歷朝官府如何應對上訪?

信訪是一種古已有之的社會現象，歷朝歷代隨著社會矛盾的累積，以不同的形式展現出來。幾千年來，當政者是如何應對層出不窮的上訪者的呢?

兩漢設立公車署

兩漢時期，官府以公車署作為中央信訪接轉機構，該制度一直沿襲到魏晉南北朝時期，僅隸屬關系常有變化。比如三國魏時，公車署歸皇宮警衛(wèi)司令(即衛(wèi)尉)領導，東晉和南朝宋、梁的公車署，則歸皇帝的侍從顧問機構門下省領導。

總體上看，公車署一直是除行政、司法乃至監(jiān)察系統(tǒng)以外，君主直接了解社情民意的管道。比如，北魏文成帝在太安元年(公元455年)發(fā)過一個詔書，說是特派尚書穆伏真等30人巡行州郡，民眾對地方長官或褒或貶及冤屈等事，可以直接向這些中央特使反映，如果巡視團也貪污腐敗，不予受理，那么還有一條赴公車署上訪投訴的門路。

但是，這種曇花一現的新政局面，很快便被統(tǒng)治集團內部的權力斗爭沖毀。《魏書》引孝莊帝詔書稱，孝明帝當國后期，“法令昏泯”，上訪者對有關部門一直不滿意，由此埋怨和責備當朝者昏庸腐敗，到孝莊帝即位后，因“選舉不平”、“賦稅煩苛”等緣故而赴京師申訴者極多，眾多被公車署拒之門外的上訪者都聚集到皇家別墅華林園的門前，以求直達天聽，請皇上親自過問。

何以公車署會駁回這么多上訪人和投訴者呢?這當然要作具體的分析。其中大約不乏反復纏訴的所謂“刁民”，當然也有真有冤情無處申告的情況。但更大的原因無外乎“官官相衛(wèi)”四個字。

公車署畢竟是一個編制小、級別低的小機構，為了一個“刁民”而去得罪當地行政司法當局，那是十二萬分不情愿的，駁回上訪或投訴也是十分正常的。況且，面對這么多投訴，一件件分析梳理也是極費工夫的工作，誰愿意給自己找麻煩?

此外，即使公車署“經判奏聞”的信訪卷宗，仍要先經由君主侍從審閱，這又是一關。仍以《魏書》的記載為例：太武帝時，上谷民眾上書，訴說該郡的土地被皇家苑囿圈占太多，用現代話講，就是當地老百姓的土地被征用太多，由此造成農田大量流失，老百姓乞求將征用土地減半，賜給貧困者耕種。尚書令古弼看過這份“群眾來信”后，認為有道理，便去找皇帝商量，然而，太武帝竟不知有這份上書。

那么，上書哪兒去了呢?原來，協(xié)助皇帝處理上書的“秘書”認為這是對皇室權益的叫板，故意給“過濾”掉了!

唐朝創(chuàng)設“意見箱”

漢魏南北朝的公車署前，大多豎有謗木(注：相傳堯舜時于交通要道豎立木柱子，讓人在上面寫諫言，稱“謗木”)和肺石(注：紅色的人肺形石頭，取于人聲發(fā)于肺之意，以示可以聲其冤)當作標志。后來又添置了在朝堂外設登聞鼓的措施，取名“登聞”。意思是臣民有諫議或冤情要訴，可以直接去朝堂外擊鼓，登時上聞。

南朝的梁武帝尤其好作秀，以表現出自己多么地體恤民情。他曾多次頒詔，要求各級政府必須做到“細民有言事者，成為申達”。他還有個創(chuàng)新，下詔令在公車府的謗木、肺石旁各置一個信箱，凡批評時政、讜言諫議而當官者不肯代為奏聞的，可以投書謗木旁的信箱；凡受豪門欺凌、官長壓制而“欲自申”的，可以投書肺石旁的信箱。由于這兩個信箱都是密封的，寫信人可以相信它能不受任何阻隔地直呈御覽。唐朝時期的武則天對下情也很重視，有個參加徐敬業(yè)叛亂而獲免的魚保家為表忠誠，寫信給武則天，“請鑄銅為匭，以受天下密奏”。

按《唐會要》等文獻記載，這是一個呈方形的銅箱，分為四個部分，表面按東南西北方位涂上青紅白黑四色，每部分上面各有洞，以接受奏章，“可入不可出”，就同現在的郵筒差不多。青色一面稱“延恩匭”，專門接納對國計民生方面的建議：紅色一面稱“招諫匭”，歡迎投書批評時政得失：白色一面稱“申冤匭”，接收有冤屈者投書申冤：黑色一面稱“通玄匭”，讓民眾給朝廷提建設性的建議，“告朕以謀智”。

銅匭放在開放性的廟堂上，并設匭使院為專職機構，選諫議大夫、補闕等言官為知匭使，專管接受來信來訪；侍御史等為理匭使，專司受理分析和據狀奏聞。后來，中書門下、御史臺也擇員參與知匭理匭，使其成為一個具有較高專業(yè)水平的信訪受理班底。

有些書上把銅匭稱作“告密箱”，顯然是對武則天的偏見，武則天設置鋼匭的初衷是聽取各種意見，以達到“大收入望”的目的。如果稱之為“意見箱”，似更合適。事實上，武則天退位后，匭函制度一直保持到唐代滅亡，匭使院成為專職的中央信訪機關。至于從漢代沿襲來的公車署，則早已退為宮門傳達室了。

