試論政府干預(yù)和政府失靈

摘 要：市場和政府都不是萬能的，雖然市場失靈是政府干預(yù)的一個邏輯起點(diǎn)，但政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)時也會出現(xiàn)政府失靈。引起政府失靈的因素很多，如理性經(jīng)濟(jì)人約束下的政府行為目標(biāo)與社會公共利益不一致、不完全信息、公共物品供給的低效率，加上利益集團(tuán)的操控、政府尋租、政治程序、理性預(yù)期、理性的無知以及政策的時滯和不確定性等。克服政府失靈須依靠制度的改革和監(jiān)督，并可引入市場方法來改進(jìn)政府效率。

關(guān) 鍵 詞：政府干預(yù)；政府失靈；因素；糾正

中圖分類號：F015 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００６－３５４４（２０11）０6－００38－07

市場機(jī)制的完全有效性假說在現(xiàn)實中不可能成立，而政府干預(yù)的完美無缺同樣僅僅依賴于“理想的政府”。市場和政府都不是萬能的，都有內(nèi)在缺陷，市場失靈是政府干預(yù)的一個邏輯起點(diǎn)， 但政府干預(yù)也會出現(xiàn)政府失靈。

一、政府干預(yù)可能產(chǎn)生政府失靈

政府干預(yù)在西方資本主義國家市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)生過許多積極的作用， 其對形成經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、效率和擴(kuò)大的社會公平是必要的， 尤其在多次危機(jī)之際將市場經(jīng)濟(jì)拖出泥淖的困境， 克服了資本主義的不少致命缺陷， 使資本主義得以持續(xù)并保持繁榮。 但政府對市場進(jìn)行干預(yù)的天然合理性有時被證明是低效甚至是無效的， 政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)并沒有如人們的期望那樣可以完全彌補(bǔ)市場缺陷， 而產(chǎn)生的不可避免的缺點(diǎn)有時候甚至比市場失靈有過之而無不及。 如同市場本身是有缺陷的、 市場會失靈一樣，政府本身的行為也不一定完美，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)時同樣存在干預(yù)失靈的問題，政府也會失敗，甚至弄得更糟，政府干預(yù)過度或失敗給社會帶來的危害更大，造成更大的資源浪費(fèi)。 恰如經(jīng)濟(jì)學(xué)家沃爾夫所說“企求一個合適的非市場機(jī)制去避免市場缺陷并不比創(chuàng)造一個完整的、 合適的市場以克服市場缺陷的前景好多少。 換言之， 在市場‘看不見的手’無法使私人的不良行為變?yōu)榉瞎怖嫘袨榈牡胤剑?可能很難構(gòu)造看得見的手去實現(xiàn)這一任務(wù)”。 [1] 34

（一）“滯脹”暴露出政府失靈

到了20世紀(jì)70年代，面對“滯脹”的經(jīng)濟(jì)狀況，以貨幣主義、理性預(yù)期學(xué)派、供給學(xué)派等為代表的新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為這種現(xiàn)象是政府過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)所造成的結(jié)果，對“政府失靈”進(jìn)行激烈批判，反對凱恩斯主義的過度干預(yù)。呼吁回到亞當(dāng)·斯密和薩伊的自由主義，堅持古典經(jīng)濟(jì)學(xué)“無形的手”的原理依然正確，應(yīng)充分發(fā)揮自由市場配置資源的作用，任何市場外的力量都不能代替市場的作用， 而只會起破壞的作用。雖然市場本身存在缺陷，但克服和糾正市場缺陷決不能依賴市場以外的政府干預(yù)， 市場失靈源自政府干預(yù)而不是市場本身。 貨幣主義代表人物弗里德曼認(rèn)為，在國家不進(jìn)行任何干預(yù)的情況下，市場經(jīng)濟(jì)的行情動蕩遠(yuǎn)低于干預(yù)時的程度。以拉弗、費(fèi)爾德斯坦和羅伯特·蒙代爾為代表的供給學(xué)派反對凱恩斯“需求管理”的國家干預(yù)主義，主張全面恢復(fù)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的自由主義精神，尤其是薩伊定律。以穆勒、小羅伯特·盧卡斯、羅伯特·巴羅、托馬斯·薩金特和華萊士為代表的理性預(yù)期學(xué)派認(rèn)為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的任何措施都會被公眾的合理預(yù)期所抵消， 故國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是無效的， 應(yīng)該聽任市場經(jīng)濟(jì)的自動調(diào)節(jié)。20世紀(jì)七八十年代以來，以貨幣主義、供給學(xué)派、 理性預(yù)期學(xué)派為代表的新自由主義在西方國家占據(jù)上風(fēng)， 尤其是80年代末90年代初國家計劃經(jīng)濟(jì)的失敗也使凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)漸趨沒落， 而哈耶克的自由市場思想更是替市場歌功頌德， 反對政府干預(yù)， 英國首相瑪格麗特·撒切爾和美國總統(tǒng)羅納德·里根的政策就貫徹了他的思想。

