張冠李戴

項目介紹

2007年7月初.P縣審計局根據省審計廳制定的《江西省新農村建設資金籌集、管理、使用效益審計調查工作方案》以及市審計局《關于新農村建設審計調查補充通知》的要求和安排，組成專項審計調查組對該縣新農村建設項目村的資金籌集、項目實施和資金使用管理情況進行審計調查。審計中發現一些不容忽視的問題，如重點示范村擠占其他新農村建設資金，搞“形象工程”、“政績工程”。滯留新農村建設專項資金及物資，擠占、挪用新農村建設資金等。該項目獲江西省審計廳優秀審計項目。

資金缺口哪來的

P縣新農村建設項目出臺時間不長，各項資金與項目管理制度或辦法不健全，審計以前也沒有過經驗積累，為了確保審計調查質量，為政府提供項目與資金管理制度完善的決策依據，審計組對項目與資金的運作流程實施了為期2天的審前調查工作，為正式進點審計打下堅實的基礎。審計組進點后，用了兩天的時間，取證記錄了該縣全部29個鄉鎮，234個新農村建設試點村，涉及45503戶，204486人的檔案資料，基本摸清了該縣新農村建設項目村的資金籌集、項目實施和資金使用管理情況。從檔案資料和縣農工部的情況匯報，以及墻上掛的市委、縣委、縣政府和上級主管部門頒發的獎狀、獎旗來看，任何人的第一印象都會覺得該縣的新農村建設工作做得有聲有色。

審計組根據審前調查了解的信息，決定抽取8個項目村作為P縣審計調查的重點，這8個項目村有4個是通往縣城必經之路的路邊上，4個是較為偏遠的村落。

審計組考慮到頭幾天天氣太熱，計劃先從近而遠，從交通方便的到路不好走的，首先抽查了進入與u縣交界的第一個項目村。在二級公路的十字路口旁邊，有一塊醒目的村落門牌，上面寫的是“三龍新農村”，銅字門牌在朝陽中熠熠生輝。靠公路旁邊有一塊巨幅廣告牌，上面寫著：認真貫徹落實強農惠農政策，建設社會主義新農村。

這是個200余戶、800多人口的中型村莊，由于地處縣界，姓氏較雜，治安情況也較為復雜。為此，縣農工部為這個村立項了兩個新農村的指標，計32萬元專項資金。據村委會主任反映，資金不足部分由村民自愿投資投勞。審計人員審查了村委會并不健全、完整的流水賬，的確有投資投勞的表格，資金為13，7萬元，投勞折算人工費8，2萬元。村民投資每戶200—1000元不等，在家務農的少點，有子女在外面工作的就多點。

審計組接下來實地查看新農村的建設情況，該村實施了村內和外接公路的水泥路硬化，家家戶戶都通了有線電視，而且改衛生廁所、改自來水也全部完工并投入使用，村內和村四周的綠化工程更是美的沒話說。可以說這是一個非常成功的新農村建設。

但審計人員沒有被表面的光環暈倒，憑借職業習慣，回到縣城，審計組加夜班根據實地查看的情況初步概算了一下整個新農村建設所需要的項目資金，再根據這個新農村建設實際籌集到位的資金一比較，發現相差很大。縣農工部撥付的專項資金加上投資投勞的資金不足60萬元，但初步概算的項目投資需要近130萬元。這么大的資金缺口從哪里彌補呢?

我的“奶酪”誰動了

審計組不動聲色，先去第二個路邊項目村看看再說。這一次審計人員調查更仔細，不僅聽村委會主任、書記的匯報，認真審核村委會的流水賬，而且避開村委會和縣農工部陪同來的工作人員，獨自上戶調查取證，看有無賬上看不到的農戶攤派集資。整整一天下來，并沒有發現賬外攤派集資的情況，但同樣存在賬面投入資金與實際可能耗費的資金相差很大。

審計組長直接詢問一直陪同的縣農工部副部長。但回答是該縣新農村建設嚴格執行中央關于新農村建設的政策文件精神，秉著勤儉節約的原則，花一分錢辦一份事，決不損失浪費。但相差也太大了吧?這一疑問仍然存在審計人員心底。

暫且將此疑問放一邊。晚上九點多，審計組長把次日要去的試點村告訴了農工部的聯絡員。這個……聯絡員說，剛看了電視的天氣預報，說明天會有陣雨，去那個村的路本來就不好走，要再下陣雨，根本就無法進去，不如換個村子吧?下雨正好，審計組長說，這天氣太熱了，下雨正好涼快涼快。車要進不去就步行，麻煩你幫我們準備幾雙雨鞋。聯絡員還想說什么，但審計組長打斷了他，說時間不早了，早點休息，明天一早還要下鄉呢。

第二天審計組只需要司機帶路，婉言拒絕了農工部的人陪同自己下鄉去了。那條路確實是不好走，差不多30公里的路程，全部是泥沙路，坑坑洼洼的，顛了一個半小時才來到村口。村口照樣有個門牌，卻是個木牌，掛在一根電線桿上。進村有個不足500米、寬3米的水泥路，個別地方的路面還損壞，一看就知道是路面厚度不到8厘米，不像是專業的施工隊伍做的。一問，果不其然，村委會主任告訴審計調查人員，縣農工部總共才給了我村3萬塊錢，又要改水，又要做路，這點錢調味都不夠，只好叫村民出力，組織人在原來的路上灑點混凝土，雖然不像個水泥路，但總比泥巴路好。要像以前，一下起雨來，你們準進不了村。

