解析美國國債上限的歷史演變

摘 要：美國聯邦政府債務的上限是國會通過立法設定的聯邦政府的舉債規模。在政府財政赤字不斷上升的背景下，美國國會也不斷提高國債上限，若國會不提高國債上限，到期國債將不能還本付息，使美國政府違約。美國成立兩百多年來從未出現過國債違約事件，美國的法律也不允許對國債違約。提高美國國債上限是解決目前問題的惟一手段，但又導致美國國債的繼續增加。

關鍵詞：美國國債；國債上限；財政赤字

中圖分類號：F810.5 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００６－３５４４（２０11）０4－００23－04

一、美國國債上限的演變過程

美國國債是指美國聯邦政府的債務， 也就是所謂的公共債務或主權債務。 美國國債通過兩個方式產生：一是聯邦政府為承擔義務向公眾發行債券，為預算赤字融資，這類債務稱為公眾持有的債務，這里的公眾包括個人、公司、國家或地方政府、外國政府、政府賬戶系列存款基金和美國政府以外的其他實體。 二是聯邦政府按立法規定必須用政府賬戶上產生的剩余資金投入政府信托基金、 周轉基金以及專項資金，去支付社會保障、醫療和運輸等項目。這實際上也是政府在借入資金，產生債務，這類債務稱為政府賬戶債務，或稱為政府間持有的債務。這兩類債務的加總為聯邦政府的債務總和。

美國國債的上限是國會通過立法設定的聯邦政府的舉債規模。這是美國憲法賦予國會的權力。歷史上，美國一直通過國會授權政府舉債，去實現國家的目標。 法律上設定國債上限是為了限制政府的融資能力，也就是說，政府得不到國會的許可不能擴大債務的規模。 這是美國國會限制財政支出的手段，所以， 國債上限構成了國會與總統共同承擔財政責任的一種制度， 體現了美國國民在政府財政事務上的節儉和經濟的理念。

在實際運作中，一旦國債規模達到國債上限時，美國財政部就要進入“債券停止發行期”，政府不能再增加新債務， 并要采取緊急措施維持政府正常運行。若國會無法通過提升國債上限的議案，政府的支出將在沒有收入來源的條件下面臨國債的違約風險。同時， 政府因無法向公務員支付工資， 只能關閉政府。

從歷史進程看，美國國債上限有一個演變過程。第一次世界大戰之前， 美國國會授權財政部舉債從事公共事業服務，比如，建設巴拿馬運河。國會對財政部舉債的融資工具有具體的規定， 并對債券的利率、期限和贖回都有規定。在戰爭期間，國會授權財政部發行債券，募集用于戰爭的資金。比如，1898年美西戰爭期間，國會通過了《1898年戰爭收益法案》，授權財政部發行1億美元的一年期債券和4億美元的長期債券。 那些支持戰爭的人鼓動財政部在國債限額的范圍內靈活運用債券工具。 這時確定的債務規模并不是指國家債務的總數， 只是具體個案上的具體數額。

在相當長的時間里， 美國財政部有意地去擴大得到授權的靈活性。比如，國會通過的《1917年第二個自由債券法案》 是為美國參加第一次世界大戰準備的。該法案規定了政府的舉債數量，但放棄了對債券到期和贖回的限制， 并授權財政部可采取繼續借債的措施。 該法案確立了國會在法律上可以控制政府債務的地位，所以，該法案被認為是美國國債上限的起點。

20世紀20年代， 國會又授權財政部發行新債還舊債。30年代，國會開始從立法控制財政部的發債權改變為限制財政部的債務總量，在總量范圍內，財政部有權根據形勢的變化調整舉債的安排。1939年，國會取消對債券和其他債務工具的各種具體限制，但第一次正式規定了美國的債務規模為450億美元。這也就是美國國債上限的由來。隨著美國參加第二次世界大戰，美國國會設定的國債上限規模不斷擴大，到1945年已經被確定為3000億美元。二戰結束后，又被減少至2750億美元。這一上限一直維持到1954年。即使在朝鮮戰爭期間，美國是通過增加稅收，而不是增加國債規模來為戰爭融資的。從1954年到1962年，美國國債上限降低了兩次，又提高了7次，直到1962年國債上限又再次被確定在3000億美元。

