基本公共服務均等化理論與實踐

摘 要： 我國推進社會主義新農村建設，首先要解決的是城鄉差距，而其中最根本的是城鄉二元結構問題。在國內外基本公共服務均等化的研究基礎上，筆者考察了陜西神木縣在促進公共服務城鄉一體化過程中的積極探索與制度創新。通過對陜西神木縣的實證分析，有助于探索如何打破城鄉二元結構，提高基層政府公共服務的供給能力。

關鍵詞： 神木縣； 基本公共服務； 均等化

中圖分類號：D625 文獻標識碼：A文章編號：1673-9973（2011）01-0051-03

Theory and Practice of Basic Public Service Equalization

——An Empirical Analysis Based on Shaanxi Shenmu County

SHI Zhang-yu1 ， YANG Wen-jun2

(1. Northwest University， Xi’an 710127， China；2. Shenmu People’s Government， Yulin 719300， China)

Abstract: Constructing new socialist countryside in China， we must first solve the problem is the gap between urban and rural areas. Through the research on the equalization of basic public service at home and abroad， the paper introduces the integration process and system innovation of Shenmu County. We expect to give a case to solve the problem in Shenmu grass-roots government in public services and make a good model for other areas to realize the equalization of public service.

Key words: Shenmu county; basic public service; equalization

基層政府特別是縣級政府是基本公共服務均等化提供的直接主體，由于我國現行的財政體制，縣級政府的財權與事權不對稱，這就對基層政府提供公共服務的能力提出了考驗。筆者文旨在對紛雜的公共服務均等化理論問題進行梳理，提出有待深入研究的問題，進而為陜西神木縣實現公共服務均等化的探索提供理論支持和經驗借鑒。

一、基本公共服務均等化實現過程中出現的問題

縣富民窮、城鄉差距是神木縣踐行基本公共服務均等化的直接動因。通過對神木縣相關數據的統計分析，可以發現近年來神木縣正在積極推進基本公共服務均等化進程以彌補資源開發和經濟增長的欠賬。但目前神木縣的城鄉一體化還有如下問題需要注意。

（一）城鄉居民收入增長較快，但明顯落后于地方財政收入的增長

神木縣進入新世紀后，經濟有了高速發展，城鎮居民可支配收入、農民人均純收入的絕對水平逐年提高。2008年城鎮居民可支配收入16，075元，是2002年4612元的3.5倍；農民人均純收入6028元，是2002年1625元的3.7倍。但是地方財政收入卻由2002年的2.2億元猛增到2008年的16.7億元，增至原來的7.6倍。6年來神木縣GDP平均增速為20.7%。地方財政收入的平均增速分別比城鎮居民可支配收入、農民人均純收入高23和21.7個百分點，見表1。

由此可見，經濟總量增長的大部分并沒能有效轉化為居民收入的增長，存在嚴重的“縣富民窮”的問題，這是西部資源型城市的通病。在每年GDP以平均20%以上的速度增長的同時，經濟的發展水平有限，當地居民是經濟增長的主要參與者，而經濟的增長如果只為少數人帶來了利益，就不能認為實現了經濟發展。[1]如何將財政收入用于“富民”，成為考驗神木縣政府執政能力的一個問題。

（二）城鄉收入同步增長，但差距仍然很大

近年來，神木縣居民收入總體增長較快，城鄉收入差距有緩慢縮小趨勢。但是，城鄉間高達60%以上的收入差距足以顯示出農民同城鎮居民生活質量上的巨大差異，這是產生很多社會問題的根源，見表2。

2004年在陜西省群眾安全感調查中，神木縣居全省倒數第二，2005年居全省倒數第一[2]。縮小城鄉收入差距成為神木縣政府今后工作中的主要課題。

二、神木縣提升公共服務供給能力的實踐和成效

神木縣在經濟高速發展的同時，出現了城鄉公共服務之間的矛盾，城市居民高質量的公共服務與農村居民的生活水平低下形成了鮮明對比。為此神木縣政府以新農村建設為著力點，大力推進城鄉一體化，進而解決城鄉之間、工農業之間發展不平衡的矛盾。神木縣在推行城鄉一體化，提升公共服務的供給能力方面政策實施幅度較大，取得了良好的效果，值得深入研究。

自2005年以來，神木縣先后在社會保障、教育、住房、就業等方面加大投入，解決民生領域的城鄉差距問題。向老有所養，病有所醫，學有所教，住有所居齊頭并進，建立全覆蓋大社保體系，讓公共財政陽光普照百姓。

（一）社會保障力度逐年加大

從2006年起神木縣用于構建惠及全民的社會保障體系投入逐年加大。2007年神木縣于全省率先高標準啟動城鄉居民養老保險。2009年神木縣本級財政年度投入7135萬元，用于農民低保、城市居民低保和“五保”供養三項社會保障，這三項社會保障標準均屬于全省最高水平。農民最低保障人均差補標準為798元/年、人，比省標準的600元高198元/年、人，高出省標準33%；城市居民低保人均差額補助標準為236元/月、人，比省標準的187元高49元/月、人，高出省標準26%；“五保”供養標準為2000元/年、人，比省標準1856元高144元/年、人，高出省標準7.8%。

