對(duì)河北省地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查與思考

摘 要：通過對(duì)河北省地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府融資平臺(tái)存在融資規(guī)模與地方財(cái)政償債能力不匹配，貸款缺乏有效擔(dān)保，項(xiàng)目管理機(jī)制不健全，公司治理結(jié)構(gòu)不健全等問題與風(fēng)險(xiǎn)。為防范地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要合理控制融資規(guī)模、完善償債保障機(jī)制、提高貸款擔(dān)保的有效性、實(shí)行審慎的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控措施，并需要擴(kuò)寬融資渠道、完善法人治理結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化貸款項(xiàng)目管理、做好信息披露、加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺(tái)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；償債能力

中圖分類號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：１００６－３５４４（２０11）０4－００31－04

2008年11月以來，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，我國(guó)實(shí)施了積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，啟動(dòng)了4萬億元的投資計(jì)劃， 為解決中央項(xiàng)目的地方配套資金缺口等問題，各級(jí)地方政府紛紛建立融資平臺(tái)，通過這些融資平臺(tái)從銀行獲得大量貸款用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)回升、加快城市化建設(shè)進(jìn)程發(fā)揮了重要作用。但也使得地方政府債務(wù)急劇膨脹，不僅加大了地方政府的償債負(fù)擔(dān)， 也對(duì)銀行業(yè)控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)形成了潛在壓力。為此，筆者對(duì)河北省地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行了專題調(diào)查。

一、河北省地方政府融資平臺(tái)基本情況

我國(guó)地方政府融資平臺(tái)最早起源于上世紀(jì)90年代末期東部沿海的一些發(fā)達(dá)省份， 金融危機(jī)爆發(fā)后的2008~2009年迅速擴(kuò)張。進(jìn)入2010年，隨著國(guó)家對(duì)地方政府融資平臺(tái)的清理規(guī)范和銀行流動(dòng)性收緊， 地方政府融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模均有所下降。 據(jù)中國(guó)人民銀行對(duì)2008年以來全國(guó)各地區(qū)地方政府融資平臺(tái)貸款情況的專項(xiàng)調(diào)查顯示， 截至2010年末，全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)1萬余家，較2008年末增長(zhǎng)25%以上，其中，縣級(jí)（含縣級(jí)市）平臺(tái)約占70%。河北省的情況與全國(guó)類似。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2010年末， 河北省各級(jí)政府相繼建立地方政府融資平臺(tái)390家，其中，省級(jí)10家，市級(jí)144家，縣級(jí)236家；銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)發(fā)放的貸款余額為3439.13億元，占其全部貸款余額的21.57%。

從地方政府融資平臺(tái)的類型看， 大致可分為六類。以某市為例，2010年末，各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)融資平臺(tái)6家，融資總額11.4億元；國(guó)有資產(chǎn)管理公司類融資平臺(tái)6家，融資總額28.1億元；土地儲(chǔ)備中心類融資平臺(tái)7家，融資總額29.4億元；城市投資建設(shè)公司類融資平臺(tái)公司7家，融資總額85.8億元；交通運(yùn)輸類融資平臺(tái)1家，融資總額0.9億元；其他類型融資平臺(tái)10家，融資總額15.9億元。

從銀行的地方政府融資平臺(tái)貸款的資金投向和用途看，主要用于地方安排的保障性安居工程、農(nóng)村民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、生態(tài)環(huán)保、自主創(chuàng)新等方面的公益性項(xiàng)目建設(shè)。截至2010年末，河北省地方政府融資平臺(tái)公益性貸款余額1233.04億元，占全部地方政府融資平臺(tái)貸款的35.85%； 準(zhǔn)公益性貸款余額758.21億元， 占比22.05%； 非公益性貸款余額1447.88億元，占比42.10%。如：國(guó)家開發(fā)銀行融資平臺(tái)貸款余額近700億元，投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸兩個(gè)行業(yè)的貸款就達(dá)620億元，占比近90%；某市城投公司從2001年起與國(guó)家開發(fā)銀行合作，共計(jì)融資34億元，全都用于城市區(qū)11條道路改造、土地儲(chǔ)備、奧體中心建設(shè)、5所大中院校改擴(kuò)建等公益性項(xiàng)目。