你們村怎么只有3萬元資金?不是新農村建設項目嗎?是啊，我們兩年前就申請了新農村建設的項目，但縣里說項目報省農工部去了，但沒批下來，先給3萬元是考慮我村的路確實難走，等以后上面審批了再補足資金。

審計人員在整個村莊走了一遍，除了村口的那塊掛在電線桿上，有點像香港電影里的“悅來客棧”的木牌外，看不出任何新農村的新氣象。詢問了部分村民，他們都說，沒錢呀，怎么建新農村，也不知道上面何時才能審批，何時才能多撥點錢來。

這有點奇怪，縣農工部的檔案資料明明顯示新農村資金是按村撥付的，每一個指標都是16萬元，怎么會少撥錢呢，那少撥的錢到哪去了?

張冠李戴玩調劑

審計人員花了三天的時間，跑完了另三個較為偏遠的村莊，調查結果基本與前面那個村一樣，有一個村一分錢也沒拿到，就連塊木牌也沒有，答復審計人員的詢問也簡單干脆，我這么遠的地方，上面的人怎么會來呀，沒人來檢查，做個新農村給誰看呢?

建設新農村給誰看呢?一句話驚醒了審計人!

審計組立即返回縣農工部，從資金撥付方式查找切入點。該縣新農村建設憑工程結算稅務發票核撥資金，資金先進入村財鄉管的會計中心賬上，然后通過鄉鎮會計中心再現金支付給項目村。資金走向的關鍵在縣農工部撥付到鄉鎮財政所這一環節。

原來，工程結算發票由施工方開具，有的施工方承擔了幾個新農村的建設，與縣農工部簽訂協議后，具體在哪施工則由農工部指定，到時根據工程量結算，至于在哪施工的施工方從不過問，也決不會向項目村透露真實情況。于是出現有的項目村多施工，有的項目村不施工，由項目村自己去施工。多施工的項目村資金不走村財鄉管賬上，而是現金進入項目村。也就是說項目村提供的財務收支流水賬不完整，另外還有一本收支賬。審計組將新農村建設搞“形象工程”、“政績工程”的問題擺在了桌面上，要求縣農工部積極配合審計調查，如實提供審計資料，否則審計組將退出審計調查，直接向上級審計機關匯報。

縣農工部請示了縣委分管領導，同意審計組審計5個示范村的全部財務收支。審計調查結果證實，該縣由于上級給的資金量少，需要建設的新農村又多，只有多報新農村建設項目，在進，出縣城的主道邊上樹立5個新農村建設示范村，投入比其他新農村多出5倍甚至8倍的資金。每次上級來人檢查都去這幾個示范村。其他已申報立項資金也到位的較為偏遠的村莊就說上面還沒申批，出于這些村行走或用水困難的實際情況，由縣財政先考慮部分資金。

經審計核實，5個示范村一共審批了9個指標，下撥資金144萬元，縣鄉沒有配套資金。但在其他立項審批的新農村調劑資金8～12萬元不等，共調劑資金301萬元。

審計體會

1.本案介紹的雖然是專項資金常規審計，卻蘊含著不同常規的審計哲學：一是要知己知彼，有備而來。新農村建設項目是一個新的審計領域，以前沒有經驗累積可以借鑒，因此，認真扎實地做好審前調查工作，既是項目審計工作的起點，也貫穿于審計工作全程中，更是與審計結論緊密相連；二是沒有調查就沒有發言權，審計離不開財務，但不局限于財務，要跳出財務搞審計，就必須通過實地查看、上戶走訪等多種方式的調查，才能獲取項目運作與資金運作等來源不同的審計證據，組成嚴密的證據鏈，支撐審計結論；三是審計要透過現象看本質，表面光鮮的東西，內在未必如此。但內在的真實性不是因為幾句詢問或嚴詞糾纏就自己跑出來的，它需要審計人契而不舍的精神和善于捕捉的智慧。學會審計哲學，用哲學的思維方式去從事審計，這是審計成功的法則之一。

2.一個城市是必須要有一個形象性的標志，但標志還必須要有實質性的內容作支撐，否則就是一個空殼。近幾年，耗費公共財政而建的形象工程似乎并沒有因為民眾的深惡痛絕而有偃旗息鼓之勢。究其原因不外乎：首先，公共財政的開支常常脫離群眾的意志而被權力輕易、不負責任地左右，表面看，我們對公共財政的管束制度似乎從不缺乏，但在具體執行的過程中，這些制度常常會被長官意志“玷污”，就好比一個小縣要砸6，5億建造人工星星和人工月亮一樣，再繁多的制度，或許也沒有領導的一句話管用。其次，我們對大上快上的“形象工程”、“政績工程”缺乏嚴厲的問責追究機制。2010年新年伊始，中共中央印發了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》，并發出通知，要求各地區各部門認真貫徹執行。《準則》規定，禁止脫離實際，弄虛作假，損害群眾利益和黨群干群關系。不準搞勞民傷財的“形象工程”、沽名釣譽的“政績工程”以及虛報工作業績等。審計如何監督和評價這些準則的執行效果，是值得我們審計人思考的。