（二）教育事業優先發展

神木縣堅持優先發展教育，2001年神木縣開始實行“以縣為主”的農村義務教育管理體制，大大提高了縣級政府對縣域教育的規劃、整合作用。2007年該縣在國家義務教育“兩免一補”（免雜費、課本費，補助困難寄宿學生生活費）政策基礎上，擴大范圍和內容實行了“五免一補”政策，確保全縣適齡青少年學有所教。2008年，神木縣投資建設了一所特殊教育學校，并在全縣范圍內同步推進真正意義上的小學到高中12年的免費教育，投資2億多元建設神木職業技術學院，打造神木本土的技術“藍領”隊伍。形成了基礎教育、職業教育、成人教育、學前教育快速發展的格局。

（三）醫療衛生服務均等化提供

2005年神木縣成為陜西省首批新型農村合作醫療擴大試點縣，接著神木縣制定出臺了《神木縣城鎮居民合作醫療管理暫行辦法》。2006年3月1日，縣城鎮居民合作醫療制度正式啟動，當年參合城鎮居民達27816人，其中低保戶貧困居民5089人。參合率達47.9%。同時神木縣出臺《合作醫療特困群眾重大疾病醫療救助辦法》，對患大病的農民進行二次救助，2007年投入200萬，2008年增至500萬。2009年3月神木縣在全國范圍內率先實行免費醫療，旨在徹底解決神木居民看病難、看病貴的問題，這一制度創新引起了全國范圍內的廣泛關注。

（四）民生住房工程

要讓人民樂業，必須先使人民安居。為了解決低收入家庭的住房困難，神木縣政府按照分期分批、逐年建設的原則于2007年開工建設經濟適用房并同步實施廉租房補貼政策。[3]首期建設5萬平方米經濟適用住房，戶型在90平方米以下，售價平均在每平方米1000元以下。對城鎮最低收入家庭按每人8平方米的住房面積實行貨幣補貼。2008年縣財政支出補貼330多萬元，惠及7000多人。2009年計劃建設經適房二期5萬平方米，廉租房3萬平方米，農村危房改造1000戶，以此解決城鄉無房戶的居住困難。

（五）擴大就業工程

就業是群眾獲得收入來源的主要途徑。神木縣政府始終重視城鄉就業問題，不斷踐行新舉措。在農村剩余勞動力轉移方面，實施“人人技能工程”和“陽光工程”，2008年完成農村剩余勞動力轉移培訓農民1.2萬人，其中“陽光工程”職業技能培訓2020人，就業率達95%；建設神木縣Ⅰ類人力資源市場，在錦界、大柳塔建設鄉鎮人力資源市場；2008年4月，神木縣為解決大學生就業難和民營企業人才短缺問題，創造性地實施民營企業“白領派遣計劃”，通過公開招考錄用109名大學生，派遣到縣內49戶民營企業工作，解決了就業和基層企業人才緊缺的問題。

三、神木模式對基層政府公共服務供給方式的啟示

神木在基本公共服務均等化方面的政策創新為基層政府公共服務供給提供了有益的借鑒。神木模式引起了學者及各地基層政府的關注。這一模式的成功不光是基于地方財政的實力，還在于基本公共服務均等化進程中的制度創新與實踐。

（一）基本公共服務均等化趨勢下，加大縣級政府的經濟自主權

研究認為中西部地區基層政府基本公共服務均等化實施困難，原因在于其縣級財政的現狀與公共財政的差距。縣級的財權與事權不對稱，財政包袱重，“市管縣”的管理體制進一步加重了縣級財政的壓力，財政支出結構不合理，使中西部地區縣級政府統籌經濟社會發展時有心無力。[4]

由此，有學者呼吁“強省先強縣，強縣先強鎮”。“市管縣”體制已經越來越束縛著縣域經濟的發展。近年各省積極實施“強縣擴權”制度，目的就是為了加大縣級政府在縣域經濟中的自主權。強縣擴權最重要的就是要強化縣級政府的經濟權，可以有效實現政府機構的精簡，降低行政運行成本，促使政府職能合理定位，并提升整個社會經濟生活的統籌協調水平。[5]陜西省于2007年起開始實行“擴權強縣”試點。初期確定神木縣等15個縣（市）為擴大管理權限的縣（市）。擴大的具體管理權限有：計劃和統計管理、項目管理、資金管理、稅收管理、用地和礦權管理、證照管理、價格管理等。2007年15個擴權縣（市）GDP平均增幅17%，2008年一季度，15個擴權縣（市）生產總值、工業總產值、社會消費品零售總額比上年同期平均增長15.9%、28.7%、28.7%。擴權縣直接辦理的審批、核準、備案類項目大幅增加，發展環境更加寬松。神木抓住機遇，促進了縣域經濟快速發展，順利跨入全國百強縣行列，從而改寫了陜西省沒有全國百強縣的歷史。

