美式民主中的政治分肥

摘 要：在美國民主政治中長期存在政治分肥這一現象。分肥制作為一種原則和制度，是在現代政黨政治的發展過程中形成并發展起來的，在很大程度上是政府協調利益關系的一個要求。但由于分肥制的擴張所帶來的諸多弊端，使文官制度改革成為現實。文官制度從形式上最終取代了分肥制。

關鍵詞:分肥制；文官制度；三權分立

中國分類號： G420 文獻標識碼： A文章編號：1992-7711（2011）03-027-02

美國總統奧巴馬曾在競選期間表示，自己將改變華盛頓的政治氛圍，并誓言不再延續白宮任人唯親的消極腐敗作風。在一次記者會上，奧巴馬也曾表示在幾個重要的大使職位上將任命合格、合適的人選。不過，現在看來，奧巴馬似乎已經做出妥協，他將和這之前的美國政府一樣，會把職位贈予那些在總統選舉中作出貢獻的“捐款家們”。美國著名網站評論員本杰明#8226;薩林甚至發表文章說：“這是一個很奇怪的國家，前不久人們還在為前伊利諾伊州州長賣官而倍感憤怒。如今，大家卻欣然接受總統公然將國外的官職賣給他的投標人（籌款者）。”其實，在美國民主政治中存在這一現象一點也不奇怪，因為長期以來政治分肥都是美國民主政治中永恒的副產品。

一、分肥制的形成和發展

在19世紀中期以前，英、美等國政壇均實行“分肥制”（或稱之謂“分贓制”）。什么是“分肥制”？《美國研究辭典》對“分肥制”是這樣描述的，這是“美國歷史上盛行的一種以黨派關系分配政府職務的制度……大選獲勝的政黨通過任命公職報答該黨的積極支持者，其最能顯示‘分肥’特點的是它任命公職不以能力大小為準，而是以效忠程度為據。”如果我們把焦點回放到更為具體的歷史情境中，審視美國兩黨制形成的整個過程，就可以很清楚地看到，分肥制是在現代政黨政治的發展過程中形成并發展起來的。分肥制作為一種原則和制度，在很大程度上是政府協調利益關系的一個要求。政府的各個機構之間要想正常運轉，就必須在國家意志的表達機構與執行機構之間尋求某種“默契”，亦即F.J.古德諾所言的政治對行政的控制。而美國的體制在很大程度上是建立在政府權力分立的基礎上的。一方面，在聯邦制實行之初，縱向的政府權力是相當分散的。眾所周知，北美獨立之初的邦聯政府是相當的軟弱，在處理國內外事務時缺乏足夠的權威，而各州也常常是自行其事，華盛頓總統就曾形容當時的政府是一個“半饑餓狀態的政府，如跛腳者拄著拐杖，步履艱難。”另一方面，美國1787年憲法所規定的三權分立原則，也讓橫向層面上的政府權力顯得相當分散。

二、分肥制的歷史作用

盡管分肥制是現代政黨政治發展的必然結果，但該制度的形成和發展也確實給當時的美國社會帶來了諸多弊端。隨著執政黨的定期更迭，政府行政人員經常大規模地換班，由此形成了“一朝天子一朝臣”的政治局面，其結果一方面是浪費了大批精于政府行政業務的管理官員，嚴重破壞了國家統治秩序的穩定性和政府工作的連續性；另一方面又很容易使各種昏庸無能之輩和一些阿諛逢迎之徒盤踞權力的寶座，致使政府缺乏人才，行政管理紊亂，工作效率低下。這又具體的表現在以下幾個方面：

其一，分肥制使總統的正常工作受到了嚴重的影響。早在1880年，當加菲爾德當選美國第二十任總統后，估計有1/3的時間都被求職者占用，他的秘書約翰#8226;布朗“每天都看到饑不擇食的謀求職位的人流長時間在轉來轉去”，曾經有一個女郵政局長為了獲得重新任命竟在白宮嚎啕大哭撒起潑來，而此時還有三四十個來請愿的人滿懷興趣地圍觀。后來，加菲爾德終因未能滿足一個瘋狂的求職者的要求而被刺殺不治身亡。不能不說這是一個由分肥制造成的悲劇。克利夫蘭總統時期，雖然文官改革的呼聲很高，但是，黨的領袖們包圍了總統，紛紛提出了授予官職的要求，他不得不與共和黨超然派決裂，將“面包和魚”分給發給“有功的民主黨人”，克利夫蘭總統曾經在私下里說：“看到鉆營職位這種可怕的、該死的情形，就像是在做惡夢……（又像是）患一場病。”克利夫蘭不得不花相當多的時間去審查那些很低職位的推薦，他承認：“為了官職而進行喋喋不休的爭吵……使我恨不得辭職，鬼才愿意去干這個封官許愿的勾當。”