（二）布坎南等提出政府失靈的理論

問題在于， 是否真正存在這樣一個理想化的政府： 作為經(jīng)濟(jì)活動的主持者， 掌握了詳盡的市場信息，設(shè)計出了各種各樣調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的手段，能夠科學(xué)及時地分析經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀、 預(yù)測未來并提出最恰當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)方針。 以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派提出政府失靈的理論。他們認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)可能產(chǎn)生官僚經(jīng)濟(jì)，官僚機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大和增長過快， 直接導(dǎo)致官僚機(jī)構(gòu)效率低下。布坎南還將亞當(dāng)·斯密的“經(jīng)濟(jì)人”范式引入政府行為分析中， 認(rèn)為政治家也是根據(jù)個人利益最大化為目標(biāo)來進(jìn)行選擇， 他的決策未必符合公共利益或社會目標(biāo)。 布坎南認(rèn)為：“如果把參與市場關(guān)系的個人當(dāng)作是效用最大化者，那么，當(dāng)個人在非市場內(nèi)行事時， 似乎沒有理由假定個人的動機(jī)發(fā)生了變化。至少存在一個有力的假定，即當(dāng)事人由市場中的買者或賣者轉(zhuǎn)變?yōu)檎芜^程中的投票人、納稅人、受益人、政治家或官員時，他的品行不會發(fā)生變化。” [2] 68-69 因此政府和私人企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)一樣，也是一個利益集團(tuán)， 公共選擇的結(jié)果就是各個利益集團(tuán)博弈較量的結(jié)果， 并不一定使得社會資源得到最優(yōu)配置； 而且由于經(jīng)濟(jì)生活中大量不確定性的存在，政府掌握的信息也是不完全、不對稱的，更何況組成政府的政客和他們的經(jīng)濟(jì)顧問并不能如凱恩斯所期望的那樣，都是精英人物，由他們集體做出一項決策也不是簡單的、毫無異議的。公共選擇理論因此也將政府失靈稱作官員政治的無效率。

二、導(dǎo)致政府失靈的因素分析

政府失靈是指由于行為能力和其他客觀因素制約，政府干預(yù)沒有達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，或雖然達(dá)到了，但效率低下、成本高昂或帶來未曾預(yù)料到的副作用。政府失靈不是表現(xiàn)為政府難以發(fā)揮作用， 而是表現(xiàn)為政府不能正確地發(fā)揮作用。 不是像人們所期望的如神般萬能的博愛的理想政府， 其實現(xiàn)實中的政府也是理性經(jīng)濟(jì)人，其行為目標(biāo)與社會公共利益并不完全一致，也不能完全解決經(jīng)濟(jì)問題，由于缺乏競爭、成本約束弱化以及監(jiān)督困難導(dǎo)致公共部門提供公共物品低效率，加上特殊利益集團(tuán)的操控、政府尋租、政治程序、理性預(yù)期、理性的無知以及政策的時滯和不確定性等使然。恰如里根曾說的“政府本身就是問題”，有問題的政府來干預(yù)經(jīng)濟(jì)問題，有效性必然大打折扣。

（一）理性經(jīng)濟(jì)人約束下政府行為目標(biāo)與社會公共利益的不一致

1957年唐斯（A.Downs）在《民主的經(jīng)濟(jì)理論》一書中指出在政治市場上同樣存在無所不在的私欲，由此引發(fā)一場公共選擇革命。

1957年之前的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論把政治制度置于經(jīng)濟(jì)分析之外： 經(jīng)濟(jì)學(xué)研究通常假定經(jīng)濟(jì)市場都是理性的、自利的，消費(fèi)者追求效用最大化，廠商追求利潤最大化， 他們都是追求自身利益最大化的理性的經(jīng)濟(jì)人， 對其自身利益最大化的追求構(gòu)成個人從事經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)在動力； 而經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為經(jīng)濟(jì)人假設(shè)不適用于政治市場研究，認(rèn)為政府是“道德人”，作為社會公共利益的代表，無私地追求公共利益最大化， 政府的行為目標(biāo)與社會公共利益是一致的。

唐斯提出政治家也是理性的經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)。公共選擇理論認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)市場和政治舞臺上活動的是同樣的人甚至同一個人， 不會根據(jù)兩種完全不同的行為動機(jī)進(jìn)行活動； 理性經(jīng)濟(jì)人的趨利性不會因為是政府官員、從事公務(wù)員工作而有所改變，可以把市場制度中的人類行為與政治制度中的人類行為納入同一分析軌道：政府官僚是追求自身利益最大化的，甚至因其特殊地位和特殊權(quán)力往往更有條件追逐私利， 政府官員個人利益的內(nèi)在化或集合形成政府機(jī)構(gòu)獨(dú)立的利益要求。 政府機(jī)構(gòu)不是一個大公無私的代表社會公共利益的組織， 政治家或政黨有時貌似沒有私利，其實其政治抱負(fù)——博取好聲譽(yù)、獲得選票最大化、 獲得政治支持最大化并最終獲得掌控政府的權(quán)力以取得長期最大的利益——就是其個人目的。既然政府官員、政府機(jī)構(gòu)、政治家和政黨都有自己的行為目標(biāo)——追求私人或團(tuán)體利益的最大化，所以政府不是超脫于現(xiàn)實社會經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的沒有自身利益的超利益組織， 政府的行為目標(biāo)與社會公共利益之間存在差異。

