公務(wù)道德建設(shè)的實(shí)踐困境及其排解策略

摘 要： 公務(wù)道德作為國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、供給公共服務(wù)過程中所必須遵循的行為準(zhǔn)則，可以劃分為強(qiáng)制性公務(wù)道德和非強(qiáng)制性公務(wù)道德。在我國公務(wù)道德建設(shè)過程中存在公務(wù)道德教育強(qiáng)調(diào)形式而忽視實(shí)效、公務(wù)道德建設(shè)依賴道德自律而忽視制度他律、公務(wù)道德規(guī)范重視制定而輕視執(zhí)行等三重困境。為了尋求破解困境的密碼，需要從合理進(jìn)行公務(wù)道德的價(jià)值引導(dǎo)、認(rèn)真抓好公務(wù)道德的教育培訓(xùn)、將公務(wù)道德上升為法律法規(guī)以及科學(xué)構(gòu)建考核評價(jià)機(jī)制等方面努力。

關(guān)鍵詞： 公務(wù)道德建設(shè)； 實(shí)踐困境； 排解策略

中圖分類號：B822 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號： 1673-9973(2011)01-0005-04

The Practice-plight of the Construction of the Public Morality and Resolve-strategy

CAO Yong-sen1，2 ， ZHOU Yi-cheng2

(1. Tsinghua University， Beijing 100084， China ; 2. Jiangsu Administration Institute， Nanjing 210004， China)

Abstract: Public morality can be divided into two parts， mandatory and non-mandatory， as code conduct of state department and public servants while they are exercising public power， managing public affairs and providing public service. There are three plights in china’s construction of the public morality， which are stressing neither on form nor on effectiveness in Education， dependent on self-reliance or on discipline system in Construction， emphasis on constitution or on implementation in Specification. In order to find the crack password of the plights， reasonable guide to public moral values， a good grasp of public moral education and training， rise public morality to laws， building scientific appraisal mechanism， etc， such efforts can be made.

Key words: construction of the public morality; practice-plight; resolve-strategy

反權(quán)力腐敗是一個(gè)世界性的難題。在這個(gè)問題上，我國曾經(jīng)一度采用了運(yùn)動(dòng)式治腐這樣的實(shí)踐模式。不過，僅僅依靠類似嚴(yán)打之類的突擊行動(dòng)雖能在短期內(nèi)查出一批腐敗案件，產(chǎn)生震懾作用，但并不能從根本上遏制權(quán)力腐敗，反而容易迭陷“運(yùn)動(dòng)存則治腐效果彰，運(yùn)動(dòng)亡則治腐效果熄”這樣的怪圈。實(shí)踐一再證明，公務(wù)人員作為公共權(quán)力的行使者，如果缺乏必要的公務(wù)道德意識，缺乏公務(wù)道德的規(guī)約，就難免會墜入腐敗墮落的深淵。為了從根本上實(shí)現(xiàn)對權(quán)力腐敗的有效治理，必須在準(zhǔn)確把握公務(wù)道德概念和類別的基礎(chǔ)上，深入分析公務(wù)道德建設(shè)的實(shí)踐困境，著力探尋走出困境的路徑。

