法律視野下的美軍民事行動(dòng)

摘 要：美軍在《作戰(zhàn)綱要》（FM100—5號(hào)野戰(zhàn)條令）中提出“非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)”的概念，并把民事行動(dòng)作為特種作戰(zhàn)納入“非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)”的范疇。美軍民事行動(dòng)的實(shí)踐源于第二次世界大戰(zhàn)期間，為維護(hù)其國(guó)家利益和盟國(guó)利益，美軍的民事行動(dòng)，已成為軍事行動(dòng)的重要組成部分，并建立了完備的法律、法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。從法律視角，分析美軍民事行動(dòng)，旨在從法律層面正確認(rèn)識(shí)現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)手段的多樣性，提高我軍遂行多樣化軍事任務(wù)的能力及履行新世紀(jì)、新階段下的歷史使命的能力。

關(guān)鍵詞：美軍民事行動(dòng)；法律；民事行動(dòng)法規(guī)；多樣化軍事任務(wù)

中圖分類(lèi)號(hào)：E266文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2011）15-0183-02

一、美軍規(guī)范民事行動(dòng)的法規(guī)

自1955年美軍成立第一支民事分隊(duì)以來(lái)，為確保各種民事任務(wù)的順利完成，美軍加強(qiáng)了民事部隊(duì)建設(shè)并頒布了一系列的法令、條令等法律規(guī)范來(lái)規(guī)范民事行動(dòng)。對(duì)民事行動(dòng)的概念、性質(zhì)、行動(dòng)原則、內(nèi)容等作出了詳細(xì)規(guī)定，使民事行動(dòng)在各地區(qū)的開(kāi)展都有法可依。美軍民事行動(dòng)的內(nèi)容較為廣泛，主要包括：依據(jù)法律履行國(guó)防部和民事機(jī)構(gòu)所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)；減少民事問(wèn)題對(duì)軍事行動(dòng)的干擾；協(xié)調(diào)軍方與美國(guó)其他政府部門(mén)以及與其他非政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系；在占領(lǐng)區(qū)實(shí)行民事管制行為、建立民事行政機(jī)構(gòu)；提供人道主義援助；開(kāi)展民事事務(wù)以支持軍事行動(dòng)等。

美軍《國(guó)防部軍事及相關(guān)名詞字典》（JP1-02）規(guī)定：“民事行動(dòng)是指，指揮官建立、保持、影響或利用軍隊(duì)與政府、非政府民間組織與機(jī)構(gòu)，以及友國(guó)、中立國(guó)、或敵國(guó)戰(zhàn)區(qū)人民之間關(guān)系的活動(dòng)，以此促進(jìn)軍事行動(dòng)，鞏固并實(shí)現(xiàn)美國(guó)的作戰(zhàn)目標(biāo)。軍隊(duì)民事行動(dòng)包括將通常由當(dāng)?shù)亍⒌貐^(qū)或國(guó)家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)而現(xiàn)由軍隊(duì)執(zhí)行的行動(dòng)和工作。這些行動(dòng)可能發(fā)生在其他軍事行動(dòng)之前、期間或之后，即使無(wú)軍事行動(dòng)時(shí)仍有可能實(shí)施。行動(dòng)可由指定的民事部門(mén)遂行，也可以由其他部隊(duì)或民事部門(mén)聯(lián)合執(zhí)行，簡(jiǎn)稱(chēng)“CMO”。同時(shí)美國(guó)陸軍FM-3號(hào)條令規(guī)定：“所有的民事工作都是為軍地關(guān)系活動(dòng)服務(wù)的，包括軍方與部隊(duì)所在地區(qū)的政府或非政府組織、國(guó)際組織和普通民眾之間的關(guān)系。”

