關城市公用事業行政管理機關基于國家法律、法規和規章的規定，與城市公用企業、城市居民之間形成的監管與被監管法律關系。城市公用事業管理法律關系由主體、內容和客體三個方面的要素所構成。城市公用事業管理法律關系有廣義和狹義之分，廣義的城市公用事業管理法律關系包括國家建設行政機關、物價、工商、稅務、衛生檢疫、交通等主管機關基于國家行政法律規范與城市公用企業、城市居民之間所形成的監管與被監管法律關系；狹義的城市公用事業法律關系僅指國家城市公用事業主管機關與城市公用企業、居民之間的監管與被監管法律關系。本文所說的城市公用事業管理法律關系僅是指狹義上的城市公用事業管理法律關系。

城市公用事業管理法律關系具有以下特征：1）它既包括城市公用企業與城市公用事業管理機關之間的法律關系，也包括城市公用事業用戶與城市公用事業管理機關的關系；2）它是基于城市公用事業管理法律法規而建立的行政法律關系；3）其主要內容是城市公用事業主管機關與公用事業企業之間的監督管理與被監督管理的關系；4）主體雙方的法律地位不平等，其中城市公用事業管理機關處于監管者的地位，而城市公用事業企業和用戶處于被監管者地位；5）這種法律關系的發生、變更或消滅不是基于當事人雙方的意愿，而是基于法律法規的強制性規定，意思自治沒有任何適用的余地。

二、城市公用事業管理法律關系主體

（一）城市公用事業管理主體

1.行政機關

包括城市人民政府和城市公用事業行政主管部門。“我國法律規定，城市人民政府依法履行對城市的管理職能，指揮城市社會的各項活動，是城市管理的綜合機關。”而城市公用事業行政管理部門是具體主管城市公用事業的職能部門。在我國，城市公用事業一般由建設行政管理部門主管。但不同的城市也略有不同。如中小城市的公用事業管理一般以該市的建設管理部門為主體。大城市和特大城市一般設有專門的公用事業管理局作為公用事業管理的主體。但也有中等城市公用事業管理的主體為城市建設管理部門下屬的二級公用事業局，大城市或特大城市公用事業管理以建設行政管理部門為主體。城市公用事業管理的具體實施部門通常是城市建設行政主管部門委托的下屬事業單位。如揚州市城市供水節水管理辦公室，性質為全民事業單位，隸屬于市城鄉建設局。受市政府、市建設局委托，負責揚州市城市節約用水、計劃用水及城市供水行業的管理；揚州市燃氣管理辦公室，性質為全民事業單位，隸屬揚州市城鄉建設局，受市政府、市建設局委托，負責揚州城市供氣行業的管理。

2.法律法規授權的公用企業

在我國，原本在計劃經濟政企不分的條件下，自來水公司、煤氣公司等公用企業一般脫胎于政府部門，在行政法規范授權的情況下可以成為授權行政主體，行使一定的行政管理職權。例如：《城市燃氣管理辦法》第三十條規定：燃氣用戶應當按時交納氣費。逾期不交的，燃氣供應企業可以從逾期之日起向不交納氣費的用戶收取應交燃氣費的3‰～1％的滯納金，情節嚴重的，可以中止對其供氣。改革開放以后，我國的水、電、燃氣等公用事業經過一系列的改革，轉變為政企分開的國有企業，基本不再具有行政管理的職能。這些公用事業單位從行政管理者的角色轉變為合同的一方主體。然而，時值今日有的公用企業還負有部分行政管理職能。公用企業在法規授權的個別情況下仍然是城市公用事業管理的主體。

（二）城市公用事業管理相對人

1.公用企業

公用企業主要包括城市的自來水公司、燃氣公司、供熱公司、公共交通公司等。這些公用企業在計劃經濟政企不分的條件下與政府的公用事業管理機關是一種單純的行政管理關系，公用事業管理機關的權力幾乎滲透到了公用事業每一個角落，公用企業完全變成了公用事業管理機關的附屬品，沒有經營自主權。實行公用事業改革后，根據政企分開的原則，公用企業都與行政機關相分離，作為一個獨立的市場主體而存在，自主經營，自負盈虧。這樣就要求城市公用事業管理機關轉變職能，由傳統的運用行政手段對公用企業進行管理向運用經濟、法律手段對公用企業進行監督管理轉變。在公用事業管理法律關系中，公用企業是作為公用事業管理行政機關的相對人而存在的。