一、公務(wù)道德：概念厘定和類別界分

道德作為一種行為規(guī)范，其主要功能就是調(diào)節(jié)個(gè)體與個(gè)體、個(gè)體與群體、個(gè)體與社會之間的關(guān)系。公務(wù)道德作為道德的一種類型，所調(diào)節(jié)的是公務(wù)人員與公務(wù)人員、公務(wù)人員與公共組織、公務(wù)人員與公眾、公務(wù)人員與社會之間的關(guān)系。公務(wù)道德的核心價(jià)值導(dǎo)向就是為公眾服務(wù)的意識和精神。公務(wù)道德是職業(yè)道德的一種，其具有職業(yè)道德的一般性特征，如職業(yè)性、操作性、公共性、時(shí)代性、連續(xù)性等。同時(shí)，公務(wù)道德又屬于特殊的職業(yè)道德，它是國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在行使公共權(quán)力，管理公共事務(wù)，供給公共服務(wù)過程中所必須遵循的行為準(zhǔn)則。[1]作為一種特殊的職業(yè)道德，公務(wù)道德還具有自身的獨(dú)特性特征，即客觀性和崇高性。就客觀性特征而言，其主要強(qiáng)調(diào)社會對公務(wù)人員的道德要求是客觀的，故而，人們可以選擇或不選擇公務(wù)人員這樣的職業(yè)和角色，但只要選擇了這一職業(yè)，就需要面對人們對其所賦予的道德性的角色要求，而這種要求是具有客觀性的。[2]正如麥金太爾所言，“社會的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是既定的、早就確定了的，一個(gè)人在社會中的位置以及來自于他的社會地位的權(quán)利和責(zé)任也同樣如此”[3]。正因?yàn)槿绱耍匀藗儗珓?wù)人員的道德性要求對于從事這一職業(yè)的個(gè)體來說是先在和客觀的。這種先在性和客觀性既根源于政府組織在整個(gè)社會結(jié)構(gòu)中的地位與身份，又規(guī)定了每個(gè)公務(wù)人員作為角色應(yīng)當(dāng)付出的和應(yīng)當(dāng)?shù)玫降模瑫r(shí)也規(guī)定了如果公務(wù)人員不能履行他所處角色的職責(zé)將要受到的處置。就崇高性這一特征而言，其意味著社會對公務(wù)人員角色的道德要求處在較高層次，即社會對“官德”的要求與“民德”的要求存在層次上的差別。就社會的總體性道德要求而論，官德要求與民德要求不可同日而語，亦不能平行而論。官德代表著社會較高層次的和體現(xiàn)社會發(fā)展較高要求的道德規(guī)范，如全心全意為人民服務(wù)，公而忘私、無私奉獻(xiàn)等，這些道德規(guī)范對于一般社會公眾而言，是屬于提倡性、鼓勵(lì)性、理想性的道德要求。正因?yàn)槿绱耍覀冊谛旅裰髦髁x革命時(shí)期，就已經(jīng)“用共產(chǎn)主義道德約束共產(chǎn)黨員和先進(jìn)分子的言行”，而在改革開放和市場經(jīng)濟(jì)條件下，黨員尤其是黨的高級干部，就愈要高度重視，愈要身體力行共產(chǎn)主義思想和共產(chǎn)主義道德。而社會對公務(wù)人員提出較高道德要求的根據(jù)乃是公務(wù)人員掌握著公共權(quán)力、管理公共事務(wù)，是社會公眾讓渡出來的賦予公務(wù)人員的一種特殊的權(quán)利，這項(xiàng)權(quán)利是其它社會角色所沒有的。[2]有權(quán)利必然有義務(wù)和責(zé)任相伴隨，所以社會對公務(wù)人員提出較高的道德要求是必然的選擇。

從類型學(xué)角度看，公務(wù)道德可以依據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)做出不同的界分。從公務(wù)道德是否具有強(qiáng)制性色彩角度分析，公務(wù)道德可劃分為強(qiáng)制性公務(wù)道德和非強(qiáng)制性公務(wù)道德。強(qiáng)制性公務(wù)道德是指從“不應(yīng)該”的角度出發(fā)，禁止公務(wù)人員從事不道德或違法行為的道德規(guī)范，作為正式的制度確定下來，具有強(qiáng)制性，它們構(gòu)成強(qiáng)制性公務(wù)道德。諸如《美國行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》、《英國地方政府雇員行為準(zhǔn)則》、《澳大利亞政府公職人員行為準(zhǔn)則》等等，都是以法律制度的方式規(guī)定下來的帶有強(qiáng)制性色彩的公務(wù)道德，也就是說，一旦公務(wù)人員違反某些規(guī)定，就會根據(jù)違規(guī)情節(jié)輕重相應(yīng)地對其作出行政或法律處分。與強(qiáng)制性公務(wù)道德不同，非強(qiáng)制性公務(wù)道德則是指從“應(yīng)然”的角度出發(fā)，倡導(dǎo)公務(wù)人員從事道德行為的道德規(guī)范。雖然說，非強(qiáng)制性公務(wù)道德在許多國家的公務(wù)員制度或行政法律制度中都有相關(guān)論述，但它們一般不附有制裁手段的強(qiáng)制性規(guī)定，執(zhí)行起來靈活性較大。基于行政倫理維度的分析表明，強(qiáng)制性公務(wù)道德屬于公務(wù)人員的底線倫理，而非強(qiáng)制性公務(wù)道德則屬于公務(wù)人員的非底線倫理。[4]雖然說，公務(wù)人員的底線倫理之實(shí)現(xiàn)既可以依靠自律，也可以通過他律，但為了確保底線不被突破，應(yīng)該更多地依靠他律。而對非強(qiáng)制公務(wù)道德而言，由于其屬于非底線倫理，因而不應(yīng)強(qiáng)調(diào)他律和外在強(qiáng)制，而應(yīng)主要依靠公務(wù)人員的自律。