“政治經(jīng)濟(jì)周期”理論認(rèn)為政治因素是西方民主國家經(jīng)濟(jì)波動的主要根源之一。 政客為使選票最大化，拿財政政策和貨幣政策為政治目標(biāo)服務(wù)，臨近選舉時， 或減稅或增加政府支出或增加貨幣供給降低利率，粉飾經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，埋下通貨膨脹的隱患，采取滿足選民短期利益的策略而忽視社會長遠(yuǎn)利益， 甚至以犧牲社會長遠(yuǎn)公共利益來換取自身的既得利益。

公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求自身的組織目標(biāo)或自身利益而非公共利益或社會福利的現(xiàn)象稱為內(nèi)在效應(yīng)或內(nèi)部（在）性。內(nèi)在性是公共組織或非市場組織用以評價全體成員，決定工資、津貼、晉升、分配預(yù)算等的標(biāo)準(zhǔn)；是指導(dǎo)、規(guī)制和評估機(jī)構(gòu)運(yùn)行與機(jī)構(gòu)人員行為的準(zhǔn)則； 是使機(jī)構(gòu)中的全體成員發(fā)揮最大機(jī)構(gòu)職能的重要因素。 因為非市場活動是在沒有競爭的條件下進(jìn)行的， 內(nèi)在性成本會持續(xù)上漲， 抬升政府機(jī)構(gòu)供給曲線——即提高機(jī)構(gòu)成本，使其高于技術(shù)上的可行成本，使非市場產(chǎn)出水平比社會有效水平更低。 內(nèi)在性決定了公共組織尤其是官僚機(jī)構(gòu)的行為及其運(yùn)行， 是非市場缺陷及政府失靈的一個深層次的根源， 尤其促進(jìn)政府?dāng)U張及其低效。

（二）尋租及腐敗扭曲了市場機(jī)制

尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。當(dāng)政府干預(yù)市場時，會形成集中的經(jīng)濟(jì)利益和擴(kuò)散的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用， 政府干預(yù)帶來了可以以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益。租金是支付給資源所有者超過這些資源機(jī)會成本的那部分收入。 尋租是為這樣的干預(yù)而進(jìn)行的游說等活動， 試圖用較低的賄賂等活動成本獲得較高的收益或超額利潤。與其在市場上拼命，還不如搞好與政府有關(guān)部門的關(guān)系來錢快， 收買政界人物遠(yuǎn)比收買顧客來錢猛。其特點(diǎn)是利用各種合法或非法的手段（如游說、疏通、拉關(guān)系、走后門甚至賄賂等）以獲得擁有租金的特權(quán)。尋租導(dǎo)致政府失敗，使資源配置扭曲：作為一種非生產(chǎn)性活動并不增加任何新產(chǎn)品或新財富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大的一部分社會財富裝入私人腰包； 導(dǎo)致不同政府部門及官員爭權(quán)奪利，影響政府聲譽(yù)和增加廉政成本；妨礙公共政策的制定與執(zhí)行過程， 降低行政運(yùn)轉(zhuǎn)速度甚至危及政權(quán)穩(wěn)定。尋租及腐敗是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定和文化進(jìn)步的陷阱。

“尋求租金的活動同政府在經(jīng)濟(jì)中的活動范圍和領(lǐng)域有關(guān)，同國有部門的相對規(guī)模有關(guān)。” [3] 102 如果政府干預(yù)大大超出了由最低限度的或保護(hù)性狀態(tài)所規(guī)定的限制，甚至逐漸干預(yù)市場的細(xì)節(jié)過程，則尋租活動有增無減。因為在市場體制里，只有政府才能借助行政和法律手段， 創(chuàng)造不平等的競爭環(huán)境并維持歸一部分人所有的租金。 政府干預(yù)提供了尋租機(jī)會，導(dǎo)致對市場機(jī)制的扭曲，市場機(jī)制遭到破壞失效后又會使人們訴求于政府， 要求進(jìn)一步干預(yù)來彌補(bǔ)市場失靈， 這樣反而使政府干預(yù)的副作用——政府失靈進(jìn)一步加劇，形成尋租活動的惡性循環(huán)，使市場機(jī)制進(jìn)一步失效。中國政界多年存在的跑官，如同割韭菜一般的貪污腐敗， 尤其是金融危機(jī)后集中在發(fā)改委跑經(jīng)濟(jì)刺激資金的攢動人頭， 都是政府干預(yù)創(chuàng)造尋租的活劇。