1962年至2010年， 美國國會共74次改變國債上限，使國債上限達到了14.294萬億美元。國債上限不斷提高主要發生在近10年，即從2001財政年為起點。 ① 原因是政府預算赤字的不斷擴大，政府用于社會安全保障的支出一直大于受益人的支付。 美國國債上限提高的結果是美國國債不斷增加， 但國債占GDP的比重未必同步上升。 只要GDP的增速超過國債增加的速度，國債占GDP的比重就會下降。

2007年12月至2009年6月， 美國經濟進入衰退期。經濟衰退在三個方面加劇了財政赤字的上升。第一， 資產價格和股票的縮水導致聯邦政府的資本收益稅和公司稅減少；第二，失業率的上升導致政府的個人所得稅減少；第三，“自動穩定器”的作用使政府增加了失業保險和收入支持的支出。同時，政府為了刺激經濟， 實施了擴張性的財政政策。2009年2月17日， 美國新任總統奧巴馬簽署了7870億美元的經濟刺激法案，該法案涉及的2856億美元（占36.3%）用于減稅，5016億美元（占63.7%）用于政府支出。根據美國國會預算管理辦公室的報告，2008財政年財政赤字達到了4550億美元；2009財政年，財政赤字上升至1.42萬億美元；2010財政年財政赤字達到1.34萬億美元。2011年財政赤字將升至1.4萬億美元。 ②

在政府財政赤字不斷上升的背景下， 美國國會也不斷提高國債上限。2008年7月， 眾議院通過了“2008年住房和經濟復蘇法案”， 該法案把2008財政年的國債上限提高至10.615萬億美元， 隨后參議院也通過了該法案。到8月，國會通過了“2008年緊急經濟穩定法案”， 把國債上限提高至11.315萬億美元。2009年2月，國會為了配合奧巴馬政府的經濟刺激法案， 又把2009財政年國債上限提高至12.104萬億美元。2009年12月，國會又根據美國經濟形勢的需要把2009財政年國債上限提高至12.394萬億美元。2010 年2月，國會把2010財政年國債上限提高至14.294萬億美元。至此，可以看到，美國國債上限越來越高，產生的國債也不斷上升，國債占GDP的比重不斷上升。具體數字見表1。

二、美國政府觸及國債上限后的運作

當國債達到國債上限后， 政府不能再用發新債來得到資金，也不能為政府的運作支付賬單，政府只能關門，讓公務員回家。而只要國會提高國債上限，就可避免政府關門事件的發生。 歷史上美國政府發生過多次關門事件。1977～1980財政年，美國政府共發生6次觸及了國債上限后的關門事件， 關門時間從8天到17天不等。1981～1995財政年，美國政府共發生9次關門事件，關門時間最多為3天。 與克林頓執政有關的1996財政年，共發生兩次關門事件，關門時間一次為5天，另一次為21天。政府關閉期間，美國曾發生國家衛生院的診所不再接受新病人， 數百個站點的垃圾無人處理，20萬護照申請延審等問題。美國媒體也曾做了統計， 政府每關閉一天就導致納稅人損失1億美元。此后，美國政府的關門事件還沒有發生過。

每當國債上限的危機來臨際， 美國政府就會采取一些非傳統手段，去維持政府運作，最后迫使國會讓步， 做出提高國債上限的立法規定。 比較典型的是1985財政年和1996財政年。1985年9月1日，美國財政部通知國會，國債已經達到了上限，并采取了各種緊急措施來滿足政府的現金需求。這些緊急措施有：政府從聯邦銀行融資、 推遲拍賣政府的債券、 延緩向政府信托基金注入資金。特別是采取措施，讓政府信托基金以贖回債券的方式向政府注入資金， 使政府獲得現金以維持運作。 這些措施的結果迫使國會在1985年11月14日臨時性地提高了國債上限，12月12日， 國會又把國債上限從1.82萬億美元提高到2.08萬億美元。