其二，分肥制導致文官素質下降，管理松散，人浮于事，工作效率低下。在分肥制下，能力對大多數官職來說，已不是必要的先決條件。官職任命主要基于政治考慮而不是工作的需要，這些上任的官員對于政治老板的效忠勝過對職務的關心。據統計，1885年在大約126000的政府職員中大概有110000人都是共和黨人，而到了1886年底這十一萬政府職員中有70%都被調換了。

其三，分肥制所帶來的爭權奪利之風日益嚴重，這導致了黨派之間為了取得爭奪肥缺的勝利，在各地建立起了政黨機器，而它又操縱了選舉，這使政治離開了大街鉆進了密室。1888年，勉強當選美國第２３任總統的哈里森曾經聲稱是天意使其獲勝，但他不久就意識到這與天意無關，而是與黨首奎伊等人的支持分不開的，他不得不痛苦地發現黨內的頭頭把權力統統攬了過去，總統連任命自己的內閣都辦不到，所有的職位都被出賣了，為的是償還選舉時欠的債。黨首勢力的惡性膨脹帶來了政治對行政的過度控制。

其四，分肥制帶來了權力的集權化趨勢，而這種集權化又引起了大量的腐敗活動。恩格斯曾經對此評論說：“正是在美國……兩個輪流執政的大黨中的每一個政黨，都是由這樣一些人操縱的，這些人把政治變成一種收成豐厚的生意，拿合眾國國會和各州議會的議席來投機牟利，或是以替本黨鼓動為生，而在本黨勝利后取得相當職位作為報酬。”

三、文官制度的興起

分肥制的擴張所帶來的諸多弊端，使文官制度改革成為現實。十九世紀中葉以后，西方在借鑒中國古代科舉制的基礎上，發展出了文官制度。

西方文官制度確立后，按照法律的規定，“無過失不受免職處分”，這就形成了所謂的“文官職業制度”。這一制度既可緩和黨派之間的矛盾，又可保證國家政局的穩定以及政策的連續性和有效性，同時又讓那些文官產生一種“職業安全感”，解決了“分肥”引起的周期性政治大動蕩。

美國文官制度改革始于1865年12月，當時被譽為“文官改革運動公認的領袖”的共和黨眾議員托馬斯#8226;艾倫#8226;詹克斯提出一個文官改革法案。詹克斯的這項議案以英國法案為藍本，主張文官的選拔和錄用必須經過公開競爭考試，擇優錄用；文官任職從最低一級開始；文官職位空缺從低一級選拔遞補或舉行特別考試擇優錄用；成立文官委員會，負責制定和實施文官規則。隨后在1866年和1868年，詹克斯又先后在國會做了兩次關于文官改革的更為詳盡的報告，進一步提出創立一個以考績制為核心的常任文官制度。詹克斯法案是美國文官改革中的第一個全面而系統的法案，成為后來《彭德爾頓法》的藍本。詹克斯法案盡管未能成為法律，卻得到了當時美國輿論界的熱烈響應。一些報刊如《紐約時報》、《哈波斯周刊》都撰文積極支持詹克斯法案，鼓吹文官制改革。于是，越來越多的人開始投身到這一運動中來。兩大政黨為了贏得選民的支持，對改革也持越來越積極的態度。1868年，共和黨在競選綱領中提出，要建立文官制度，清除腐敗現象。由于受接連不斷的政治丑聞困擾，格蘭特當選美國18任總統后，被迫將文官改革提上議事日程。1871年6月，他任命了一個以柯蒂斯為主席的文官委員會，負責制定文官法規，開創了由獨立的政府機構統一管理文官事務的先例，這比以前由少數幾個改革派和“在野派”的個別呼吁顯然前進了一步。文官委員會成立以后，開展了積極的工作，制定了一系列有關文官改革的制度性規則。特別是1872年3月制定的新的文官分類規則，在美國文官制度史上具有重要地位。該規則將國家文官分為四類：第一類為一般職員，在任命前必須經過公開的競爭考試；第二類為年薪在1000~3000美元之間的領事一級的官員，這些人在推薦的基礎上進行考試，合格后才能被任用；第三類為主要港口的收稅官一類的官員，須從低級官員中提拔；第四類為最高級官員，他們按傳統方式任命。這個規則對非技術性、一般技術性、技術性較強以及政治性較強的職位分別規定了所包括的范圍及人員錄用的標準，對分肥制是一個很大的限制，同時也為以后文官法的制定奠定了基礎。文官委員會的實踐，開創了選拔、任命和晉升文官的新模式，為以后的《彭德爾頓法》的實施提供了借鑒的經驗。1883年美國國會通過了《彭德爾頓法》，在借鑒英國文官制度的基礎上，第一次確立了聯邦政府人事管理的三項原則:競爭考試、職務常任和政治中立，并將上述三項原則法制化與制度化，成為美國文官制度的基本原則。