需強(qiáng)調(diào)一下分配領(lǐng)域的尋租。 旨在糾正社會收入分配不均的政府再分配政策措施， 會因為尋租的存在而大打折扣。 因為行使分配的權(quán)力以及分配權(quán)的權(quán)力有相當(dāng)大的主觀性， 并影響授予某些人而拒絕另一些人。 權(quán)力的再分配給不公平和濫用職權(quán)提供了機(jī)會， 旨在修正收入不均和不公平的努力可能導(dǎo)致更嚴(yán)重的問題。

（三）決策者智慧有限

一個人的智慧和能力都是有限的， 可以認(rèn)為政府公務(wù)員隊伍中的每一個人都比較優(yōu)秀，其公心、智慧皆超過一般人，看問題也比一般人全面，但他們的智慧同樣會因為個人在時間、精力、閱歷、見識、知識、經(jīng)驗、能力等某方面的局限性而不是全面的。認(rèn)為中央銀行擁有魔法般的力量，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)人是神，只要發(fā)布幾條命令，降低或提高一下利率，市場就恢復(fù)了常態(tài)，那是聊齋。其實帝王將相與民夫走卒之間的資質(zhì)能力差距沒他們各自想像的那么大。

既然決策者作為一個人的智慧是有限的， 就不能要求他們過多地做一些屬于“無限”范疇的事情。超越智慧的決策可能是試探性的、 冒險性的甚至是無效的。 某個人不可能以有限的執(zhí)行能力駕馭龐大深厚的市場， 不可能以有限的認(rèn)知能力去把握市場的無窮變化。 所以政府決策事務(wù)的范圍應(yīng)該是有限的，政府在經(jīng)濟(jì)中的作用并非越多越大就越好。

（四）不完全信息下的政府決策

有效地解決因市場失靈帶來的資源配置效率損失問題，需要政府擁有完全的信息，即政府應(yīng)知道解決經(jīng)濟(jì)問題需要什么信息、 如何獲得所需的信息以及如何處理這些信息。 然而在這個充滿不確定性的經(jīng)濟(jì)世界中，即使一個由最有才干、最有經(jīng)驗、最富意識的人組成的政府也仍然不可避免地要受到各種主、客觀條件的限制，且獲取信息需要付出成本和努力，有時候完全信息的成本極大，政府難以獲得全面準(zhǔn)確的信息，其擁有的信息都是有限的。故政府沒有擁有正確解決經(jīng)濟(jì)問題所需的完全信息， 許多情況下政府是在不完全信息狀態(tài)下進(jìn)行決策的。 而建立在不完全信息上的決策不可能完全正確， 導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)政策難以達(dá)到預(yù)期效果。

（五）經(jīng)濟(jì)政策的不確定性

市場失靈使人們轉(zhuǎn)而求助于政府干預(yù)， 若認(rèn)為政府干預(yù)就一定能彌補(bǔ)市場缺陷，這是無知的表現(xiàn)。囿于人類對經(jīng)濟(jì)活動認(rèn)知的有限性， 最為復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)理論未必能充分解釋現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)活動的紛繁復(fù)雜性和動態(tài)性。 現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)理論可能只是對復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)歷史的探索， 這種探索充滿著諸多假設(shè)前提， 是膚淺的、似是而非的，故而充滿不確定性，在此基礎(chǔ)上制定出來的調(diào)控政策的效果具有不確定性。 即使掌握了人類全部已有知識的政治家也是在“用一個模糊的水晶球來觀察世界” [4] 772 ，而且未來的諸多偶然性短期動態(tài)因素是無法預(yù)測到的，如戰(zhàn)爭、地震等。所以有時候積極的干預(yù)政策可能反而造成經(jīng)濟(jì)的不必要擾動， 害處可能比好處多得多。 在政府的成本-收益分析尚不明朗之前，除非是冒險而為，否則最好選擇不干預(yù)，無為而治在某些時期不失為好的策略。

（六）政治程序的阿羅不可能定理

將個人偏好或利益加總為集體偏好或利益，從一定社會狀況下的個人選擇順序中推導(dǎo)出符合某些理性條件的社會選擇順序，一般是辦不到的，沒有一種能將眾多個人偏好精確匯集成社會偏好的政治程序。根據(jù)阿羅不可能定理（Arrow’s Impossibility Theorem）， 簡單加法不足以在個人偏好中排出一個一致的共同秩序， 不可能存在一種能夠把個人對N種備選方案的偏好次序轉(zhuǎn)變成社會偏好次序的社會選擇機(jī)制，不存在那種能保證效率、尊重個人偏好且不依賴于議事日程的、多數(shù)規(guī)則的投票方法，同一群人對一組公共物品隨不同的表決次序會產(chǎn)生不同的偏好順序，這個順序缺乏一致性。社會實際并不存在作為政府公共政策追求目標(biāo)的所謂公共利益，在公共決策或集體決策中， 實際上并不存在根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇的過程， 而只有在各種特殊利益之間的“締約”過程。