1996年年初， 美國財政部通知國會已經觸及國債上限，采取了類似于1985年的做法，此外，還采取了停止向社會保障基金注入資金的做法。 政府用這種做法迫使國會讓步，去提高國債上限。3月，國會作出臨時性安排，讓政府發行新債券，去支付社會保障基金的利息支出。最后國會再次提高了國債上限。

2002～2003年， 美國財政又遇到了觸及國債上限的問題，財政部故伎重演，從某些政府的信托基金中抽取資金， 或停止向這些基金注資。2002年5月28日， 國會把國債上限從5.95萬億美元提高至6.4億美元。2003年5月27日， 國會又把國債上限從6.4萬億美元提高至7.38億美元。

從以上事例中我們發現， 美國國債上限雖然能在法律上約束政府的財政支出， 但當政府把民眾利益當人質時，國會不得不向政府讓步。讓步的結果卻并沒有真正化解債務問題，而是使美國的國債越來越大。進入2011年，美國再次上演了國債上限危機的歷史。

2011年1月6日， 美國財政部長蓋特納寫信給參議院多數黨領袖，要求提高國債上限。4月4日，蓋特納再次寫信給國會，認為美國國債將在4月15日至31日達到14.294萬億美元的國債上限。 蓋特納指出，即使財政部采取緊急措施來獲得資金， 政府最多也只能維持到7月8日左右。5月2日，蓋特納第三次寫信給國會聲稱，5月16日美國國債達到了上限規定。5月16日，蓋特納通知國會，啟動“債券停止發行期”，采取某些非常措施， 去擴大財政部的舉債能力， 獲得現金，以維持政府運作到8月2日。非常措施包括財政部出售持有的資產抵押證券，啟動額外借款期，削減政府開支，從而影響到軍餉、退休金、社會福利和醫療保險等領域。到8月2日，若國會無法通過提升債務上限， 美國政府將無法通過發債的方式籌措財源。總之，在政府支出無法由稅收金額來滿足的困境下，美國可能出現債務違約風險。一旦美國債出現違約，可能的結果將比2008~2009年的金融風暴更為慘烈，這也是世界經濟所無法承受的。

2011年5月31日，美國共和黨的眾議院投票否決了無條件上調美國債務上限至16.7萬億美元的議案。

圍繞著國債上限的爭論， 實際上是美國兩黨政治理念的沖突， 共和黨以國債上限要挾奧巴馬政府以符合共和黨利益的方向大幅削減赤字。 奧巴馬政府及民主黨則擔憂， 過度削減赤字或削減威脅到本黨核心利益部分的赤字會拖累經濟復蘇， 從而影響民主黨明年的選情。

三、美國國債上限引發的潛在影響

（一）國債違約

美國國債達到了法定的上限， 但在國會不提高國債上限的條件下，財政部耗盡資金后，只能導致政府不能正常運作， 不能在專項基金下提供社會福利保障，對到期國債不能還本付息而違約。國債違約的后果最為嚴重。

美國成立兩百多年來從未出現過國債違約事件， 因為美國的法律不允許對國債違約。 按照美國的“立即支付法案”， 聯邦政府在國債到期日如果延期支付利息，要受到利息處罰。事實上，沒有及時支付的利息還會利滾利，增加了財政的負擔。按照美國的“內部收益法規”，政府如果拖延退還稅款，應該支付處罰性利息。