二、公務(wù)道德建設(shè)：實(shí)踐中的困境解析

西方行政學(xué)家哈特曾言，公共行政不僅關(guān)乎專業(yè)技術(shù)，也關(guān)乎公共服務(wù)的道德追求。可惜的是，在當(dāng)今的政府管理領(lǐng)域，充滿了曖昧的倫理環(huán)境。道德的言論越來越少，道德如果不是完全無意義的，也變成了相對的，并視倫理的研究為荒唐的、不相干的，我們既缺乏一致認(rèn)同的道德準(zhǔn)則，也缺乏對道德追求的關(guān)注。[5]我國公共管理領(lǐng)域亦存在著公務(wù)道德建設(shè)短缺的問題。具體來說，我國公務(wù)道德建設(shè)中至少存在以下三方面困境。

（一）公務(wù)道德教育強(qiáng)調(diào)形式而忽視實(shí)效

公務(wù)道德教育是不同社會制度的執(zhí)政黨和政府為使公務(wù)人員踐行其道德義務(wù)而依據(jù)道德原則和規(guī)范，有目的、有計(jì)劃、有組織地對其施加系統(tǒng)的道德影響的活動(dòng)。由于我國還處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的后期階段，不可避免地會出現(xiàn)某些制度和規(guī)范的“空缺”，這必然會沖淡對權(quán)力行使主體的約束力，從而給貪污腐敗現(xiàn)象的蔓延提供了滋生的土壤。為了能在公共管理過程中使權(quán)力行使主體規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)，更好地約束公務(wù)人員的行為，就亟待加強(qiáng)公務(wù)人員的公務(wù)道德教育，培養(yǎng)公務(wù)人員的公務(wù)道德自覺。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，公務(wù)道德教育一直未能有效發(fā)揮其道德教化的功用，究其原因，一是教育的內(nèi)容不新。講傳統(tǒng)道德和遠(yuǎn)大理想多，講現(xiàn)行道德和現(xiàn)行規(guī)范少；講應(yīng)該做的道理多，講現(xiàn)實(shí)怎么做的辦法少；講理想模式范例多，講身邊現(xiàn)實(shí)典型少。因而在內(nèi)容上重復(fù)、雷同、陳舊，沒有把時(shí)代的、現(xiàn)實(shí)的、科學(xué)的內(nèi)容在堅(jiān)持馬克思主義理論的基礎(chǔ)上廣泛地加以學(xué)習(xí)、分析和借鑒。二是教育手段和方法不多，盡管電視教育、遠(yuǎn)程教育、網(wǎng)上學(xué)校已經(jīng)成為社會的時(shí)尚，但對公務(wù)人員的德育還主要采取傳統(tǒng)的教育手段，且在教育方法上重灌輸輕啟發(fā)，因而吸引力不強(qiáng)，教育效果不佳。三是教育的措施不力，沒有形成公務(wù)道德教育的制度。學(xué)與不學(xué)、學(xué)多與學(xué)少?zèng)]有要求，也沒有檢查督促，更缺乏獎(jiǎng)懲的規(guī)定，以致于教育流于形式。[6]有鑒于此，如何增強(qiáng)公務(wù)道德教育的實(shí)效性就成為一個(gè)值得深究的問題。