以多數(shù)原則為基礎(chǔ)的民主制并非十分完善和完全民主。 直接民主有周期循環(huán)或投票悖論和偏好顯示是否真實等問題，間接民主（代議制）中選出的代表由于“經(jīng)濟(jì)人”特性追求其自身利益最大化，而不是選民或公共利益的最大化， 選民也難以對其實施有效監(jiān)督。

（七）理性的無知

理性的無知是指由于獲取信息所支付的邊際成本超過該行為所帶來的邊際收益， 從而導(dǎo)致一種公共事務(wù)信息的匱乏狀態(tài)。 選民作為追求自身利益最大化的理性人， 希望通過參與政治活動獲得預(yù)期效用最大化， 在決定是否參加投票時會進(jìn)行成本收益分析， 其考慮因素主要有個人選票對選舉結(jié)果影響力的大小、對不同政策效用的預(yù)期以及投票成本等。當(dāng)個人的投票對結(jié)果的影響微不足道時， 理性的選民不會花費(fèi)時間和金錢去收集信息， 對候選方案或候選人的立場和觀點(diǎn)保持一種“理性的無知”狀態(tài)。既然選民認(rèn)為個人的選票對最終結(jié)果不會產(chǎn)生什么影響，且選舉結(jié)果的收益是由全體選民分享，而參加選舉的成本卻要自己承擔(dān)， 那么選民的理性選擇是不參加投票， 成為實際參加投票表決的選舉人為此付出時間、精力、金錢的免費(fèi)搭車者。既然公民認(rèn)為自己一個人不能對政府結(jié)構(gòu)產(chǎn)生顯著影響， 那么就沒有人嘗試去改變它， 人民的冷漠任由政府現(xiàn)狀持續(xù)下去。如果大多數(shù)選民和公民都處于這種狀態(tài)，怎么能保證政府機(jī)構(gòu)做出對社會利益而言是最佳決策的努力呢？

（八）理性預(yù)期

短期供給曲線斜率為正的原因之一是短期內(nèi)的貨幣幻覺誤導(dǎo)了工人和企業(yè)， 而長期供給曲線斜率為零的原因之一是理性預(yù)期， 考慮宏觀經(jīng)濟(jì)政策不能忽略預(yù)期的影響。 預(yù)期因素很可能使政府干預(yù)只能在極短的時期內(nèi)有效，而沒有長期的好處，一項政策的實際效果在某種程度上取決于決策者對經(jīng)濟(jì)活動主體的預(yù)期和消費(fèi)者或廠商對政策的預(yù)期。 可視經(jīng)濟(jì)政策為政策制定者和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間的一種博弈， 即政策制定者和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的人及廠商之間的博弈， 后者的行為依賴于他們對政策制定者行為和政策效果的預(yù)期， 前者的行為同樣依賴于對經(jīng)濟(jì)主體實際行為的預(yù)期， 二者交互成為對方的自變量和因變量。經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)由人和企業(yè)組成，他們會預(yù)測政策制定者將會做什么，不僅對目前的政策做出反應(yīng)，而且還會對將來的政策調(diào)整做出預(yù)測并據(jù)此改變自己的行為。

理性預(yù)期的存在使得經(jīng)濟(jì)學(xué)家不再像過去那樣確信主動干預(yù)的經(jīng)濟(jì)政策一定能夠產(chǎn)生預(yù)定的經(jīng)濟(jì)效果了，認(rèn)為預(yù)料之中的穩(wěn)定政策會變得無效。如果政府公開即將實行的經(jīng)濟(jì)政策， 讓私人部門和政府部門擁有同樣信息的話， 市場參與者能夠完全預(yù)期到經(jīng)濟(jì)政策的實際影響， 則會采取相應(yīng)行動以抵消政策的實質(zhì)影響， 從而使經(jīng)濟(jì)政策對經(jīng)濟(jì)活動的實際水平?jīng)]有影響。 比如政府欲通過擴(kuò)張性的貨幣政策拉動經(jīng)濟(jì)，但理性預(yù)期使金融投資者、企業(yè)家和消費(fèi)者改變他們對未來利率和產(chǎn)出的預(yù)期， 那么貨幣擴(kuò)張對產(chǎn)出和就業(yè)的影響就較小， 可能更多的是通貨膨脹率上升。

（九）政策的時滯性

從意識到宏觀經(jīng)濟(jì)有問題到采取政策到政策生效總有個過程， 這個過程中各個環(huán)節(jié)需要的時間為時滯，按環(huán)節(jié)粗略劃分為認(rèn)知時滯、決策時滯、執(zhí)行時滯。事后諸葛亮多，事前諸葛亮極少，時滯使得政府干預(yù)往往達(dá)不到效果，有時候甚至適得其反。拿經(jīng)濟(jì)危機(jī)來講， 因為引起危機(jī)的因素在本質(zhì)上無法預(yù)期，許多次危機(jī)都是在沒有任何征兆的情況下來臨，最好的決策也只是在危機(jī)發(fā)生時及時做出反應(yīng)，而且政府的干預(yù)也不得不建立在對未來經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行猜測的基礎(chǔ)上。“舟已行矣，而劍不行”，有時候政策時滯很長且不確定， 某些本想穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)波動的政策卻正好起了相反作用， 不是縮小了而是擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)波動的程度， 政府很可能在需要抑制經(jīng)濟(jì)過熱時刺激了經(jīng)濟(jì)，或在需要刺激經(jīng)濟(jì)時卻運(yùn)用了緊縮政策，這種政策不是穩(wěn)定了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行， 反而成為經(jīng)濟(jì)波動的根源之一。 所以對調(diào)控經(jīng)濟(jì)的兩大工具——貨幣政策和財政政策——不應(yīng)經(jīng)常用于對付短期經(jīng)濟(jì)波動，而應(yīng)主要用于實現(xiàn)長期目標(biāo)。

