城市化不能以侵害農民利益為代價

當前，我國正步入城市化的快速發展時期。毋庸置疑，城市化加速了經濟的發展，推動了經濟結構的轉型，提升了綜合國力，也帶來了社會面貌的巨大改變，城市化是我國現代化發展戰略的正確選擇。然而，隨著城市化的發展，一系列的“城市病”也相伴而生，比如征地中大量的農民失地之后又失業，成為流離失所的“游民”；地方政府強制撤村并鎮導致農民“被上樓”，生活質量反而下降；農民工得不到城市的認可，社會經濟地位日益邊緣化……凡此種種，不一而足。城市化進程中農民利益的保障問題牽動著政府、媒體、學者和百姓的神經，成為全社會關注的焦點之一。

不保護農民利益的城市化是偽城市化

城市化與農民利益休戚相關。城市化是由農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程，在這個過程中，將有大量的人由“農民”轉變為“市民”。因此，城市化問題在很大程度上是農民身份的轉變和地位提升問題。在我國，由于歷史原因和城鄉二元制結構，長期以來農民在經濟、就業、社會地位等方面無法享受國民待遇，本身就處于弱勢地位。如果在城市化進程中農民的利益再得不到有效保護，再遭到侵害，則無異于雪上加霜，農民處境將更為艱難，由此引發大規模的社會矛盾將難以避免。

就城市化的目的而言，城市化的根本目的是滿足人的生存和發展的需要，提升人的生活質量，使人們生活得更美好。亞里士多德曾說過，城邦就是為了使人過上優良的生活!我國實施城市化發展戰略，其終極目標也是為了實現城鄉一體化和人的全面發展。但是從現狀來看，不少地方政府曲解了城市化的含義，將城市化等同于城市面積的擴張、高樓大廈的崛起，甚至不惜將城市化作為攫取政績的一個手段，大拆大建、大搞形象工程，而置農民利益于不顧，這樣的城市化實質上是“偽城市化”，整個社會注定要為此付出r慘重代價!

城市化進程中農民利益屢遭侵害的三大根源

城市化進程中農民利益遭受侵害主要有三大根源，即：地方政府職能錯位、土地制度缺陷、農民組織化程度低。

地方政府職能錯位。以經濟利益最大化為目標

在市場經濟條件下，政府承擔著宏觀調控、公共產品供給和市場監管的職能，由于它不是市場經濟的主體，不能直接參與市場競爭，也不能直接從中獲取收益。換言之，政府是市場經濟活動的“裁判”，而不是“運動員”。而我國不少地方政府仍然沿襲著計劃經濟時代的管理模式，既當“裁判員”又當“運動員”。例如在農地征用問題上，現行制度賦予政府多重職能：政府既是農村土地的征用者，又是征用后國有土地的出讓者；既是征地補償方案的設計者，又是方案的執行者；既是征用權的行使者，又是各方矛盾的協調者和解決者。在這樣的情況下，地方政府淪為“理性經濟人”的角色，將自身利益最大化作為追求目標。當今房地產市場的升溫給土地市場帶來無限的想象空間，巨額的級差地租利益驅使著地方政府想方設法從農民手上低成本獲取土地資源，加上我國自1994年以來實施的分稅制和以GDP為核心的考核指標的現狀，地方政府紛紛參與土地市場競爭，謀求土地利益的最大化，作為弱勢群體的農民的利益屢遭侵蝕，這也誕生了廣為詬病的“土地財政”。2006年我國施行土地“增減掛鉤”以來，一些地方政府以統籌城鄉發展或新農村建設的名義擅自擴大試點范圍，變相獲取城鎮建設用地指標，致使農民的土地權益遭受更為嚴重的侵害。

土地制度存在缺陷，土地收益分配不公

這體現在兩個方面，一是土地產權界定不清晰，二是征地補償制度不合理，致使土地收益分配偏向政府，農民獲得的土地收益微乎其微。

我國《土地管理法》、《土地承包法》規定農村土地歸農民集體所有。但何為“集體所有”?農民集體與農民個人到底是何種利益關系?對于這些問題相關法律都沒有做出明確界定，從而造成農村土地的集體所有成為一種人人有份實際上人人無權的抽象物，農民土地權益遭受侵害在所難免。目前，農村土地的所有權通常由村委會或村民小組甚至村黨支部行使，但這些都不是真正意義上的農村集體經濟組織，其行政色彩遠遠高于經濟色彩，無法代表農民經濟利益。法律對集體所有權主體的虛置反而為村干部侵吞土地利益提供了便利。