（二）公務(wù)道德建設(shè)依賴道德自律而忽視制度他律

傳統(tǒng)的公務(wù)道德建設(shè)總是強(qiáng)調(diào)“內(nèi)省”、“慎獨(dú)”，把公務(wù)道德建設(shè)完全建立于內(nèi)心自覺和內(nèi)省基礎(chǔ)上，主張人人可以通過修養(yǎng)成為圣賢，個(gè)人內(nèi)在道德修養(yǎng)直接成為治國平天下的理由和根據(jù)。兩千多年的封建社會，道德修養(yǎng)說得多，能做到的卻極少，歷史上所謂的“青天大人”更是屈指可數(shù)。新中國行政管理的歷史上，雖然每個(gè)時(shí)期都有像焦裕祿、孔繁森、鄭培民這樣無私奉獻(xiàn)，全心全意實(shí)踐為人民服務(wù)宗旨的好公仆，但無法否認(rèn)的是，這些先進(jìn)典型人物相比于廣大公務(wù)人員隊(duì)伍，其比例是極小的。因?yàn)楣珓?wù)人員在社會生活中扮演著多種角色，作為感性的個(gè)人存在多種權(quán)利、義務(wù)的沖突，使得其在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，既有可能維護(hù)整體利益，也有可能以權(quán)謀私。因此，單純強(qiáng)調(diào)道德自覺，不足以保證公務(wù)人員秉公辦事，再加上一些廉政教育活動(dòng)脫離公務(wù)人員思想實(shí)際，雷聲大，雨點(diǎn)小，有的官員已在歷次的所謂“自律”運(yùn)動(dòng)中習(xí)以為常，具有了防疫反應(yīng)，反而進(jìn)一步削弱了“自律”的效果。總的看來，現(xiàn)階段我國公務(wù)道德建設(shè)制度性他律的東西還偏少、偏弱。[6]因?yàn)橹贫刃运蓹C(jī)制的軟弱和乏力，相當(dāng)一部分公務(wù)人員非但缺少敬畏心理，反而多了幾分僥幸心理，并逐步走上貪污腐化的道路，最終既禍國殃民，又害人害己。

（三）公務(wù)道德規(guī)范重視制定而輕視執(zhí)行

公務(wù)道德整合最重要的形式，就是根據(jù)社會公眾的需要，制定符合公眾利益的公務(wù)道德規(guī)范。亞里士多德認(rèn)為，對城邦的管理者來說，需要“以公共利益為依歸”，“最好的辦法是建立一個(gè)關(guān)于公共規(guī)則的正確制度”，并認(rèn)為人們“對德性的共同關(guān)心要通過法律才能呈現(xiàn)”。公務(wù)道德規(guī)范對公務(wù)人員的行政行為有明確的導(dǎo)向和約束功能，對其他類型的社會道德規(guī)范的形成與發(fā)展會產(chǎn)生較為明顯的影響和示范效應(yīng)，對社會道德風(fēng)尚起到潛移默化的作用。從這個(gè)意義上說，公務(wù)道德行為規(guī)范不應(yīng)脫離實(shí)際，既不能體現(xiàn)過時(shí)的道德要求(如封建社會的道德要求)，也不能人為拔高，體現(xiàn)將來的道德要求（如共產(chǎn)主義的道德要求），脫離實(shí)際的后果只會導(dǎo)致道德空想主義或道德虛無主義，是根本得不到公務(wù)人員的心理認(rèn)同的。具體來講，當(dāng)前的公務(wù)道德行為規(guī)范主要有以下幾個(gè)弊端：（1）出臺的規(guī)范性文件太多，但往往忽視其可操作性。所制定的文件既因數(shù)量眾多不便于公務(wù)人員理解和掌握，又因過于原則化、表面化和抽象化，也不便于監(jiān)督者進(jìn)行具體操作，由此在一定程度上削弱了規(guī)范的權(quán)威性。（2）公務(wù)道德規(guī)范的有關(guān)規(guī)定變化太快，缺乏相對的穩(wěn)定性。公務(wù)道德行為規(guī)范要體現(xiàn)時(shí)代特點(diǎn)，不能一成不變，但變化太快就會讓公務(wù)人員覺得無所適從，以走過場的心態(tài)來應(yīng)付了事。（3）公務(wù)道德規(guī)范的制定與執(zhí)行脫鉤。也就是說，公務(wù)人員道德行為規(guī)范更多地停留在紙面上，對于其具體貫徹落實(shí)情況缺乏相應(yīng)的配套規(guī)定，對于執(zhí)行不下去或執(zhí)行不力問題缺乏相應(yīng)的反饋機(jī)制和應(yīng)對措施。[7]公務(wù)道德規(guī)范自身的缺陷直接導(dǎo)致其對公務(wù)人員缺乏必要的約束力，也導(dǎo)致公務(wù)道德建設(shè)的成效大打折扣。