因為當時尚無全國聯(lián)網的民辦郵政，所以，許多人會從外地上京投匭，其性質其實就是“上訪”，假如疏導管理不當，也是令人撓頭的問題。對此，唐文宗時任理匭使的李中敏在總結以往經驗的基礎上，搞了一套措施，大抵是：凡來京投函者，應該由負責京師治安的部門問明姓名以及住居去處，匭使院收狀后，立即安排雜役審復，再照會京兆府備案，若在10天期限內還沒有答復，則責成上訪者離京等候結果。

另外，匭函制實行后，曾發(fā)現有人借投函搞匿名攻訐或詐偽的現象。對此，理匭院曾依照漢晉做法，要求投函一式兩份，由知匭使先驗副封，判別是否偽濫，再予受理。但也有人認為先驗副封不啻是先設一道裁決可否的關口，違背了下情上達的置匭本意。幾經反復后，勘驗副封的措施最終罷廢。

有意思的是，到北宋時期，投匭卻要付費了。據《客語》云：“如投匭，親事官每名兩貫文”。宋時制度，登聞院收到上書后，除事關緊急外，一般要把投函放進特制的銅匣里，按五日一通的規(guī)定，送進宮內，負責抬、背銅匣進宮出宮的吏卒就稱“親事官”。假如這項工作至少有兩個親事官搭配做，那么，投匭一次的付費就是四貫文(即四千錢)，即兩匹絹的價值，可見，上書的代價在宋時并不低。

需耍指出的是，這種“付款投匭”制度多半并非政府所定，而是有關部門自己搞出來的收費項目。

明代通政司和“擊鼓鳴冤”

在明代，除通政司接受投書遞狀外，還在午門外設置登聞鼓，每天令一名監(jiān)察御史監(jiān)管。“凡民間詞訟皆自下而上，或府、州、縣、省官及按察司不為申理，及有冤抑重事不能自達者”，允許擊登聞鼓，監(jiān)察御史隨即引奏。但同時又限定，凡戶婚、土田、追償財物等民事訴訟，不許進京呈控，更不許擊鼓。

明代擊鼓的事例的確遠比宋代為多。據記載：明莢宗正統(tǒng)年間，太醫(yī)院院判欽謙路過長安門，看見有人設攤售藥，便上前干預，引發(fā)爭執(zhí)。當時的太醫(yī)院兼管藥政，院判兼有醫(yī)藥總局副局長的身份，假如此人確系無證或違章經營，欽大人親自過問亦未嘗有錯。但他執(zhí)法不文明，看見對方竟敢頂嘴，馬上命隨從當街將其杖責七十。賣藥人的老婆立即奔至西長安門外擊登聞鼓喊冤。事情鬧大了，老百姓都說一個六品官員竟因區(qū)區(qū)小事而于朝門前打人幾乎致死，實在不像話。明英宗只得順應輿情，責成欽謙將售藥者治愈，否則便要他償命。由此可見，這個登聞鼓當時絕對不只是擺設而已。

回頭再看通政司對民眾呈訴的受理，雖然遠不能同朱元璋坐金鑾殿時相比，但也有見點顏色的。比如，明憲宗成化四年(公元1468年)，山東費縣知縣殷禮遭人誣陷，被該省按察司逮捕下獄，當地民眾集體上訪，前后幾批達數百人，為該知縣陳冤，說他是一名清官，結果，皇帝詔都察院調查審理。

另一個案例是，明武宗正德六年(公元1511年)六月，有個在大理寺任職的官員洪聰還鄉(xiāng)探親，幕后插手了地方上的一件訴訟案，敗訴方等其還任時，尾隨到京師呈控，經查證，洪聰確有請托情節(jié)，于是，“降二級調外”。

清朝“踢皮球”激民變

兩宋以來，地方各級政府受理訴訟的第一道關口，是衙門前都設有開拆司，先檢查訴狀，按規(guī)定應該受理的，不收下便是違法，不合規(guī)定的便可以駁回。但如果是反映情況、投書建言或檢舉揭發(fā)之類，就未必有成文律例可依了。

《鏡湖自撰年譜》的作者段光清，在道光年間以候補知縣身份在杭州實習，曾親眼見過一事：百姓認為苛捐雜稅過重，便將事情捅到了“省府上司”。省府“收呈之后，仍批發(fā)府、縣，府、縣再詳上司”，把皮球踢來踢去，稅賦征收一文不減免。

事實上，若真要減免賦稅，就需要逐級向上面直至皇帝本人反映情況，并正式提出建議，但后果很可能是自討沒趣，所以，大多數官員不肯承擔這種責任，寧可一天一天拖著。《鏡湖自撰年譜》記載，后來，矛盾激化，奉化縣因征收錢糧，“鄉(xiāng)民滋鬧，縣官逃至府城”。接下來，“庸官”被參是逃不了的，還要捉拿“刁民”。假使當初都能以務實態(tài)度對付群眾信訪，又何至鬧出亂子呢?

我國信訪溯源

在原始社會末期，我國信訪活動已開始萌芽。《淮南子·主術訓》記載“堯置敢諫之鼓，舜立誹謗之木，湯有司直之人……”大意是為了便于臣民對時政發(fā)表意見，設鼓立柱于官門外，諫者可書寫為政之得失，或擊鼓以聞，并立專人負責監(jiān)督。這是古代最早的信訪形式。據《尚書》載，帝舜曾任命一個叫龍的人做“納言”的官職，專司出入王命和聽取臣民意見的職能，這是最早的接待來訪的官職。這些根據傳說所作的記載，并非信史，但卻反映了儒家學者希望君主廣開視聽、從善如流的社會理想。