我國《土地管理法》規定的征地補償共有四項：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費。《土地管理法實施條例》對這四項補償的分配又作了詳細規定：土地補償費歸農村集體經濟組織所有；勞動力安置補助費原則上是誰安置就歸誰；地上附著物和青苗補償費歸地上附著物和青苗的所有者所有。從這些規定可以看出，農民個人所能明確獲得的，只有地上附著物和青苗補償費，僅占征地補償的極少部分，這顯然有失公允。其次，法律雖然規定了“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”，但農村集體經濟組織并不等于農民集體，它充其量只能算作農民集體的代理人，不應享有占有和使用的權利。此外，農村集體土地被政府征用后，由于土地用途的改變(如變為城市房地產開發和商業、工業用途)，土地價格往往會成倍增長，而征地補償費用絕大多數并不包含土地的增值收益，這明顯有失公平。

農民組織化程度較低。無力維護自身合法權益

一個階層的組織化程度的高低，在很大程度上決定了這個階層的博弈能力。一般而言，組織化程度越高，博弈能力越強，越能爭取到更多的權益。現階段我國城市化過程中之所以農民利益經常遭受侵害，與農民的組織化程度較低密切相關。我國農民階層是一個人數最多的群體，但同時也是一個組織化程度最低的群體。盡管改革開放以來我國誕生了多種形式的農村經濟組織，但無論從參與程度還是影響力而言，都十分脆弱。例如隨著我國農業稅的取消，原來擔負較多經濟職能的村集體，在很多地方已經形同虛設，即便發揮作用，也僅僅是信息的上傳下達和村民會議的組織，人員構成也多以村干部為主，根本不能代表農民利益。再如當前各地成立的農民專業合作社，雖然是農民的自治性組織，但多為生產經營服務性組織，普遍存在規模小、覆蓋面小、實力薄弱、穩定性差等缺陷，加之不是法律意義上的主體，在維護農民權益方面發揮的作用十分有限。組織化程度的薄弱，使農民在于其它群體博弈的過程中處于弱勢地位，其合法權益無法通過正當渠道得到及時表達。當其切身利益遭到嚴重侵害時，也難以與對方進行有效談判，只能以靜坐、下跪、上訪、自焚等極端形式予以表達。

保障農民利益亟待標本兼治重構財稅體制，回歸政府本來角色

作為公權力的代表，政府應明確自己的定位不是市場經濟的競爭主體，而應將工作的重心放在公共產品及服務的提供、市場的監管等方面，從而真正回歸到本來的角色。目前地方政府職能錯位是多方面的原因造成的，而制度安排的不合理是基層政府違規生存的主要原因。正如三農問題專家李昌平先生所言，“基層政府異化成今天這樣的局面，不是某個人的行為所致，而是‘分灶吃飯’改革后‘合理合法’的制度安排”。1994年的分稅制改革重新劃分了中央稅和地方稅，使得中央取得了更大的財源，而地方政府的財源明顯縮小，包袱卻更加沉重。基層政府失去了足夠的收入來源，不得不變相“尋租”，包括從土地收益中尋求利益的最大化。經過10多年的發展，這種稅收制度已越來越多地暴露出它的弊端，必須加以改革和完善，制定符合經濟發展方式轉變和權利義務對稱的稅收制度。

改革土地制度。讓農民獲得土地的資本化收益

土地是農村發展最大的資源，也是農民賴以生存的根基。隨著我國城市化進程的加快，土地成為稀缺資源，升值空間巨大。農民作為農村土地的經營者和所有權人(農村集體)的一分子，理應享受土地的增值帶來的收益。我國《土地管理法》規定農村和城市郊區土地屬于農民集體所有，而物權法規定了“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利”。當前應該從法律上明確農民的土地權利，擴大其支配集體所有的土地、依照自己的意志占有、使用、收益和處分的權利。這主要體現在，農民享有土地的議價權利，能夠分享到合理的地租，并獲得土地的資本化收益。