三、公務(wù)道德建設(shè)：困境排解的策略選擇

為了進(jìn)一步加強(qiáng)公務(wù)道德建設(shè)，發(fā)揮道德在反權(quán)力腐敗中的積極作用，需要緊密圍繞我國公務(wù)道德建設(shè)實(shí)踐中存在的上述困境，著力采取一系列措施。

（一）加強(qiáng)公務(wù)道德建設(shè)，必須合理進(jìn)行公務(wù)道德的價(jià)值引導(dǎo)

公務(wù)道德存在自身的價(jià)值預(yù)設(shè)，這個(gè)價(jià)值預(yù)設(shè)在社會主義初級階段是有層次性的。公務(wù)道德建設(shè)必須根據(jù)不同的層次提出不同的要求。具體來看，公務(wù)道德建設(shè)的要求可以分為以下層次：（1）基本要求。即《公眾道德建設(shè)實(shí)施綱要》所提出的“愛國守法、明禮誠信、團(tuán)結(jié)友善、勤儉自強(qiáng)、敬業(yè)奉獻(xiàn)”的基本道德規(guī)范。這些規(guī)范是黨員干部、公務(wù)員和一般公眾均應(yīng)遵守的。（2）較高要求。即《國家公務(wù)員行為規(guī)范》所規(guī)定的“政治堅(jiān)定、忠于國家、勤政為民、依法行政、務(wù)實(shí)創(chuàng)新、清正廉潔、團(tuán)結(jié)協(xié)作、品行端正”。這主要是針對公務(wù)員提出的。（3）更高要求。即《中國共產(chǎn)黨黨章》對黨員干部的要求，如“堅(jiān)持黨和人民的利益高于一切，個(gè)人利益服從黨和人民利益，吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做貢獻(xiàn)”、“發(fā)揚(yáng)社會主義新風(fēng)，提倡共產(chǎn)主義道德，為了保護(hù)國家和人民的利益，在一切困難和危險(xiǎn)的時(shí)刻挺身而出，英勇斗爭，不怕犧牲”等。[8]在當(dāng)下中國，對公務(wù)人員進(jìn)行公務(wù)道德的價(jià)值引導(dǎo)，既要注意劃分層次和突出先進(jìn)，尤其要提倡廣大黨員干部踐行社會主義道德風(fēng)尚，也必須注重廣泛性和現(xiàn)實(shí)性，要立足大多數(shù)，大力弘揚(yáng)基本道德規(guī)范，并逐步向較高要求和更高要求過渡，而不能試圖直接跨越基本要求。

（二）加強(qiáng)公務(wù)道德建設(shè)，必須認(rèn)真抓好公務(wù)道德的教育培訓(xùn)

