草根NGO離合法化門檻有多遠

2010年，春節(jié)剛過，一封匿名舉報信把重慶森森孤學(xué)院推到了風(fēng)口浪尖。有人在市長信箱中稱：“一個非法組織怎么能收容三十幾個流浪兒童?”

“非法組織”——森森孤學(xué)院創(chuàng)立于2009年，一直未在當(dāng)?shù)孛裾块T注冊。

同年2月23日，重慶市大渡口區(qū)民政局在政府網(wǎng)站上對舉報信做出回復(fù)，稱：“森森孤學(xué)院”是未經(jīng)任何職能部門審批、擅自成立的社會組織，將孤學(xué)院打入了“非法”的行列。3月5日，孤學(xué)院創(chuàng)始人姜林和一部分老師帶著孩子們先投奔成都，繼而遠赴徐州，還是因為“非法組織”身份，“森森”最終無奈解散，一部分孩子因為不希望回家或進救助站，重新流落街頭。

對此，有人質(zhì)疑：“孤學(xué)院成立時間不短，沒有注冊，民政局不知道?”有人發(fā)問：“不合法，你可不可以引導(dǎo)其走向合法?”

在此之前，“森森”曾經(jīng)享譽重慶，接受過中央電視臺采訪，還和當(dāng)?shù)鼐戎居羞^合作。名氣并沒有為“森森”帶來合法的身份：找不到業(yè)務(wù)主管單位，就始終無法注冊。

“雙重管理”之困

根據(jù)1998年國務(wù)院頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》(以下簡稱“三大條例”)，我國對社會機構(gòu)實行的是“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理”制度。“森森孤學(xué)院”要注冊，存在兩道“門檻”，首先需要業(yè)務(wù)主管部門審查同意，再到登記機關(guān)審核批準(zhǔn)。重慶市大渡口區(qū)民政局是森森孤學(xué)院登記的主管機關(guān)，但現(xiàn)行條例中，并沒有明確規(guī)定哪一類業(yè)務(wù)主管部門對應(yīng)哪一類社會組織。

姜林去民政部門要求注冊，民政部門說從名字上看是個學(xué)校，應(yīng)該找教委；教委說，森森孤學(xué)院其實就是個收養(yǎng)流浪兒的孤兒院，根本不是學(xué)校，還是應(yīng)該找民政；團市委、婦聯(lián)甚至社科院，他每一家都跑過，卻沒有一個單位可以做“森森”的業(yè)務(wù)主管單位。

重慶市大渡口區(qū)民政局工作人員接受媒體采訪時稱：“森森孤學(xué)院主管部門不好確定”，并強調(diào)沒有“取締”森森孤學(xué)院，只要不在自己的轄區(qū)即可。

“森森”的命運就是很多社會組織的寫照：想獲得合法身份就要注冊，而注冊的最大困難就是不能找到“業(yè)務(wù)主管單位”。此類機構(gòu)多為非營利性組織，主管部門不能從中獲得多大的利益，反而會為自己增加業(yè)務(wù)和額外的責(zé)任，甚至承擔(dān)一定政治風(fēng)險。于一些部門而言，自然是“多一事不如少一事”。

因此，很多草根組織四處尋找業(yè)務(wù)主管單位而又找不到。除非這些組織和業(yè)務(wù)主管單位有密切關(guān)系，相互比較了解，或者干脆是由業(yè)務(wù)主管單位主辦，在業(yè)務(wù)主管單位領(lǐng)WF的組織。

有學(xué)者提出，現(xiàn)行“雙重管理”機制弊端主要有三：一是即使具備法律規(guī)定的其他所有條件，只要找不到愿意擔(dān)任業(yè)務(wù)主管單位的“婆婆”，只能成為“非法組織”；二是開展活動階段，兩種審查相互之間既可能配合默契，也可能交叉重復(fù)，只有具備同時滿足兩種“口味”之能力的社會組織，才能“逍遙自在”；三是具體實施中，業(yè)務(wù)主管單位和登記機關(guān)還可能相互推諉。

過于嚴(yán)苛的審批制度，似乎已成為阻礙社會組織發(fā)展的一個障礙。業(yè)界對此的意見是，“寬審批、多培育、嚴(yán)監(jiān)督”，提高社會組織的質(zhì)量，這樣對政府管理和和諧社會構(gòu)建都有好處。

社會組織的“曲線救國”公益之路

無法通過常規(guī)手段實現(xiàn)注冊，許多社會組織只能“曲線救國”：要么掛靠在有官方背景的機構(gòu)名下，要么采用工商注冊進行規(guī)避，要么根本不注冊。

