我國多黨合作和政治協商制度發展路徑探討

摘要：不斷發展和完善我國多黨合作和政治協商制度的路徑有三：一是法制化，將中共領導的多黨合作制度的基本內容及其實現的方式、方法和步驟都以法律文件的形式明確加以規定，并使之長期保持不變；二是制度化，將當代中國政黨制度運行機制規范化和制度化，提升政黨制度的制度化水平；三是程序化，明確規定多黨合作關系中各主體作出各種政治行為的條件、方式、方法、步驟、實現及責任。

關鍵詞：多黨合作；政治協商；法制化；制度化；程序化

中圖分類號：D26文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）15-0054-03

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，經過新中國成立以來60多年的發展，特別是改革開放以來的發展完善，已經成為比較成熟的一項基本政治制度。但也必須看到，同我國社會主義民主政治發展的要求相比，這項制度仍然存在不相適應、需要完善的方面。如何克服不足、不斷完善，法制化、制度化和程序化方向是多黨合作和政治協商制度發展的基本路徑。

路徑之一：當代中國多黨合作和政治協商的法制化路徑

當前我國關于政黨協商民主建設的實體規范主要是憲法。除此以外，并沒有其他法律法規再予以進一步細化。另外就上位法自身而言，其規定的內容也比較寬泛和籠統。憲法是唯一一個對政黨協商民主的實體內容有明確闡釋的國家法律，但它只對統一戰線和人民政協的性質、任務等作了非常宏觀的規定。就規范形式而言，憲法“僅僅是一種宣告性規范。憲法的規定只是確立了一項原則，而具體內容的細化則需要制定相應的法律規范”[1]。由此看來，憲法自身的性質是根本性和宏觀性，這就決定了其對政黨協商民主建設的規定不可能面面俱到。因而，憲法的規定比較簡約也是無可厚非的。但是，憲法的這些規定在對政黨協商民主建設具有權威性指導意義的同時，又顯得很寬泛和籠統。由于它在關于統一戰線和民主黨派性質、地位和作用等方面的規定都顯得非常宏觀，也沒有明確規定人民政協的性質、地位和職能等，如果沒有下位法律規范予以進一步細化支撐的話，這樣的規范往往會顯得難以落實，甚至會導致制度的形式主義。

我國在關于政黨協商民主的性質和地位、權利和義務、政黨協商的準則等問題上，雖然已有了許多實體性規范，但這些規范絕大多數要么屬于執政黨的政策文件，要么屬于人民政協的自我約束規范，而沒有成為國家意志。即使有些規則是以國家機關的名義發布的，但它們也多屬于政治文件，在事實上也仍然是政策規范。因為它們都還沒有經過國家立法機關的認可。如中華人民共和國國務院新聞辦公室發布的《中國的民主政治建設》和《中國的政黨制度》兩個白皮書。實際上，在政黨協商民主建設中起著重要而直接作用的實體規范主要體現于中共制定的政策性規范之中。如中共全國代表大會政治報告、中共黨章、中共中央三大《意見》(中發［1989］14號文件，中發［2005］5號文件，中發［2006］5號文件)以及黨和國家主要領導人的公開職務講話等。關于統一戰線、民主黨派和人民政協的性質，其在國家政治生活中的地位和作用，政黨協商的基本原則等規定主要都體現在這些政策規范和人民政協章程之中。由于中共的執政地位，其政策文件也具有相應的法律功能，甚至可能成為法律的淵源。但這樣的文件畢竟不是憲法和法律。從嚴格意義上講，這僅僅是中國共產黨的黨內文件，還處于黨的政策層面，不能起到法律的作用，不具有普遍的強制的約束力。

當前我國政黨制度的法制化最主要的還不是制定一部像西方那樣的政黨法，因為當前制定政黨法還不是特別具備條件，當前更急迫的應該是將中共領導的多黨合作制度的基本內容及其實現的方式、方法和步驟都以法律文件的形式明確加以規定，并使之長期保持不變，具有較好的穩定性和連續性，從而成為人們始終遵守的行動指南。比如，我們可以通過分散立法的形式將政黨制度基本原則規定在憲法中，其具體內容則可以分別制定單行法規性文件，例如，可以分別制定《政治協商條例》、《民主監督條例》、《民主黨派參政法》等。也可以把現在的5號文件的內容法律化，根據其基本內容以《中國共產黨領導的多黨合作法》的方式在人大中通過，從而把政策上升為法律，為當代中國政黨制度的發展提供法律基礎。