2.城市居民

在特定的城市公用事業管理法律關系中，城市居民也是作為相對人而存在的。如：《城市供水條例》第三十五條規定：未按規定繳納水費，由城市供水行政主管部門或者其授權的單位責令限期改正，可以處以罰款；《城市節約用水管理規定》第十九條規定：拒不安裝生活用水分戶計量水表的，城市建設行政主管部門應當責令其限期安裝；逾期仍不安裝的，由城市建設行政主管部門限制其用水量，并可以處以罰款。

三、城市公用事業管理法律關系客體

行政法律關系客體包括人身、行為和財物。人身指人的身體和人的身份。行政行為可以對人的身體和身份發生直接的作用，前者如行政拘留，后者如居民身份證管理。行為指行政法律關系主體的作為和不作為。它既包括行政主體的行政行為，也包括相對人的行為。財物指具有使用價值和價值的物質資料。作為行政法律關系客體的財物，可以是物質形式，也可以是貨幣形式；它可以是消費資料，也可以是生產資料；還可以是精神財富。

城市公用事業管理法律關系的客體是指城市公用事業管理法律關系主體的權利義務所指向的對象，亦即聯系主體之間權利義務的媒介，主要是城市公用事業管理法律關系主體具有法律意義的行為，包括作為和不作為。作為又稱積極地行為，指要求主體去從事一定的行為。不作為又稱消極的行為，指主體對一定行為的抑止。作為城市公用事業管理法律關系客體的行為包括行政行為和行政相對人的行為。行政行為包括行政規劃、行政許可、行政監督、行政處罰等行為。而相對人的行為主要包括行政法禁止的行為，行政法獎勵的行為，行政法授權的行為，行政法命令的行為等。

四、城市公用事業管理法律關系內容

城市公用事業管理法律關系的內容是指城市公用事業管理法律關系主體在從事某種行為時所享有的法律權利和承擔的法律義務。包括城市公用事業管理主體的權利和義務、城市公用事業管理相對人的權利和義務。法律權利，是指法律所確認和保護的法律關系主體所具有的某種權能。它表現為權利享有者有權自己作出一定的行為，也可以要求他人作出一定的行為或不作一定的行為。而法律義務是指法律規定法律關系主體所承擔某種必須履行的責任。這種必須履行的責任，既可表現為按照權利享有人的要求作出一定的行為，也可表現為禁止一定的行為。

（一）城市公用事業管理主體享有的權利和義務

在城市公用事業管理法律關系中，城市公用事業管理主體作為行政主體，其享有法律權利的是公共權利，具有國家強制力，因此也叫做行政權力。行政機關的權力與義務是統一的，不能轉讓和放棄，必須依法履行，所以，城市公用事業管理機關行使的權力也是其義務或職責。城市公用事業管理機關享有的具體行政權力包括行政立法權、行政規劃權、行政許可權、行政監督檢查權、行政處罰權、行政強制權等。此外，城市公用事業管理機關及其工作人員作為國家公職機關及人員應當城市居民保持密切聯系、傾聽市民的意見和建議、接受其監督、努力為人民服務。

（二）城市公用事業管理相對人享有的權利和義務

城市公用事業管理的相對人包括城市公用企業和城市居民。城市公用企業在城市公用事業管理法律關系中的權利包括：1）使用權和收益權。這兩種權利是指城市公用事業企業有權使用城市基礎設施，并獲取收益。如自來水公司，既有權使用國家所有供水設施，又有權獲取收益。2）管理權，公用企業對投入使用的供水、供熱、供氣管道等設施有管理權，管理權的內容主要有保養、維修并使之不被損壞等。3）自主經營權，即依法對本企業的生產經營享有自主決策權，不受城市公用事業管理機關非法干涉。其義務主要有：貫徹國家的方針政策，遵守城市公用事業管理法規的義務；依法繳納稅金的義務；履行管理職責的義務；城市煤氣、熱力公司和自來水、公交公司等公用事業企業，是與人民生活密切相關的企業，這些企業應搞好經營管理，保障城市居民的生活用熱、用氣、供水與交通，滿足人民生活需要等。

城市公民在城市公用事業管理法律關系中的權利包括：一是參與城市公用事業管理權。其依據是憲法規定：中華人民共和國的一切權利屬于人民；人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務。二是勞動權。人民城市人民建，人民城市人民管，人民參與城市公用事業的各項建設是人民行使勞動權的表現。其義務有：履行城市公用事業管理法中規定城市公民必須遵守的義務。例如：《城市供水條例》中規定“用水單位和個人應當按照規定的計量標準和水價標準按時繳納水費；”城市水資源管理法中“生活飲用水的水源，應設置衛生防護帶，禁止毒害和污染的規定”；城市公共交通車船乘坐規則中“在車船內，不得吸煙、吐痰、亂扔果皮紙屑等雜物”的規定等等，都是城市市民必須遵守的義務。

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