2011年6月14日，美聯儲主席伯南克指出，美國如果發生國債違約事件， 將嚴重擾亂金融市場和支付體系，導致美國的政府債券信用評級下降，美國政府的信譽受損， 破壞美元和美國國債在全球資本市場的國際地位。 ① 國際市場因為美國國庫券信譽的降低打壓國庫券價格，推高國庫券利率，對美國經濟的復蘇進程起負面作用， 并且進一步提高了美國國債的付息成本。 即使美國財政部用剩余的資金優先支付國債利息，避免“技術性違約”，也很難使財政部擺脫向社會保障基金等政府信托基金支付資金的困境。 惟一的選擇是讓美國國債的投資者樹立對美國國債的信心，以避免災難性后果的發生。6月27日，美國白宮發言人卡尼說， 美國不會出現國家債務違約情況， 美國兩黨達成削減開支和提高債務上限的協議依然可能。 美國總統奧巴馬和國會領導人表示，確保美國債務不違約是至關重要的。從美國官方的態度看，我們可以肯定的說，美國的政治家決不可能去做讓國債違約的蠢事。 個別的國會議員提出的美國國債違約建議只是政治鬧劇。

從國際視野看， 美國的一個重要特點是美國經濟需要外國資金的支撐，失去了外國資金的流入，美國經濟是不能想象的。 因為美國國內的國民儲蓄率較低，不足以為本國的投資提供足夠的資金，需要從其他國家借入儲蓄。 外國資本為美國的儲蓄-投資缺口融資，支撐了美國經濟的正常運作。美國的經常賬戶處于逆差狀態， 而美國的資本和金融賬戶處于順差狀態， 資本和金融賬戶的順差平衡了經常賬戶的逆差，使美國經濟依賴外國資本的支持。所以，美國在主觀上絕對不可能愿在全世界面前喪失信譽，失去市場投資者的信任。 確立美國國債的信譽地位符合美國的國家利益。

（二）提高國債上限導致國債繼續增加

提高美國國債上限是解決目前問題的惟一手段， 因為美國不可能在達到國債上限的情況下，僅僅用削減開支，增加稅收的辦法解決目前的處境。但是，國債上限的提高，意味著政府得到發債的授權， 結果又增加了政府的財政赤字和美國債務的總量。2008年底， 美國公眾持有的債務占GDP的比重為40%， 而前40年該比重的平均水平為37%。 根據美國國會預算辦公室的估計，2011年年底， 美國公眾持有的債務占GDP的比重將達到70%。 如果小布什政府的減稅及相關政策到期后繼續延長， 長期預算赤字將可能使公眾持有的債務占比由目前的約69%升至2035年的190%； 如果上述政策到期后不再延長， 公眾持有的債務占GDP的比重將從69%增至84%。 ①

在短期內， 美國國債上升的經濟效應是促進經濟復蘇， 因為政府支出的增加和稅收的減少有利于增加總需求， 但短期的收益是以長期的代價為基礎的。長期的巨額債務肯定要降低國民的收入。（1）不斷上升的債務擠出了私人投資。 因為私人儲蓄增加了購買政府的債券， 就減少了投資的資金。 減少投資，意味著減少資本的存量，再進一步減少產出和收入。 為防止這一效應的出現就需要讓外國資本購買美國政府的債券。但是，外國資本的流入增加將導致美國更多的利潤和利息轉移到國外。所以，外國資本的流入有助于國內投資， 但并不利于國民收入的增加。（2） 巨額債務迫使政府增加稅收和減少支出。 在巨額債務背景下，政府財政支付的利息會不斷增加。政府如果要維持運作，只能用增稅和減支的辦法。如果用提高邊際稅率來增稅的話， 將抑制工作的積極性和私人儲蓄。 另外的選擇是政府減少公共服務。無論那一種選擇，都要犧牲國民的福利。（3） 巨額債務不利于美國的霸權地位。 美國一直以領導世界和維護世界秩序為己任， 在國內債務負擔不高的情況下，美國充當國際憲兵的余地比較大，反之，國內巨額債務將約束美國在世界上發揮霸權的作用。 老布什和小布什能夠輕易發動對伊拉克的戰爭， 背后有美國財力的支持。 奧巴馬政府不愿意領導對利比亞的軍事行動， 債務負擔就是一個制約因素。所以，從長期看， 巨額債務將成為困擾美國經濟甚至是美國國際地位的一個不利因素。如何解決美國巨額債務，在今天仍無法做出準確回答。

（責任編輯、校對：郄彥平）