路徑之二：當代中國多黨合作和政治協商的制度化路徑

十一屆三中全會以來，中國政黨制度一直向制度化、規范化的方向邁進。1989年中共中央制定下發了《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，1993年八屆人大一次會議通過憲法修正案，把“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”寫進了憲法序言。這兩件事情，在我國政黨制度的發展中具有里程碑意義。但憲法規定和《意見》的頒布遠不是我國政黨制度制度化、規范化的完成，而是在宏觀和原則方面制度化的推進，提出了加強我國政黨制度在中觀、微觀和具體運作層面的制度化、規范化、程序化的任務。2000年12月，江澤民同志在全國統戰會議講話中提出，“要建立健全配套措施，使多黨合作進一步規范化、制度化。”十六屆四中全會后，胡錦濤總書記又提出“積極推進中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的制度化、規范化。”2005年《關于進一步堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》頒布，將當代中國政黨制度的規范化、制度化推進到了一個新的水平。但是，當代中國政黨制度在實際運行中依然存在許多的問題和不足，在政治協商、參政議政、民主監督等方面制度化程度還不夠高，程序還不夠完善，在實際操作中隨意性較大，實際工作中各地區、各部門之間很不平衡，許多地方的工作狀況往往因各地黨政領導干部對多黨合作重視程度而異，因領導人的變化而變化，或因領導人注意力的改變而改變，還帶有相當的“人治”色彩。因此，加強當代中國政黨制度運行機制的規范化和制度化，提升政黨制度的制度化水平是現階段我國政黨制度面臨的主要任務。

（一）建立各種信息溝通制度，充分尊重民主黨派及其成員的知情權

不管是政治協商，還是參政議政和民主監督，各民主黨派及其成員的知情權都起著重要的作用，知情才能出力，因此，知情權是充分發揮各民主黨派參政黨作用的決定性條件之一。而當前依然存在由于知情渠道有限、信息量不足而制約工作發展的情況。如，特約檢察員制度在一些地方往往因為知情渠道不暢而流于形式，又如有時民主黨派的調研因難以看到一些重要的文件而影響了調研水平等等。因此，應進一步擴大各民主黨派及其成員知情的范圍、渠道、廣度和深度，增強信息的時效。有人提出應建立各級政府與民主黨派各級組織的定期對話制度，在一定時期內，政府要向民主黨派通報有關工作情況以及即將進行的工作打算，以便黨派隨時了解政府工作計劃和工作進度；[2]黨和政府的重要文件和簡報可對民主黨派適當公開，可以明確規定這類文件、簡報發放的范圍和層次，使民主黨派可以通過適當的途徑獲得相關資料信息。

（二）建立健全民主黨派干部的選拔任用制度

多年來，各民主黨派在參政議政方面發揮了重要的作用，大量的黨外干部被選拔任用到國家的領導位置上來。但在如何培養、選拔和任用民主黨派的干部，如何確定各民主黨派任職人數的分配比例及其依據等方面都還有一些問題有待探討。這些問題的解決，需要共產黨能從思想上樹立黨的人才和黨外人才都是黨的事業的中堅力量的觀念，敢于大膽任用民主黨派的成員，以提高黨的社會整合能力。同時也需要各民主黨派成員不斷提高自身的綜合素質，逐步積累工作經驗。然而，更重要的是要建立健全黨外干部的選拔任用機制，形成規范化的工作機制，從制度上根本解決這一問題。首先，要建立和完善適宜于民主黨派優秀人才進入各級政府、人大、政協部門任職的選拔機制，加大舉薦民主黨派成員在各級政府及司法機關中擔任領導的力度。其次，對民主黨派在各級政府、人大、政協中任職的領導職務的比例及其依據作出明確規定，提出具體要求。對各民主黨派的任職問題，由于沒有確定比例的合理標準，也就無法對民主黨派任職人數的多或少形成一致的意見。最后，還要認真探索解決副職多、正職少的問題。