1995年美軍參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議又頒布了《聯(lián)合民事行動(dòng)條令》詳細(xì)規(guī)定了美軍民事行動(dòng)的原則，規(guī)定戰(zhàn)區(qū)最高指揮官為民事行動(dòng)的責(zé)任人，規(guī)定民事行動(dòng)要遵守國(guó)際條約、國(guó)際協(xié)定以及國(guó)際法，又要接受上級(jí)部門(mén)的指示和命令，人道主義援助成為民事行動(dòng)必須最大程度實(shí)施的行為，同時(shí)規(guī)定民事行動(dòng)必須最大程度動(dòng)員占領(lǐng)區(qū)的一切資源為美軍服務(wù)。此外美軍還制訂有《聯(lián)合特遣部隊(duì)司令部》（JP3-33）、《聯(lián)合軍隊(duì)民事工作綱要》（JP3-57）、《聯(lián)合民事行動(dòng)綱要》（JP3-57.1）、《聯(lián)合作戰(zhàn)計(jì)劃的制定》（JP5-0）、《民事作戰(zhàn)》（JP-05.40）、《民事戰(zhàn)術(shù)、技術(shù)和規(guī)章》（JP3-05.401）等一些的規(guī)范民事行動(dòng)的法律文件以及與其配套使用的《聯(lián)合民事行動(dòng)和部隊(duì)民事行動(dòng)工作手冊(cè)》。其中，《手冊(cè)》是民事行動(dòng)執(zhí)行的指導(dǎo)性條令，為聯(lián)合作戰(zhàn)中的民事工作人員和軍隊(duì)民事工作參謀機(jī)構(gòu)提供幫助。在各種作戰(zhàn)中，該手冊(cè)指導(dǎo)部隊(duì)將軍隊(duì)民事工作納入聯(lián)合參謀機(jī)構(gòu)所制定的行動(dòng)計(jì)劃中。手冊(cè)詳細(xì)規(guī)定了民事行動(dòng)主體即民事部隊(duì)的組成方式、指揮機(jī)構(gòu)的組成方式，并對(duì)民事行動(dòng)方法、民事要素分析、對(duì)作戰(zhàn)環(huán)境的系統(tǒng)分析、聯(lián)合作戰(zhàn)計(jì)劃的制定等作了詳細(xì)規(guī)定。

美軍的民事行動(dòng)在法律的規(guī)范下開(kāi)展，提高了美軍開(kāi)展民事行動(dòng)的規(guī)范性和合法性。并在實(shí)戰(zhàn)中收到了良好的效果，提高了美軍聯(lián)合作戰(zhàn)的能力。

二、美軍民事行動(dòng)規(guī)定的法律特點(diǎn)

從整體上看，規(guī)范美軍民事行為的法律法規(guī)具有以下特點(diǎn)：

（一）建立在健全的國(guó)內(nèi)軍事法律的基礎(chǔ)之上，并具有明顯的國(guó)際適應(yīng)性

為滿(mǎn)足美軍在不同戰(zhàn)場(chǎng)的軍事需要，美軍的法律法規(guī)不僅要在戰(zhàn)術(shù)、戰(zhàn)法上具有實(shí)施跨軍事行動(dòng)的能力，而且也注重軍事行動(dòng)在國(guó)際法上的合法性。美軍高度重視戰(zhàn)爭(zhēng)法的國(guó)際規(guī)則，并把戰(zhàn)爭(zhēng)法與實(shí)際行動(dòng)相結(jié)合。作為規(guī)范美軍民事行動(dòng)的條令條例同樣具有此特點(diǎn)。如，美軍在《聯(lián)合民事行動(dòng)條令》中規(guī)定，民事行動(dòng)既要遵守國(guó)際條約、國(guó)際協(xié)定以及國(guó)際法，又要接受上級(jí)部門(mén)的指示和命令。人道主義援助是民事行動(dòng)必須最大程度實(shí)施的行為，同時(shí)規(guī)定民事行動(dòng)必須最大程度動(dòng)員占領(lǐng)區(qū)的一切資源為美軍服務(wù)。

（二）體系完備、層次分明、規(guī)定具體、操作性較強(qiáng)

美軍民事行動(dòng)的法律規(guī)定雖然大量采用規(guī)定、綱要等條例性質(zhì)的文件，但對(duì)不同條件下的民事行動(dòng)的組織、指揮、實(shí)施等都有明確的規(guī)定，以此確保民事行動(dòng)能夠在專(zhuān)門(mén)的合法條件下進(jìn)行。以美軍《聯(lián)合民事行動(dòng)和部隊(duì)民事工作手冊(cè)》為例，該手冊(cè)作為美軍民事行動(dòng)的指導(dǎo)性、規(guī)范性文件，對(duì)民事行動(dòng)方案涉及的各個(gè)要素進(jìn)行了歸類(lèi)整理，并設(shè)定預(yù)案規(guī)定行動(dòng)中的各種特殊情況的處理方式。如《手冊(cè)》規(guī)定：美軍民事行動(dòng)支援聯(lián)合作戰(zhàn)的詳細(xì)指導(dǎo)以第3-16號(hào)聯(lián)合出版物《多國(guó)行動(dòng)》為依據(jù)；關(guān)于聯(lián)合軍隊(duì)民事工作的詳細(xì)信息，聯(lián)合軍隊(duì)民事工作特遣部隊(duì)必須達(dá)到第3-33號(hào)聯(lián)合出版物所制定的標(biāo)準(zhǔn)，才能得以組建；第3-05.401號(hào)野戰(zhàn)條令對(duì)民事工作方法的六個(gè)階段作出了詳細(xì)解讀等等。該《手冊(cè)》以文字和圖表形式，有助于提高行動(dòng)主體在開(kāi)展民事行動(dòng)的理解能力和行動(dòng)能力。