前者如壹基金。2007年成立時，壹基金以中國紅十字會下屬專項項目名義進行募捐和項目操作。2008年，私募性質(zhì)的上海壹基金成立，通過中國紅十字會撥款的方式運作。2010年7月，因上海市民政局表示，‘上海壹基金作為非公募基金會不能接受公募基金會的撥款”，紅十字會也隨即停止了向上海壹基金撥付善款。壹基金僅僅3歲，就面臨“斷奶”。

李連杰在接受央視采訪時，坦言自己由于壹基金的身份問題，幾年來身心俱疲。拿下帽子，頭發(fā)已是白了一半。最后，得益于深圳市近年來在社會組織管理方面的一些改革舉措，壹基金落戶深圳，并獲得公募身份。(詳見本刊《壹基金：三生萬物》2011年第02期)

還有一些社會組織轉(zhuǎn)而尋求工商注冊，以企業(yè)身份做公益組織的事。這意味著，公益組織必須像商業(yè)機構(gòu)一樣繳納各種稅費，履行各種手續(xù)。在實際操作中，還容易因稅務(wù)問題引發(fā)生存之憂。

還有一些社會組織干脆選擇不注冊，成為純粹的“草根組織”。

無論是工商注冊，還是不注冊，對國內(nèi)社會組織而言，就意味著難以獲得政府購買服務(wù)、社會捐贈以及通過向社會提供服務(wù)獲得收入。“我們非常希望能夠得到政府的幫助。”一個草根組織的負(fù)責(zé)人說，“但這種希望往往落空，我們只能自己獨自面對那些有時令人絕望的壓力。”

于是，很多草根組織只能向外尋求資助，一項調(diào)查表明，中國草根組織資金多依賴國外基金會或者國外NGO的資金。

此外，民政部的數(shù)據(jù)表明，在中國活動的4003個外國社會組織中，只有20幾個登記。因為種種原因，比起本土社會組織而言，大多數(shù)國外NGO想要在中國獲得合法身份幾乎遙不可及。部分國外NGO選擇以咨詢公司的名義到工商部門注冊，實際一年開展不了幾次“咨詢”。

對于外國組織注冊的問題，部分政府部門采取了消極對待，不問、不管、不究。未注冊，政府部門就難以對此類組織在中國的行為進行監(jiān)管。

近年來，中國社會組織數(shù)量增長迅速，而“雙重管理”機制是一道急需跨越的坎。民政部的數(shù)據(jù)是：2010年底，民政部門登記的社會組織為44萬個，未納入登記的組織則數(shù)倍于此，而2009年的總數(shù)是43.1萬個，登記數(shù)增長緩慢。2010年全年，社會團體和民辦非企業(yè)單位凈增長僅為5000個，基金會更只是凈增長3254個。

宏觀政策有望松動

在中央層面遲遲沒有動作，地方政府躍躍欲試。

今年2月，北京市民政局2010年度工作會議上傳出消息，北京將對四類社會組織的成立審批全部放開，包括：工商經(jīng)濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類，民政部門既是登記管理機關(guān)，同時也是業(yè)務(wù)主管單位。其中還提到，“公務(wù)員等將逐步從社會組織中退出”。

民政部部長李立國對此表示了首肯，認(rèn)為在現(xiàn)行政策法規(guī)范圍內(nèi)，北京的做法有利于培育扶持公益慈善類社會組織發(fā)展壯大，應(yīng)在全國提倡和推廣。

2009年，廣東省出臺《關(guān)于進一步促進公益服務(wù)類社會組織發(fā)展的若干規(guī)定》，將公益服務(wù)類社會組織業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，并取消了籌備成立階段和業(yè)務(wù)主管單位前置審查程序。公益服務(wù)類社會團體的會員數(shù)量由原來的50個降至20個，并首次明確規(guī)定“每個公益性社會團體中兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國家機關(guān)工作人員不得超過1名”，而深圳市于2008年就出臺了類似規(guī)定。

需要注意的是，在上位法尚未修訂完成之前，地方上的“突破”實際打了很大折扣。“三大條例”等舊有法規(guī)不變、雙重管理模式不變，單靠地方的有限嘗試，似乎難以突破現(xiàn)有困境。

縱觀各地放寬審批的社會組織，局限在工商經(jīng)濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類。而根據(jù)民政部《民間組織分類標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)解釋》，除上述四類社會組織外，還有兩類。一是科學(xué)研究，包括從事自然科學(xué)、社會科學(xué)研究的組織，包括思想政治工作研究會等。二是綜合類，涵蓋了宗教、職業(yè)及從業(yè)者組織、國際及涉外組織等。民政部民間組織管理局副局長李勇近期接受媒體采訪時也提到，“將行業(yè)協(xié)會與普通NGO在部分行政管理上分開來，分類指導(dǎo)，可能是一個比較好的方法”。

中央層面的改革也在有條不紊的進行。從去年開始，民政部開始配合國務(wù)院立法部門對“三大條例”進行修訂，內(nèi)容涉及民間組織的概念、管理體制、社會監(jiān)督、主體自律和扶持保護措施等方面。3月底，民政部結(jié)束對“三大條例”修訂草案意見征求。