（三）健全民主監督制度

民主黨派存在的價值很大程度上是監督共產黨，要發出不同的聲音。鄧小平曾指出，“有監督比無監督好，一部分人出主意不如大家出主意。共產黨總是從一個角度看問題，民主黨派就可以從另一個角度看問題，出主意。這樣反映的問題更多，處理問題會更全面，對下決心更有利，制定的方針政策會比較恰當，即使發生了問題也比較容易糾正”[3]。況且，“令人生憂的是，揮之不去的腐敗現象，使一些人特別容易得出只有實行競爭性政黨制度才能形成有效的監督機制從而避免權力監督的結論。因此，加強對民主黨派監督功能的開發就成為完善和發展當代中國政黨制度的當務之急”[4]。但實際運行當中，與參政議政相比較，民主監督的職能比較薄弱，民主監督還缺乏約束力，還有許多有待改進和加強的空間。民主監督雖非權力監督，不能夠法律化，但任何有效的監督必須要有相應的權利和權力，也就是要有受到法律保護實行監督的權利，以及實行監督并排除各種阻力和干擾的權力，使這種柔性監督具有剛性的操作權威。為此，就必須盡快形成一套互為補充、互相制約的，規范化、程序化的監督制度，從制度上增加并明確民主黨派相應的權利和權力。

路徑之三：當代中國多黨合作和政治協商的程序化路徑

程序是與實體相對應的概念，是指目標實現過程中的先后順序或步驟及其有關的制度性規定。實體關心的是目標或價值，而程序關心的則是實現目標的步驟與進程。制度是實體與程序的統一。一項制度的確立和最終實現，既需要具體的實體規范支撐，也需要程序規范加以保障，兩方面缺一不可。從一定意義上說，實體性制度保證的是有法可依、有章可循，程序意義上的制度卻保證了有法能依、有章能循。因此，制度的落實和實施，制度效能的發揮都離不開程序，正當、合理的程序機制是保證制度建立和實行的必要條件。沒有程序的制度，只是一個無法發揮效力的靜態的條文，而一個沒有程序保障的政治制度，則很難成為有權威的制度。程序建設通過制度規范，明確規定多黨合作關系中各主體作出各種政治行為的條件、方式、方法、步驟、實現及責任。程序是當代中國政黨制度的有機組成部分，是多黨合作得以實現的必要條件，也是當代中國政黨制度各種職能充分發揮的重要保障。但是，長期以來我們在制度建設中存在著重實體、輕程序，重形式、輕操作的傾向，以致一些好的制度因缺乏科學、規范的程序而無法操作和落實。當代中國政黨制度建設也存在這樣的問題和不足。固然我國政黨制度的制度化建設仍需在一些具體的實體性制度方面加以完善，但與實體性制度相比，我們在加強程序性制度建設方面尤為迫切。

當前，完善政黨協商民主運行機制，主要應該從以下二方面進行。

1.確定政黨協商主要步驟。首先，從當代中國民主政治宏觀系統來看，應該建構先協商后票決的基本步驟。我國的民主制度是選舉加協商的民主制度。這兩種民主形式共存于民主政治系統中。其中選舉民主主要對應于人民代表大會制度，協商民主主要對應于人民政協制度。兩會分別是我國兩項基本政治制度的組織載體，也是兩種民主形式的主要運行平臺，在我國的政治生活中都具有不可替代的作用。兩會幾乎同時召開是我國政治生活的一大景觀。但也由于兩會幾乎同時召開，使得本來應該在人民政協經過政黨協商的議題得不到充分討論。因此，就中國民主政治的整體系統而言，應該確立一個先后步驟。即可以在制度設計上，改全國政協和全國人大兩會幾乎同時召開的安排為政協會議先開、人大會議在后，“期間要有適當的間隔期、使決策前的協商充分體現實際的意義，使協商進入決策程序具有充裕的時間保障”[5]也就是說，在一個比較完整的民主政治運行過程中，應該是先有協商民主，然后再進行票決民主。其基本程序步驟就是人民政協的協商民主(其中主要是政黨協商民主)——人大的選舉民主(票決民主)。