（三）機(jī)動(dòng)靈活，時(shí)效性強(qiáng)，具有鮮明的實(shí)戰(zhàn)特點(diǎn)

民事行動(dòng)作為美軍聯(lián)合作戰(zhàn)中的特種作戰(zhàn)行動(dòng)之一。面對(duì)著多變的軍事任務(wù)，規(guī)范民事行動(dòng)的法律法規(guī)在大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷地修改、擴(kuò)充、完善，一但發(fā)現(xiàn)原有內(nèi)容有不符合實(shí)際需要，就及時(shí)修改完善。如，美軍在阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)“結(jié)束”后，總結(jié)了其在兩場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)中民事行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)《作戰(zhàn)全攻略》進(jìn)行了修改，并出臺(tái)了《聯(lián)合軍事行動(dòng)條令》（JP3-57）、第41-10號(hào)陸軍野戰(zhàn)條令等條令，對(duì)美軍的民事行動(dòng)作了更為詳細(xì)的規(guī)定，有效提高了美軍民事行動(dòng)的能力。把軍事法與實(shí)際戰(zhàn)爭(zhēng)需求相結(jié)合，使軍事法在戰(zhàn)爭(zhēng)中完善，戰(zhàn)爭(zhēng)在軍事法的框架內(nèi)進(jìn)行，已成為美軍軍事行動(dòng)和軍法發(fā)展的重要特征。

三、對(duì)我軍的啟示

非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)對(duì)我軍遂行多樣化軍事任務(wù)有著重要意義。現(xiàn)階段，國(guó)際社會(huì)和平穩(wěn)定的環(huán)境沒(méi)有發(fā)生變化，但應(yīng)對(duì)局部戰(zhàn)爭(zhēng)威脅、非傳統(tǒng)安全威脅已成為我軍的重要任務(wù)之一。面對(duì)新的歷史挑戰(zhàn)，如何有效遂行多樣化軍事任務(wù)，維護(hù)國(guó)家利益已成為我軍建設(shè)發(fā)展的重要課題。在法律視野下研究美軍民事行動(dòng)，旨在借鑒他國(guó)成熟經(jīng)驗(yàn)，為我軍遂行多樣化軍事任務(wù)提供法律借鑒。

（一）引入民事行動(dòng)概念，以依法制為指導(dǎo)細(xì)化部隊(duì)分工，用法律規(guī)范軍隊(duì)民事行動(dòng)

引入民事行動(dòng)概念，用法制為指導(dǎo)細(xì)化部隊(duì)分工，有助于我軍處置非傳統(tǒng)軍事威脅，優(yōu)化軍事資源配置，更好地遂行多樣化軍事任務(wù)。我軍的性質(zhì)與美軍不同，引入民事行動(dòng)概念并非是為強(qiáng)制推行國(guó)家意志，而是積極參與民事救援、人道主義援助和維護(hù)和平發(fā)展。

現(xiàn)階段我軍沒(méi)有完整的民事行動(dòng)主體，民事行動(dòng)以一種軍事任務(wù)混雜在軍事行動(dòng)之中，缺少專(zhuān)門(mén)的民事行動(dòng)部隊(duì)及民事行動(dòng)的專(zhuān)業(yè)人才。我軍應(yīng)該借鑒美軍將民事行動(dòng)作為特種作戰(zhàn)的方式納入聯(lián)合行動(dòng)當(dāng)中的這一做法，以依法治軍為主導(dǎo)細(xì)化部隊(duì)分工來(lái)整合民事行動(dòng)主體。在軍事行動(dòng)中組建專(zhuān)門(mén)的民事行動(dòng)小組，來(lái)解決民事行動(dòng)主體不確定這一缺陷。在整合民事行動(dòng)主體組建民事行動(dòng)小組的同時(shí)，要堅(jiān)持細(xì)化軍事部門(mén)法規(guī)，用法律規(guī)范民事行動(dòng)的內(nèi)容，滿(mǎn)足民事行動(dòng)的合法性要求。美軍出臺(tái)了一系列條例、條令性的文件來(lái)規(guī)范民事行動(dòng)中各項(xiàng)工作，內(nèi)容十分詳細(xì)，對(duì)不同條件下的民事行動(dòng)的組織、指揮、實(shí)施等都有明確的規(guī)定，確保民事行動(dòng)能夠在專(zhuān)門(mén)的合法條件下進(jìn)行，確保每一項(xiàng)具體行動(dòng)都能有明確的條令條例規(guī)范、指導(dǎo)；同時(shí)建立用法律規(guī)范的分析系統(tǒng)，大大提高了條令的可操作性和民事部隊(duì)的行動(dòng)力。我軍在整合民事行動(dòng)主體及民事行動(dòng)立法方面，應(yīng)當(dāng)從遂行多樣化軍事任務(wù)出發(fā)規(guī)范民事行動(dòng)內(nèi)容，即以“非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)”中的民事行動(dòng)為主要內(nèi)容，以處置非傳統(tǒng)軍事安全事件為目標(biāo)。宏觀上把握軍事行動(dòng)的全局性，同時(shí)兼顧民事行動(dòng)所涉及的方方面面，用法律限定民事行動(dòng)，并制定詳細(xì)的民事行動(dòng)實(shí)施綱要，確保民事行動(dòng)的合法性與規(guī)范性。