從融資平臺(tái)貸款的償債來源及現(xiàn)金流看， 以地方政府可支配財(cái)力為主， 還款來源較充足。 截至2010年末， 河北省全部平臺(tái)貸款中， 現(xiàn)金流覆蓋借款本息100%以上（包含100%）的2508.16億元，占比72.93%； 現(xiàn)金流覆蓋借款本息70%～100%的232.22億元，占比6.75%；現(xiàn)金流覆蓋借款本息30%～70%的7.26億元，占比0.21%；現(xiàn)金流覆蓋借款本息30%以下的691.49億元， 占比20.11%， 這部分貸款風(fēng)險(xiǎn)較大。還款來源中，主要以土地出讓收入、公路通行費(fèi)、一般預(yù)算收入和其他收入償還為主。

二、河北省地方政府融資平臺(tái)銀行債務(wù)分布主要特點(diǎn)

1． 貸款發(fā)放主體集中度高。 從提供貸款的金融機(jī)構(gòu)看，國(guó)有大型銀行融資平臺(tái)貸款余額占比較高，國(guó)開行、 農(nóng)發(fā)行以及工農(nóng)中建6家國(guó)有大型銀行占比約達(dá)80%，其中又以國(guó)開行和工商銀行占比較大。2009年以前， 國(guó)家開發(fā)銀行是地方政府融資平臺(tái)貸款的主角，從2009年開始，商業(yè)銀行蜂擁而至，成為融資平臺(tái)貸款的主要提供者， 農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也積極為縣級(jí)融資平臺(tái)提供貸款。截至2010年6月末，河北省國(guó)家開發(fā)銀行融資平臺(tái)貸款余額達(dá)689.2億元，占全省總平臺(tái)貸款余額的31.77%； 工商銀行貸款余額為412.19億元，占全省總平臺(tái)貸款余額的19.60%。無論從余額還是新增貸款來看， 兩家金融機(jī)構(gòu)的融資平臺(tái)貸款均占河北省的50%以上。

2． 地市級(jí)融資平臺(tái)貸款占比較大。2010年以來，河北省積極推進(jìn)政府投融資平臺(tái)的清理整合， 使平臺(tái)管理趨于規(guī)范，債務(wù)結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化，融資能力得到提升。截至2010年末，河北省省級(jí)融資平臺(tái)10家，貸款余額661.44億元， 占全省融資平臺(tái)貸款總額3439.13億元的19.23%；地市級(jí)融資平臺(tái)144家，貸款余額2452.13億元， 占全省融資平臺(tái)貸款總額的71.3%；縣（市）級(jí)融資平臺(tái)236家，貸款余額325.56億元，占全省融資平臺(tái)貸款總額的9.47%。

3． 以中長(zhǎng)期貸款為主。截至2010年末，河北省政府融資平臺(tái)貸款中，1年內(nèi)（含1年）到期貸款余額165.79億元， 占全部地方政府融資平臺(tái)貸款的4.82%；1～5年（含5年）到期貸款余額715.81億元， 占比20.81%；5年以上到期貸款余額2557.53億元，占比74.37%。

4． 從擔(dān)保方式來看，抵質(zhì)押貸款占比較大。截至2010年末， 河北省政府融資平臺(tái)抵質(zhì)押貸款余額1445.75億元，占比42.04%；信用貸款余額999.87億元， 占比29.07%； 其他貸款余額993.51億元， 占比28.89%。

三、地方政府融資平臺(tái)存在的主要問題與風(fēng)險(xiǎn)