在這方面，重慶市出臺的“地票交易”制度不失為土地資本化的一個大膽嘗試。其核心內容是將農村宅基地等復墾為耕地產生的建設用地指標轉化為“地票”，然后在交易所公開拍賣，農民享有地票交易的收益。在地票交易制度下，農民的每畝“地票”價格是過去征地價格的三至五倍，甚至更高。這種制度讓農民從土地的資本化中獲得了實實在在的好處。

借鑒成都戶改經驗。為農民提供城鄉均等的公共服務

在城市化過程中，大量的農民被‘(上樓”成為“準市民”，實現了身份上的轉換，但是經濟地位沒有發生實質性的變化。這體現在缺乏經濟上自我生存、自我發展的能力和應有的社會保障。目前我國城鄉公共服務體系嚴重失衡，城市人口享有基本的養老、失業、工傷和醫療保險，而失地農民卻沒有納入城鎮社會保障體系，進城的農民也無法享受到城市化帶來的好處，成為被邊緣化的“二等公民”。因此，城鎮養老、醫療、低保應持續擴大覆蓋面，首先覆蓋失地農民，特別是對于過去補償過低的失地農民，應當首先解決其養老保障、基本醫療保障問題。其次，應為進城農民工提供相當于城鎮水平的公共服務，包括醫療、養老等基本社會保障。

成都戶改經驗值得借鑒。2010年成都實行戶籍改革，明確破除城鄉居民身份差異，允許城鄉居民自由遷徙；同時，進城農民保留相應土地權益。此外，給予農民城鄉均等的公共服務社會福利。戶籍人口享受的基本權利包括政治權利、人身權利、財產權利、生育權利、就業權利、基本公共服務等。在具體實施上面，《關于全域成都統一城鄉戶籍實現居民自由遷徙的意見》提出十二條改革措施，其中包括建立分區域統一的城鄉住房保障體系。

效仿日本實施農民職業教育，提高農民職業素質和就業能力

城市化必然導致大量的農村勞動力轉移到城市，但農民天然缺乏在城市的生存能力，因此，幫助他們解決就業問題乃當務之急。政府應該針對失地農民，以市場需求為導向制定專門的就業培訓計劃，開展培訓與就業一體化服務，努力提高失地農民轉移就業率，保障他們未來的生計。各級政府要建立專門的組織機構來負責失地農民的就業培訓工作，并對培訓機構進行嚴格認定，為農民開展專業技能培訓。同時，積極鼓勵用地企業就地招工。對失地農民從事個體經營、自謀職業的，要參照鼓勵城鎮失業人員再就業的政策在稅收方面給予優惠，適當減免營業稅、所得稅、管理費等。

日本的經驗值得效仿。二戰后日本同樣面臨城市化的發展之路，日本政府的農村教育政策為農村勞動力轉移奠定了人力資本基礎。政府對農村教育的投資進一步加強，1965年至1973年期間，日本的公共教育投資年均增長17.16％，超過了同期經濟增長率。日本政府對農民的職業教育也高度重視，1949年頒布《社會教育法》，利用公民館、圖書館等設施對農村成人進行教育。1953年頒布《青年振興法》，由政府資助對青年農民進行培訓，從而使農村職業技術教育正規化、制度化。同時，日本政府在解決農民就業方面采取了諸多行之有效的措施，其中包括嚴格要求企業對勞動者的雇用保障，采用近乎“終身雇用制”的方式，確保農民在進城后不會陷入困境。提高農民的組織化程度，增強其博弈能力

農民利益的保障取決于其自身的組織化程度。只有當農民階層作為一個利益集團成長起來之后，才有足夠的能力與其它力量相抗衡，維護自身的利益。可以參照工會的做法，成立代表農民利益的農會組織，負責與政府和其它利益相關方進行談判。也可以現有的農民合作社為基礎，賦予農民合作社更多的職能，除進行生產方面的合作以外，還能夠代表農民表達利益、主張權利。將分散的農民組織起來，不是為了對抗政府，恰恰是鞏固了黨的執政基礎。正如著名學者于建嶸所言，“如果引導得當，能夠以最小的政治成本、社會成本和經濟成本填補目前農村管理體制存在的制度真空”。這方面不是沒有先例，比如北京市朝陽區在推進城市化的進程中，當地農民成立了類似農會的組織爭取與政府進行談判，在以政府為主體的征地方和被征地方農民之間進行著利益的博弈。(作者系正略鈞策管理咨詢顧問)

責任編輯／張弦