在擴權強縣的背景下，縣域經濟自主性的增強促成了縣級政府更多關注民生領域。財力下移，放水養魚，擴權不僅促進了縣級政府發展經濟的積極性，同時極大提高了基層政府提供優質公共服務的能力，為基本公共服務均等化的實現奠定了堅實的基礎。

（二）基本公共服務均等化趨勢下，加強各利益主體之間的合作

我國基層政府尤其是中西部地區基層政府長期以來在提供公共服務的過程中存在缺位、錯位等現象。中央政府、省級政府以及基層政府之間存在財權向上集中與“事權下移”的矛盾。而城鄉居民對基層政府提供公共服務沒有信心，缺乏基本的信任，由此造成基層政府推行公共服務困難。例如在新型農村合作醫療推行過程中，如果預期新農合政策難以穩定連續，農民更可能選擇短期利益最大化的策略，出現高危人群大量投保的逆向選擇問題。[6]進而導致新制度在運行中可能陷入各級政府之間以及政府與農民之間的博弈，導致籌資困難。[7]

公共治理是各類公共組織為解決組織內部共同事務(或利益)時的制度安排，由于這種公共利益的存在，傳統的基于“經濟人”的“競爭性成本收益”分析方法就應該發生改變，合作而非競爭，是公共利益組織最優化的必然選擇。公共治理理論應建立合作-收益的分析框架，通過人類的合作機制，實現社會的公共利益。[8]由此可見，在公共服務的提供過程中，中央和省級政府、基層政府、城鄉居民之間形成了三方利益主體，要實現基本公共服務均等化的目標，仍然應以合作為基礎，實現合作收益的共享和合理分配。

1. 中央政府、省級政府在基本公共服務領域加大投入。我國實現公共服務均等化的重點和難點在西部農村地區。從近年的趨勢來看，政府投資將進一步從競爭性領域退出而更多地投向公共服務領域，這樣中央政府會實現最少的財政資金投入獲得最大的社會發展效益。省級政府也應成為教育、醫療等公共服務的主要承擔者，財權逐漸下移，實現基層縣鄉政府財權與事權的相配。[9]

2. 基層政府著力提供優質公共服務。現階段各省大力試點的“擴權強縣”就是中央、省級政府同基層政府在財權與事權方面由博弈轉向合作。陜西省2007年安排下達專項資金3740萬元，用于擴權縣25個產業項目的貸款貼息，同時省級有關部門也將部分重要會議、文件、信息等擴大延伸到擴權縣。神木縣在民生領域的投資力度空前，同經濟權的擴大是密切相關的。

3. 城鄉居民可以成為基本公共服務均等化的參與者。一般認為城鄉居民是基本公共服務均等化成果的享有者，因此在基層政府供給公共服務的過程中會出現城鄉居民對基層政府的不信任，懷疑政策的可持續性，也會出現城鄉居民過度消費公共物品，造成浪費等問題。神木縣在實施“全民免費醫療”過程中出現的過度醫療需求，免費醫療服務的擁擠等問題說明了這一點。因此在基層政府推進基本公共服務均等化的過程中，應形成城鄉居民的公共服務需求表達機制，使城鄉居民與基本公共服務提供部門形成利益共同體，參與基本公共服務供給的決策與討論。

基層政府是基本公共服務提供的直接主體，縣域經濟的發展狀況決定了基層政府公共服務的供給能力的高低。提升基層政府公共服務供給能力的前提條件是構建堅實的公共財政體系和轉變政府職能。現階段中央政府也在大力推行各項政策，如主體功能區建設，改善各級政府轉移支付制度，努力由建設型政府向服務型政府轉變。在這些大的理論政策背景下，筆者認為應將著眼點放在基層。首先，努力壯大縣域經濟，擴大縣級政府經濟自主權，“擴權強縣”試點已取得顯著成效，應大力推廣；其次，應加強農村基層政權的建設，推進鄉鎮機構改革，有力充實基層政府提供公共服務的主體；第三，形成農民利益集團使農民有渠道表達利益訴求，實現農民自身對基本公共服務均等化的促進，在此基礎上實現中央和省級政府、基層政府、城鄉居民三方利益主體的合作，推進基層政府公共服務供給能力的提升。

參考文獻：

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[2]官福.走進神木話平安[EB/OL].http://xbfzb.com/ShowArticle2. asp?ArticleID=3045.

[3]劉仲平.神木五管齊下著力改善民生[N].陜西日報，2008-02-18.

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[8]席恒，雷曉康.合作收益與公共管理：一個分析框架及其應用 [J].中國行政管理，2009，（1）：109-113.

[9]井敏.試論推進我國基本公共服務均等化的路徑選擇[J].學習 論壇，2008，（10）：53-55.

[責任編輯：任山慶校對：葉慧娟]