2008年的全球金融危機(jī)前美聯(lián)儲像過山車一樣連續(xù)調(diào)降又調(diào)升利率是它忽略了一個問題， 貨幣政策從其采取行動到對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響的過程中存在時滯。 2001年1月至2003年6月美聯(lián)儲連續(xù)13次調(diào)降聯(lián)邦基金利率，其實在此過程中，美國經(jīng)濟(jì)并沒有壞到要頻頻采用積極擴(kuò)張貨幣政策的程度。 尤其是2001年底美國實體經(jīng)濟(jì)開始重新走強(qiáng)時， 美聯(lián)儲卻沒有及時重新上調(diào)基準(zhǔn)利率， 而是持續(xù)調(diào)降到2003年6月的1%并保持在低位1年之久。 之后于2004年6月至2006年6月連續(xù)17次調(diào)升聯(lián)邦基金利率。根據(jù)拇指法則， 美聯(lián)儲緊縮銀根的貨幣政策產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)增長減速的效果一般要6個月左右，讓通脹率下降則在一年后， 連續(xù)多次猛烈加息的效果不會在即時的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)中顯現(xiàn)，但卻為即將到來的房市崩盤埋下了伏筆。

（十）公共物品供給的低效率

為彌補(bǔ)市場缺陷以糾正市場失靈， 公共組織尤其是政府機(jī)構(gòu)將履行公共物品提供者的職能， 然而公共機(jī)構(gòu)本身及公共物品供求的特點(diǎn)使得它們提供公共物品也難以做到高效，或致公共物品供給過多，或致成本增加。政府公共部門提供公共物品低效率的原因如下：

1. 評估或評價公共物品困難。 公共部門提供公共物品追求社會效益而非經(jīng)濟(jì)效益， 而對社會效益的衡量則缺乏準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)和可靠的評估方法， 難以確定和測算社會對某類公共物品需求的數(shù)量， 也難以確定公共部門應(yīng)有多大規(guī)模以及提供公共物品所產(chǎn)生的績效等， 沒有一個公式或模型能準(zhǔn)確測度政府活動的必要性多大或限度在哪。

2. 競爭機(jī)制的缺乏。 公共部門壟斷公共物品的供給，不直面競爭，不存在優(yōu)勝劣汰，故沒有動力去降低成本，許多活動不計成本，增加了社會的負(fù)擔(dān)，且提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量低。 由于沒有競爭對手，即使低效率照樣繼續(xù)生存下去，甚至可能過分投資、生產(chǎn)出超社會需要的公共物品，如不適當(dāng)?shù)財U(kuò)大機(jī)構(gòu)、增加雇員、提高薪水和辦公費(fèi)用等。

3. 公共部門缺乏追求利潤的動機(jī)。 公共物品的成本與收益難以測定，政府活動以實現(xiàn)政策、按質(zhì)按量提供公共物品為目的。 公共部門關(guān)心的是產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量，不在乎投入的多少，其成本軟約束，沒有追求利潤的機(jī)制，目標(biāo)不是利潤最大化。反正有了利潤官僚也不能占為己有，反正是拿大家的錢為大家辦事，在提供一定公共物品的前提下，就會不顧成本大小，盲目擴(kuò)展公共開支，追求機(jī)構(gòu)及人員規(guī)模的最大化， 勢力范圍和升遷機(jī)會的最大化， 借助公共目標(biāo)通過政府機(jī)構(gòu)的擴(kuò)展來擴(kuò)大自己的公共權(quán)力。 提供公共物品的公共部門常有超額提供公共物品的內(nèi)在傾向， 而公共物品的過剩是以社會資源的浪費(fèi)為代價的。

4. 監(jiān)督機(jī)制的缺陷。 不像市場經(jīng)濟(jì)中透過利潤水平就完全反映出市場經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營的效率， 政府部門不可能提供盈利情況來判別其工作好壞， 也找不出一個能集中反映政府工作的信息指標(biāo)， 那么官僚的行為理應(yīng)受到司法機(jī)構(gòu)和民眾的監(jiān)督。 但姑且不說監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督形式的問題， 只說監(jiān)督信息的不對稱就使得監(jiān)督難以有效實施。 官僚們往往比監(jiān)督者擁有更多的關(guān)于公共物品及服務(wù)的信息， 尤其是成本、價格方面的信息，且可憑借壟斷地位封鎖一些公共物品及服務(wù)所涉及的相關(guān)資源和成本的信息，立法者、司法者以及民眾都缺少足夠的必要信息來有效監(jiān)督公共機(jī)構(gòu)及其官員的活動， 監(jiān)管部門只能依據(jù)被監(jiān)管部門提供的有限信息實施監(jiān)管， 極易被誤導(dǎo)和蒙蔽。