綜合多家媒體報道可以看出，“新規(guī)”在社會組織注冊方面有較大突破，其中沒有再出現(xiàn)關(guān)于業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，僅在第七條規(guī)定：各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)支持基金會依法開展活動，在各-自職責(zé)范圍內(nèi)，做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)和相關(guān)管理工作。

從世界范圍來看，社會組織的登記有以下幾種類型：一是要求所有民間組織都必須登記，并規(guī)定的嚴(yán)格條件，如新加坡、泰國；二是要求所有民間組織都必須登記，但是對登記條件沒有任何實體限制，如印度尼西亞；三是只要求某些特定類型的組織必須登記，如英國只要求慈善組織必須登記；四是基本采取自愿登記原則，同時規(guī)定經(jīng)過登記的組織得享稅收及其他方面的優(yōu)惠政策，如美國、加拿大、南非等；五是所有民間組織均無須登記，如意大利。

中國是否會實行登記管理單一制，李勇接受媒體采訪時表示，“雙重管理”機制“在實際過程中有不少議論”，但“具體情況要到條例頒布后才能知道”。

另一方面，有學(xué)者認(rèn)為，目前國內(nèi)在逐步放開公益慈善類等組織的同時，對維權(quán)類組織、獲得國際資金資助類組織和組織者“有一定社會知名度”的組織，管理力度將更趨嚴(yán)格。

公益法制體系需完善

長期以來，NGO、NPO、民間組織和第三部門等等稱呼同時存在，其實所指范圍大致相同。

NGO的英文含義是非政府組織，NPO意為非營利組織，在國外，二者的范圍大致相同，角度有異。NPO的概念在美國應(yīng)用廣泛，概因美國絕大多數(shù)的NPO本身就是非政府組織，“非營利”強調(diào)了其與公司等營利性機構(gòu)的區(qū)別。其他還有諸如第三部門、慈善組織、免稅組織等稱呼。我國官方過去傾向于使用“民間組織”這個詞。

中央編譯局副局長俞可平在《中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境》中認(rèn)為，“在談及作為公民社會主體的組織或團體時，盡可能地使用民間組織的概念”，認(rèn)為“作為公民社會主體的民間組織，指的是有著共同利益追求的公民自愿組成的非營利性社團。有四個顯著特性：非政府性，非營利性，相對獨立性和自愿性。”

從2007年開始，官方用“社會組織”替代了“民間組織”的稱呼，分為三類，即社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位。

從獨立性和操作的規(guī)范性上而言，我國社會組織和國外還有較大差別。一些社會組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重官僚化的問題，國家機關(guān)工作人員兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的現(xiàn)象非常普遍。很多行業(yè)協(xié)會設(shè)在政府大院里，甚至有的行業(yè)協(xié)會要求縣市級要設(shè)置相應(yīng)的協(xié)會來與之配套。有人形象的稱之為“二政府”。選舉是舉手制、鼓掌制，相當(dāng)一部分社會組織不在乎內(nèi)部章程，有的還刻意弱化理事會和會員大會的職責(zé)，因此政府對社會組織不敢也不愿放權(quán)。

去年底，民政部部長李立國在一次公開會議上對此嚴(yán)厲批評，“有些機關(guān)和干部把什么權(quán)力都抓在手里，什么事情都摟在懷里，自己做不過來，又不肯放權(quán)、放手讓社會力量做，結(jié)果是什么都做不了、做不好。還有些機關(guān)只熱衷于行使權(quán)力，不會動員社會力量，局面打不開，事情做不大。”

而我國目前還缺乏相應(yīng)法規(guī)來規(guī)范此類問題。以遲遲未能問世的《慈善法》為例，民政部于2005年啟動立法工作，2006年拿出草案，但至今未能施行。原因在于，各方對“慈善”的定義包含范圍有不同見解：社會保障，抑或還包括環(huán)保、動物保護、文化遺產(chǎn)等公益內(nèi)容?是民間事業(yè)，還是公共事業(yè)?

此外，我國社會對社會組織的地位、作用認(rèn)識并不充分，存在誤解，社會環(huán)境需要進一步改善；二是政策法規(guī)不健全，如公共財政制度、稅收制度等不利于社會組織的發(fā)展；三是有的社會組織社會責(zé)任感和使命感不夠強，能力建設(shè)比較薄弱，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

舊有條例中上有許多問題和定義也尚待厘清。例如，廣東省民間組織管理局副局長王世國曾撰文指出，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》已“暫行”十幾年，其中關(guān)于“個體”和“合伙”的民辦非企業(yè)單位提法實際早已過時，各級民政部門實際不再登記此類民辦非企業(yè)單位。

責(zé)任編輯／張弦