1． 融資規(guī)模與地方財(cái)政償債能力不匹配。 地方政府融資平臺(tái)貸款大部分是在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)、 以投資刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的背景下， 地方政府超越自身財(cái)力而追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。在危機(jī)時(shí)期，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的投資需求明顯下降， 商業(yè)銀行放貸可供選擇的范圍和空間縮小，而地方政府不顧財(cái)政收入、GDP增長(zhǎng)對(duì)債務(wù)總額的消化能力， 借機(jī)利用融資平臺(tái)進(jìn)行大規(guī)模舉債，致使大量資金涌入政府類項(xiàng)目，融資平臺(tái)貸款非理性擴(kuò)張。截至2010年末，河北省融資平臺(tái)貸款余額達(dá)3439.13億元， 占全部金融機(jī)構(gòu)貸款的21.57%；全年新增融資平臺(tái)貸款2665億元，占全部新增貸款的74.8%。而從河北省的財(cái)政收支情況來看，2001年以來，河北省財(cái)政收入年均增長(zhǎng)16.9%，財(cái)政支出年均增長(zhǎng)17.1%； 特別是2008年實(shí)施積極的財(cái)政政策以來，財(cái)政支出大幅增加，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政收入，2009年財(cái)政赤字達(dá)293.7億元。據(jù)測(cè)算，融資平臺(tái)年平均還款額（不包含利息）為364.2億元，約占財(cái)政收入的18%，地方政府償債率（考慮利息因素）接近20%的警戒線，財(cái)政總體還款壓力較大，地方財(cái)政償債負(fù)擔(dān)過重。

2． 貸款缺乏有效擔(dān)保，加大了債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。銀行發(fā)放平臺(tái)貸款時(shí)， 一般會(huì)要求政府提供擔(dān)保或出具還款承諾函，但按照有關(guān)法律，地方政府本身并不具備商業(yè)信用擔(dān)保職能； 而平臺(tái)公司多以不易變現(xiàn)的土地、未來稅收等作為抵押，貸款歸還建立在對(duì)土地價(jià)格上漲預(yù)期的基礎(chǔ)上， 如果土地收入和稅收出現(xiàn)大幅下滑，融資平臺(tái)將無法履行償債義務(wù)，最終成為銀行的不良資產(chǎn)。單純從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，平臺(tái)貸款的抵押擔(dān)保比例很高， 但實(shí)際上相當(dāng)部分貸款缺乏實(shí)物或?qū)嵙C(jī)構(gòu)擔(dān)保， 貸款第二還款來源不足。 據(jù)調(diào)查，河北省地方融資平臺(tái)貸款中，以股權(quán)、土地、房地產(chǎn)等高質(zhì)量擔(dān)保品擔(dān)保的占比較小， 而以政府組建的擔(dān)保公司、 財(cái)政事業(yè)單位支付承諾等政府信用類擔(dān)保的占比較大，再加上信用貸款，實(shí)際上貸款處于擔(dān)保不實(shí)或無擔(dān)保狀態(tài)的比例相當(dāng)大。 在平臺(tái)貸款主要投向公益性項(xiàng)目， 短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性收入、第一還款來源不足的情況下，擔(dān)保質(zhì)量不高將直接影響銀行貸款及利息的償還。

3． 項(xiàng)目管理機(jī)制不健全，銀行貸后管理難度大。由于平臺(tái)貸款的借款人與貸款使用人分離， 平臺(tái)只負(fù)責(zé)融資，項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的管理，權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一， 融資平臺(tái)對(duì)所投資的項(xiàng)目缺乏嚴(yán)格科學(xué)的論證和監(jiān)管，借款人和項(xiàng)目法人之間缺乏有效監(jiān)督和制約，造成資金使用上的浪費(fèi)和低效率。銀行在發(fā)放平臺(tái)貸款時(shí)，由于信息嚴(yán)重不對(duì)稱，無法準(zhǔn)確掌握政府的真實(shí)財(cái)力和貸款總量，也沒有一套科學(xué)、可行的貸款項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和計(jì)量方法，因此，往往側(cè)重于政府提供的擔(dān)保或抵質(zhì)押品， 而對(duì)投資項(xiàng)目的收益及現(xiàn)金流關(guān)注度不夠， 致使平臺(tái)貸款違約風(fēng)險(xiǎn)被疊加和放大， 不良貸款占比呈上升趨勢(shì)。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2010年末，按貸款五級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)劃分，河北省政府融資平臺(tái)不良貸款余額9.35億元， 不良貸款率0.27%。2011年以來， 在貨幣信貸增長(zhǎng)向常態(tài)回歸、商業(yè)銀行流動(dòng)性收緊的境況下，信貸規(guī)模受限與有效需求增長(zhǎng)之間的矛盾將更加突出，2008年、2009年超常規(guī)增加的平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)將不斷暴露， 不良貸款反彈壓力進(jìn)一步加大。