其次，就具體問題的協商而言，應該建構明確的流程。由于協商客體不同，協商的程序步驟也不盡一致，應該根據不同的協商內容，針對事前協商和事中協商設計不同的協商流程。如政黨協商過程中的調查研究環節就會隨著協商的內容不同而不同。其中有的議題比較單一，資料比較詳實，需要調查研究的范圍小，比較容易掌握數據，可能一次性就能得出意見和建議。有的屬于大范圍的復雜性的議題，意見和建議不能夠一次形成，可能需要調查研究——信息歸納——再調查補充——形成初步意見和建議——征求意見——補充意見——形成正式意見和建議。

2.明確政黨協商民主時限規定。從宏觀上看，政黨協商民主的時限主要包括三個方面。

一是明確什么是“決策之前”。政黨協商之前必須有必要的準備時間，以便協商參與者進行認真準備(包括調查研究以發現問題、分析問題、歸納問題等)，而不能臨時通知、臨時召集、臨時議論。否則只能是一種情況通報，而不是政黨協商了。因此，可以考慮對“決策之前”進行較為具體的規定。如規定在非緊急情況下，政黨協商一般應該有3-6個月的時間。這是因為，既然是“大政方針”和“重要問題”，就需要認真調研、精心準備，否則要么會使協商不能夠建立在科學的基礎之上，要么會使協商流于形式。

二是明確政黨協商主要步驟的時限。如果把政黨協商“重大問題”的時間規定為六個月是合理的，那么其中調查研究以掌握信息、整理信息資料準備議案、政黨正式協商等每個環節應該大致占有多長時間，都應該有一個大致的規定。以調查研究為例。調查研究是科學決策的基礎，是政黨協商得以健康運行的首要環節。毛澤東就說：“沒有調查，就沒有發言權。”如果調查研究時間過短，則可能不能深入發現問題的本質，不能全面把握問題;如果沒有時間限制，則可能會導致調查研究漫不經心。因此，調查研究這個核心環節既必須有較多的時間，又要有限期完成的緊迫性。當提案準備好之后，政黨真正進行協商可能并不需要太多的時間。也就是說，如果每一個環節都平均分配時間，則可能會不能突出重點；如果關鍵環節沒有時間限定，則可能會使得協商民主失之于空泛。因此，對協商民主流程中的重要環節應該有時間保障和限定。

三是要對提案辦理方面的“規定的時限內”作出規定。2005年修訂的政協《全國委員會提案工作條例》規定了提案辦理的時間性：“承辦單位應當在規定的時限內對提案進行答復。”在這里，“規定的時限內”還是比較模糊的，應該進一步細化。按照邏輯，對“重大問題”、“大政方針”方面的提案辦復時限規定應該較長。如涉及人數很多、情況復雜、合理性需要深入論證的問題，則可以規定較長時間，比如三個月到半年的時間甚至更長。對一般性提案的辦理應該迅速，如對于那些內容不太復雜的、本身涉及的人數不多、其合理性己經不容懷疑的提案，應該雷厲風行地加以辦理。因此應該規定在較短的時間那答復，比如規定1-3個月。在這個期限內必須快速辦復，即使不能及時解決，也應該盡快拿出措施。

參考文獻：

[1]上海市人民政協理論與實踐研究咨詢組編.人民政協理論與實踐研究[Z]，2006:241.

[2]王繼宣.多黨合作與參政黨建設調研成果匯編——調研報告集[M].北京：華文出版社2005:103.

[3]鄧小平文選：第1卷[M].北京：人民出版社，1994:273.

[4]朱兆華.西方政黨制度的基本特征及其啟示[J].政治學，2005，(4).

[5]齊衛平，周錦尉，童慶平.兩種民主形式與中國特色社會主義政治發展[J].中國人民政協理論研究會會刊2007，（4）.