（十一）利益集團(tuán)的影響

那些有某種共同目標(biāo)、 有組織的利益集團(tuán)總會試圖對公共政策施加影響。 由于“會哭的孩子有奶喝”，這些利益集團(tuán)總留半只眼睛瞄著政府，試圖影響政府制定有利于該集團(tuán)的政策， 其不斷游說和施壓對政府制定政策往往會產(chǎn)生較大影響， 并使政府制定的政策偏離最優(yōu)的社會選擇。 而其他社會成員由于缺乏組織， 對一些重大問題難以及時形成和表達(dá)他們的共同意愿，也就難以產(chǎn)生較大的影響力。

政府項目的受益者和成本支付者之間的分離常導(dǎo)致政府干預(yù)的失靈。 在成本和收益由不同群體承擔(dān)的地方， 現(xiàn)有的或未來的政府項目的收益被集中于一個特殊團(tuán)體，而成本則被廣泛地分?jǐn)偟街T如納稅人或消費(fèi)者這樣的公眾身上。 組織精良的少數(shù)人能夠剝削缺乏組織的多數(shù)人， 預(yù)期的受惠者建立利益集團(tuán)或政治組織、 進(jìn)行游說活動的動機(jī)將可能產(chǎn)生政治上也許切實有效而經(jīng)濟(jì)上卻肯定低效的政府干預(yù)需求。 如美歐的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和貿(mào)易保護(hù)政策就是很恰當(dāng)?shù)睦印?/p>

美國房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人協(xié)會、 美國抵押貸款銀行業(yè)協(xié)會、美國銀行家協(xié)會、各主要投資銀行、對沖基金、私人投資公司以及房利美和房地美等都是美國政府最大的游說者和競選資助人。 這些組織每年花費(fèi)數(shù)億美元來推動政府解除令它們不快的規(guī)制和監(jiān)管，每年向議員捐贈數(shù)億美元的競選經(jīng)費(fèi)， 當(dāng)然也包括總統(tǒng)。政府任職人員也是人，他們得依靠政治獻(xiàn)金來運(yùn)作其選舉過程以戰(zhàn)勝他們的競爭對手， 從而最終獲得或保住他們的政治地位， 之后再通過立法來回報向他們提供政治獻(xiàn)金的企業(yè)，這是人之常情。

三、政府失靈的糾正及防范

既然政府干預(yù)因種種因素存在不足， 那么應(yīng)當(dāng)如何糾正和防范政府失靈及克服非市場缺陷呢？ 本文提出了改革公共決策體制、 限制政府干預(yù)的職權(quán)范圍、 加強(qiáng)對政府行為的監(jiān)督以及在政府作為中引入市場力量等。

（一）限制政府干預(yù)的職權(quán)范圍

針對政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)可能存在的缺陷以及對政府行為監(jiān)督的有限性， 可以對政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)設(shè)置職權(quán)行使范圍。

1. 政府干預(yù)的范圍限于市場存在的缺陷， 即政府干預(yù)的目的在于彌補(bǔ)市場缺陷。 不存在固有市場缺陷的場合，讓市場充分發(fā)揮作用。政府干預(yù)不宜侵入市場本身能很好地發(fā)揮資源配置作用的領(lǐng)域。

2. 政府盡可能采取經(jīng)濟(jì)措施借助市場機(jī)制來干預(yù)經(jīng)濟(jì)，盡量避免行政管制，因行政管制可能會妨礙市場機(jī)制有效作用的發(fā)揮， 人為地給掌權(quán)者創(chuàng)造尋租機(jī)會。

3. 在政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)前，對政府干預(yù)做出成本-效益分析，權(quán)衡政府干預(yù)的成本與可能帶來的效益，比較政府干預(yù)可能帶來的負(fù)面影響與市場自行運(yùn)行導(dǎo)致的效率損失。 只有當(dāng)政府干預(yù)可能得到的收益大于干預(yù)成本， 可能帶來的效率損失低于市場本身運(yùn)行的效率損失，證明政府干預(yù)合乎理性時，才予施行。

（二）加強(qiáng)對政府行為的監(jiān)督

無論從政府糾正市場失靈時存在的效率問題出發(fā)， 還是從政府作為一個經(jīng)濟(jì)組織本身存在的效率問題出發(fā)， 社會不應(yīng)把政府作為資源配置權(quán)利的終極歸屬， 而應(yīng)把資源配置的最終歸屬賦予市場中獨(dú)立于政府的各種經(jīng)濟(jì)主體， 從而形成對政府行為的監(jiān)督和約束， 使之不至于為追求自身利益而損害公共利益。