四、美式民主政治永恒的副產品

雖然隨著歷史的具體情境的變化，文官制度從形式上最終取代了分肥制。但即使到了二十世紀八十年代，仍然約有百分之十五的職位并不包括在文官制度中，比如國外職位、臨時兼職、政府部門的最重要的職位，都是由總統來支配的。由此可見，雖然分肥制對政府結構的全面性影響已經大大的削弱了，但是它仍然是滿足利益集團所提要求的一種辦法，也可以保證文職人員中的很大一部分堅定地支持總統。這再次證明了，政治對行政進行一定的控制是有必要的。

政治分肥作為西方選舉政治中一種利益對價的權力酬庸游戲。一般說來，候選人收到的捐款越多，需要償還的“人情債”就越多，這是西方式民主政治永恒的副產品。美國總統是世界上最有權力的職位之一。而每屆新總統上任伊始，最吸引世人眼球的當屬美聯邦各部門首長和重要崗位官員的政治任命。一般而言，入主白宮的每一屆美國新總統可任命的高級政治官員和其他政府雇員可達上萬人，上至國務卿、下至白宮內務處的大廚師，原則上都需要使用總統的橡皮圖章。美國某民間政治觀察組織對小布什總統的“金主”獲取政府職位的一項調查顯示，2000年小布什上臺后，政府中三分之一的新職位被小布什的“金主”或他們的三親六戚接掌。這些職位分布廣泛，從駐外大使到政府決策機構負責人都包括在內。在小布什的老家得克薩斯州有一個先鋒俱樂部，2000年總統大選期間專門負責為小布什募款。據統計，他們每人為小布什籌得的款項均不少于10萬美元。小布什上任后，這個俱樂部成員中有43位謀得包括駐外大使在內的要職。其中，“幸運”謀得美國勞工部和國土安全部部長肥缺的趙小蘭和湯姆#8226;里奇就來自這個俱樂部。按照美國媒體的說法，小布什第一屆任期中任命的27位駐外大使，有22位沒有任何外交經驗。自2005年以來一直擔任美國駐英國大使的羅伯特#8226;塔特(Robert H. Tuttle)也曾為美國一家大型汽車經銷公司的股東，他為布什的競選活動和就職典禮分別募集了10萬美元的現金。在很多時候，白宮的新主人為了避嫌，可能會把“金主”派到某些不起眼的小國或幾乎沒有什么知名度的國際組織做大（特）使。那些只有區區數千人口的小國實在缺少地緣政治意義，國會山的政客們也懶得去關心這種無關痛癢的權力酬庸。

眾所周知，美國是個典型的三權分立國家，三權分立是美國聯邦政府組建和運行的基本原則，其核心內容是權力分立、制約和平衡。在美國，立法權屬于國會。但是總統有權否決國會立法；可以發布擁有法律效力的行政命令；還有立法倡議權，即建議國會立什么樣的法。法院有權宣布國會制定的法律違反聯邦憲法。行政權屬于總統。但是行政機構的設置和所需經費須由國會批準，國會還有權監督行政執行情況、經費開支和官員行為。美國最高法院可以宣布總統發布的行政命令、行政機關頒布的規章條例違憲；還能通過案件的判決對憲法作出新解釋，擴大或限制總統的權力。司法權屬于法院。但是法官由總統提名經參議院同意后任命；最高法院法官人數和聯邦其他法院的設立，均由國會決定，總統亦可施加影響。國會可以通過批準對法官的任命或彈劾法官的辦法，來改變法院的組成。國會和各州一起，可以用憲法修正案推翻最高法院的裁決。根據美國法律，總統提名任命包括內閣級部長、副部長和助理部長、駐外大使、聯邦法院法官、檢察官等重要官員時須經參議院批準。而因為上述法律賦予的制衡力量的存在，對白宮“金主”們的人事任命又是如何獲得議會通過的呢？

奧巴馬為贏得美國總統大選收到近8億美元捐款，這不但創下美國總統選舉史上個人籌款最高紀錄，而且意味著奧巴馬任內必將被巨大的“人情債”所困擾。美國總統奧巴馬對蘇斯曼的任命只是一個偶然事件，畢竟“人情債”是一定要還的。因為政治分肥是美國民主政治中永恒的副產品。