（二）注重國(guó)際法援引，為涉外軍事行動(dòng)提供合法依據(jù)

依法治軍要求我軍在開(kāi)展軍事行動(dòng)的同時(shí)要遵重法律的權(quán)威，在合法情況下開(kāi)展軍事行動(dòng)。軍事行動(dòng)的合法性要求我們?cè)陂_(kāi)展軍事行動(dòng)時(shí)要兼顧國(guó)內(nèi)軍事和國(guó)際武裝沖突法規(guī)范，切實(shí)做到師出有名。

從美軍規(guī)范民事行動(dòng)的的法律法規(guī)，我們不難發(fā)現(xiàn)美軍一直重視武裝沖突法的運(yùn)用，并依據(jù)簽訂條約，修改、填補(bǔ)國(guó)內(nèi)軍事法空缺，積極領(lǐng)導(dǎo)、參與武裝沖突法的制定與修改使得武裝沖突法的條款更符合美軍及其盟國(guó)軍事行動(dòng)的要求。與美軍相比我國(guó)軍事法制體系相對(duì)落后，在國(guó)際軍事法規(guī)制定方面話(huà)語(yǔ)權(quán)相對(duì)較弱。因此，我國(guó)在軍事立法時(shí)要借鑒他國(guó)成功的經(jīng)驗(yàn)從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，積極參與國(guó)際性法規(guī)的制定與修改并提高我國(guó)在這一活動(dòng)的話(huà)語(yǔ)權(quán)，同時(shí)重視對(duì)國(guó)際法吸收轉(zhuǎn)化，完善國(guó)內(nèi)軍事法與國(guó)際軍事法的銜接與融合，滿(mǎn)足我軍涉外軍事行動(dòng)的合法性要求。

（三）細(xì)化軍事行動(dòng)分類(lèi)提高部隊(duì)遂行多樣化軍事任務(wù)的能力

面對(duì)越來(lái)越多的非傳統(tǒng)安全威脅，軍事行動(dòng)不單單是武器裝備的較量，軍事行動(dòng)方式也多種多樣。細(xì)化軍事行動(dòng)分類(lèi)有助于提高我軍遂行多樣化軍事任務(wù)的能力。

美軍將民事行動(dòng)作為特種作戰(zhàn)納入“非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)”是美軍對(duì)“非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)”進(jìn)一步細(xì)化，旨在提高美軍軍事行動(dòng)的效力。2006年1月美國(guó)《國(guó)防》雜志伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)前夕，美軍民事和心理戰(zhàn)部隊(duì)進(jìn)入伊拉克境內(nèi)，準(zhǔn)確掌握了伊軍軍旅長(zhǎng)以上軍官的手機(jī)號(hào)碼、住宅電話(huà)以及電子郵箱，并通過(guò)各種方式“接觸、游說(shuō)、利誘了共和國(guó)衛(wèi)隊(duì)的主要軍官，策反他們開(kāi)戰(zhàn)后放棄對(duì)軍隊(duì)的指揮”，這是精銳的伊拉克共和國(guó)衛(wèi)隊(duì)在戰(zhàn)爭(zhēng)中“神秘失蹤”的重要原因之一。這一例證充分證明了明確的軍事行動(dòng)分類(lèi)，能充分發(fā)揮部隊(duì)展開(kāi)軍事行動(dòng)的能力。我軍在新時(shí)期，面對(duì)新的歷史使命和新的挑戰(zhàn)，我軍應(yīng)參考美軍這種做法，在現(xiàn)實(shí)軍事需要的基礎(chǔ)上細(xì)化軍種分類(lèi)、細(xì)化軍事行動(dòng)分類(lèi)并建立相關(guān)法規(guī)性文件進(jìn)行規(guī)制，以促進(jìn)軍事資源的優(yōu)化，明確軍事行動(dòng)目的，提高我軍遂行多樣化軍事任務(wù)的能力。