4． 公司治理結(jié)構(gòu)不健全，政策性風(fēng)險(xiǎn)突出。據(jù)調(diào)查，在河北省融資平臺(tái)貸款中，企業(yè)法人家數(shù)和貸款余額分別占融資平臺(tái)貸款家數(shù)和貸款余額的64%和45%； 事業(yè)和機(jī)關(guān)法人貸款余額占所有融資平臺(tái)貸款的55%。無論是企業(yè)法人還是機(jī)關(guān)事業(yè)法人，絕大多數(shù)是國(guó)有獨(dú)資及政府控股公司， 資本來源主要是財(cái)政注入或存量公共資產(chǎn)拼湊注入，產(chǎn)權(quán)不清晰、責(zé)任主體模糊；公司內(nèi)部雖然設(shè)立了董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，但組織運(yùn)作方式很不規(guī)范， 缺乏完善的投融資決策機(jī)制、運(yùn)營(yíng)機(jī)制和內(nèi)控機(jī)制；公司的管理者往往是政府有關(guān)人員兼職或政府有關(guān)部門指派， 缺乏成熟的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)理念，投融資運(yùn)作能力相對(duì)較差，在職能定位、財(cái)務(wù)收支和債權(quán)債務(wù)方面缺乏獨(dú)立性和自主性，一旦出現(xiàn)政策性破產(chǎn)，銀行貸款將難以追索。此外，融資平臺(tái)貸款主要投向具有很強(qiáng)政府背景的公路交通、重大基礎(chǔ)設(shè)施、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等公益性項(xiàng)目，貸款期限較長(zhǎng)，期間國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策、房地產(chǎn)調(diào)控政策，地方政府的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，公路收費(fèi)、財(cái)政收支等政策調(diào)整、變動(dòng)都可能對(duì)融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生較大影響， 進(jìn)而影響銀行貸款如期歸還。

四、對(duì)策建議

1． 合理控制融資規(guī)模，完善償債保障機(jī)制。（1）各級(jí)政府要建立債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制， 及時(shí)分析評(píng)估自身償債能力，按量力而行、規(guī)模適度的原則，根據(jù)平臺(tái)融資標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的GDP、財(cái)政收入、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、償債率等指標(biāo)要求，把融資的數(shù)量、總體規(guī)模控制在財(cái)力可承受范圍內(nèi)， 使融資平臺(tái)既能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)， 又能保持融資功能的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。（2）按照“誰舉債，誰償還”的原則，完善償債保障機(jī)制，明確約定政府償債資金的來源、用途及具體還貸安排。（3）設(shè)立政府償債專項(xiàng)資金，作為平臺(tái)貸款的輔助還款來源，實(shí)行專戶管理，將政府融資項(xiàng)目投資額及項(xiàng)目投資收益的一定比例劃轉(zhuǎn)入償債基金賬戶，按照專款專用的原則，提前、分期、均衡安排財(cái)力準(zhǔn)備還貸， 切實(shí)維護(hù)銀行的合法權(quán)益。