據(jù)報道，全球金融危機(jī)期間，不管是財政補(bǔ)貼還是其他政府救助資金， 總是存在不同級別的部門或個人或貪或騙，執(zhí)行者從中作弊，或中飽私囊，或成為部門利益等現(xiàn)象， 使有限的資源部分流入不正當(dāng)?shù)那溃⒂绊懝妼φ男湃巍Ｈ绱耍瑹o論多么好的政策，其效果也會大打折扣。可見加強(qiáng)對政府行為的監(jiān)督任重道遠(yuǎn)，又迫在眉睫。

（三）用市場力量改進(jìn)政府干預(yù)效率

習(xí)慣思維是用政府干預(yù)來糾正市場的缺陷，可否逆向思考一下，用市場的力量來改善政府的功能。在政府管理中加入一些市場因素可以改善政府功能的實現(xiàn)。

1. 政府內(nèi)部引入競爭機(jī)制。 如允許若干公共部門辦事機(jī)構(gòu)為完成某項任務(wù)提出相互競爭的預(yù)算，主管部門按照“招標(biāo)-投標(biāo)”的方法選擇報價最低的機(jī)構(gòu)，達(dá)到降低費(fèi)用、精簡機(jī)構(gòu)、提高效率的目的。競爭的引入能打破某些機(jī)構(gòu)對某些服務(wù)供給以及對這些服務(wù)的成本信息所擁有的壟斷地位。 亦可由市場來選擇公共部門提供的產(chǎn)品或服務(wù)， 比如對個人發(fā)放教育券，由其選擇培訓(xùn)和教育機(jī)構(gòu)，而不是向教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)直接提供補(bǔ)貼。

2. 為防范公共部門超額提供公共物品或服務(wù)，在行政管理者中推行“最小費(fèi)用”策略以取代其原來“最大化本部門預(yù)算規(guī)模”的策略。怎樣使他們有積極性和自覺性呢？可以讓負(fù)責(zé)人部分（按一定比例）占有節(jié)約下來的費(fèi)用，可將其晉升與節(jié)約掛鉤，可以根據(jù)官員的業(yè)績發(fā)給特殊獎勵， 可以允許節(jié)約資金用于某些預(yù)算外活動等。

3. 由私營企業(yè)承擔(dān)一定范圍內(nèi)的公共事業(yè)，更多地依賴市場機(jī)制來生產(chǎn)某些公共物品或服務(wù)，政府可以模擬市場過程來提供某些公共物品或服務(wù)如通過拍賣出售提供公共品的權(quán)利。 以金融危機(jī)中美國政府干預(yù)救市為例。危機(jī)深重之際，美聯(lián)儲、美國財政部聯(lián)合啟動了用國家信用置換金融機(jī)構(gòu)的企業(yè)信用，再由美聯(lián)儲予以短期融資的機(jī)制，試圖在政府干預(yù)過程中引入市場機(jī)制， 以克服政府救市過程中的不完全信息和道德風(fēng)險， 實現(xiàn)救援資金的最佳配置。美國財政部連續(xù)多次提供金額不等的國債，通過“反向拍賣” 機(jī)制由參加拍賣的金融機(jī)構(gòu)拿其持有的資產(chǎn)來置換國債， 然后金融機(jī)構(gòu)用置換到手的國債從美聯(lián)儲處融到資金。 進(jìn)行反向拍賣的拍賣方是美國財政部， 競拍者是遭遇流動性困境欲獲取資金的眾金融機(jī)構(gòu)，拍賣方有流動性極好的國債，競拍者有危機(jī)時刻流動性欠佳的資產(chǎn)，主要是企業(yè)信用。競拍的“價格” 是競拍者所持資產(chǎn)賬面價值的抵押折扣率，出價最低者， 即接受資產(chǎn)抵押折扣率最低者拍得國債， 競拍成功者按競拍確定的折扣率將資產(chǎn)抵押給財政部， 換取到對應(yīng)抵押折扣率的國債，然后， 這些競拍成功的金融機(jī)構(gòu)再持國債從美聯(lián)儲處融得資金。 按理最迫切要獲得政府資金的競拍金融機(jī)構(gòu)愿意接受的資產(chǎn)抵押折扣率是最低的， 這種最低折扣率對其獲得救援融資的制約也是最大的。 反向拍賣機(jī)制用市場拍賣的方式通過競拍價格形成對急需救援的金融機(jī)構(gòu)的信息發(fā)現(xiàn)， 使政府的救援資金按緊急程度被分配到了最需要的金融機(jī)構(gòu)， 最大限度地提高了救援資金的使用效率。同時，通過資產(chǎn)抵押折扣在一定程度上制約了道德風(fēng)險的發(fā)生。 該方法是政府干預(yù)救市行為中引入市場化方式最優(yōu)配置救助資金的機(jī)制創(chuàng)新。

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（責(zé)任編輯：郄彥平；校對：龍會芳）