2． 提高貸款擔(dān)保的有效性， 確保抵質(zhì)押權(quán)的順利實(shí)現(xiàn)。（1） 對(duì)擔(dān)保不落實(shí)的貸款采取補(bǔ)救措施，通過增加擔(dān)保主體、 追加土地和優(yōu)質(zhì)企業(yè)股權(quán)及有效收益權(quán)等合法足值質(zhì)押品等方式， 提高有效資產(chǎn)的擔(dān)保比例，確保第二還款來源真實(shí)可靠。（2）關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)和政策的重大變化， 尤其是針對(duì)土地價(jià)格向下波動(dòng)，可能造成以土地抵押的平臺(tái)貸款價(jià)值縮水情況，及時(shí)進(jìn)行抵押物保全。（3）在簽訂抵質(zhì)押合同時(shí)，應(yīng)明確在融資平臺(tái)違約的情況下，銀行可訴請(qǐng)法院通過拍賣或變賣方式處置出質(zhì)的權(quán)力， 以清償?shù)仲|(zhì)押權(quán)下的貸款本息， 確保抵質(zhì)押權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，明確在政策或國(guó)家法律變動(dòng)而導(dǎo)致對(duì)抵質(zhì)押權(quán)利的限制、撤銷或滅失的情形下，如何保障貸款銀行即抵質(zhì)押權(quán)人的利益，有效防范政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)。

3． 實(shí)行審慎的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控措施，擴(kuò)寬融資渠道。銀行應(yīng)對(duì)地方政府項(xiàng)目的貸款實(shí)行嚴(yán)格的貸款審批和貸后管理措施，建立貸款風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，科學(xué)合理地考察貸款主體的資金實(shí)力、 擔(dān)保信用等級(jí)和綜合償債能力，按照物權(quán)法、擔(dān)保法和國(guó)家固定資產(chǎn)項(xiàng)目資本金比例規(guī)定， 對(duì)投融資平臺(tái)貸款項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審核， 跟蹤貸款項(xiàng)目的進(jìn)展情況， 關(guān)注貸款的投資效益，監(jiān)控貸款資金去向，確保貸款資金專款專用，并對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)進(jìn)行預(yù)警和防范。同時(shí)，平臺(tái)公司要積極運(yùn)用企業(yè)債券、中期票據(jù)、信托產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)投資基金、資產(chǎn)證券化等多種方式進(jìn)行融資，擴(kuò)大直接融資規(guī)模，轉(zhuǎn)變過度依靠銀行貸款的融資模式。

4． 完善法人治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化貸款項(xiàng)目管理。按照“誰組建、誰負(fù)責(zé)”的原則，完善平臺(tái)公司法人治理結(jié)構(gòu)，建立責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的管理機(jī)制，構(gòu)建“決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督”相分離的投融資機(jī)制，確保政府背景的貸款使用主體明確、 資金運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、 貸款歸還安全，切實(shí)做到借得來、用得好、管得住、還得上，努力將融資平臺(tái)公司改造為有穩(wěn)定現(xiàn)金流和凈收益的經(jīng)營(yíng)性公司。 一是將市場(chǎng)化的現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)作模式引入政府融資平臺(tái)，減少政府對(duì)融資平臺(tái)的直接干預(yù)，使融資平臺(tái)作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)主體， 提高其經(jīng)營(yíng)效益； 二是加大對(duì)政府融資平臺(tái)管理人員的培訓(xùn)和教育力度，不斷提高融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)管理水平； 三是政府投融資平臺(tái)通過簽訂授權(quán)委托合同的形式，明確項(xiàng)目單位的權(quán)利義務(wù)，確保貸款項(xiàng)目的質(zhì)量和效益。

5． 做好信息披露，加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)管。一是各級(jí)政府應(yīng)增強(qiáng)信息披露意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)， 督促融資平臺(tái)公司主動(dòng)做好信息披露；同時(shí)，及時(shí)、完全地公布地方財(cái)政舉債能力、額度、來源、期限、用途等情況，便于各方判斷和防范地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)。 二是審計(jì)部門要對(duì)融資平臺(tái)貸款實(shí)行審計(jì)監(jiān)督， 督促地方政府在貸款的借、用、還各個(gè)環(huán)節(jié)規(guī)范運(yùn)作，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)。三是人民銀行和銀行業(yè)管理部門，要通過窗口指導(dǎo)、現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管等方式， 加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)貸款的監(jiān)管力度，督促金融機(jī)構(gòu)切實(shí)加強(qiáng)信貸管理，防止信貸資金集中投放， 并及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和信息通報(bào)，加大防控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的力度。

（責(zé)任編輯：龍會(huì)芳；校對(duì)：郄彥平）