公務(wù)道德作為約束公務(wù)人員行為的一種社會規(guī)范，其如果能內(nèi)化為公務(wù)人員自身的行為理念和行為規(guī)范，那么必將對公務(wù)人員起到外在的強(qiáng)制性監(jiān)督制約機(jī)制所無法比擬的規(guī)約作用。公共權(quán)力的行使者之所以會出現(xiàn)權(quán)力異化的行為，很大程度上是因?yàn)槠淙狈φ_的公務(wù)道德理念的支撐。有鑒于此，筆者認(rèn)為，對公共權(quán)力行使者廣泛深入地開展公務(wù)道德教育，是反權(quán)力腐敗和加強(qiáng)廉政建設(shè)的一條重要途徑。我們必須以加強(qiáng)公務(wù)道德教育為重要切入點(diǎn)，借此不斷強(qiáng)化權(quán)力行使者的廉潔從政意識，最終形成尚廉恥腐的社會文化環(huán)境。要始終保持公務(wù)道德教育的經(jīng)常性，增強(qiáng)廉潔從政的自覺意識。通過經(jīng)常性地開展公務(wù)道德教育，能較為有效地促使公務(wù)人員不斷自省、自立和自律，做到常思貪欲之害，常懷律己之心，這樣必將有利于逐步增強(qiáng)公務(wù)人員廉潔從政的自覺意識。從公務(wù)道德教育培訓(xùn)的內(nèi)容來看，主要包括公務(wù)道德認(rèn)知、公務(wù)道德情感、公務(wù)道德意志、公務(wù)道德信念等方面。 （1）公務(wù)道德認(rèn)知的培養(yǎng)。教育的效果與受教育者的認(rèn)識和自覺是緊密相關(guān)的。只有清醒地認(rèn)識到公務(wù)道德的重要性，以及公務(wù)道德基本規(guī)范和要求，才能使公務(wù)人員把握好公務(wù)行為的道德尺度，約束自己而不失正確方向，克服心中“非道德”和“反道德”意識。 （2）公務(wù)道德情感的培育。公務(wù)道德情感是公務(wù)人員把道德認(rèn)識轉(zhuǎn)化為道德行為的心理動(dòng)力，故而必須培育公務(wù)人員的道德情感，使其具有對國家、社會、人民高度負(fù)責(zé)的自覺意識和崇高情誼。 （3）公務(wù)道德意志的鍛煉。公務(wù)道德意志是公務(wù)人員在履行道德義務(wù)時(shí)克服內(nèi)心障礙和外部困難的毅力和能力。公務(wù)人員在公務(wù)活動(dòng)中往往會遭遇到個(gè)人欲望、處事心態(tài)、不健康力阻撓等自我內(nèi)心和外部環(huán)境兩方面的阻力。只有鍛煉頑強(qiáng)的道德意志，才能有效地克服公務(wù)道德失范和公務(wù)行為的越軌。 （4）公務(wù)道德信念的樹立。公務(wù)道德信念是公務(wù)人員對自身所承擔(dān)的道德義務(wù)的強(qiáng)烈責(zé)任感和對某種道德理想的真誠信仰。公務(wù)人員對道德理想的信念越堅(jiān)定，其公務(wù)行為的良心感、義務(wù)感、正義感和榮辱感就越強(qiáng)烈鮮明。公務(wù)道德信念的擁有和內(nèi)化，可逐步使純潔理政、健康理政成為公務(wù)人員的道德習(xí)慣，從而使公務(wù)人員在公務(wù)活動(dòng)中自覺克服公務(wù)道德失范的現(xiàn)象和行為。[8]總之，在開展公務(wù)道德教育培訓(xùn)過程中，必須將上述四個(gè)方面內(nèi)容有機(jī)結(jié)合起來，不能有所疏漏。

（三）加強(qiáng)公務(wù)道德建設(shè)，必須將公務(wù)道德上升為法律法規(guī)

公務(wù)人員作為行使國家權(quán)力的主體，他們在進(jìn)行國家和社會事務(wù)管理中，握有人、財(cái)、物的支配大權(quán)，不但有更多的“機(jī)會”和條件取得不正當(dāng)?shù)睦妫乙灿懈嗟摹盎献印眮硌谏w這種不道德行為。同時(shí)，公務(wù)人員應(yīng)該遵守的一些倫理要求，不僅僅關(guān)系到利益關(guān)系的合理調(diào)整，而且關(guān)系到公共權(quán)力運(yùn)作的社會效果。如果公務(wù)人員在倫理上得不到有效的約束，把公共權(quán)力作為謀取私利的手段，把關(guān)系民眾利益和社會穩(wěn)定發(fā)展的大事任意處置，則不僅會造成社會物質(zhì)利益上的損失，而且會造成秩序的混亂，甚至可能危及政權(quán)的穩(wěn)定。[9]面對日益嚴(yán)重的公務(wù)道德失范現(xiàn)象，需要著力推行公務(wù)道德立法，實(shí)現(xiàn)公務(wù)道德法制化，以法律法規(guī)的強(qiáng)制力來約束公務(wù)人員的行為。從公務(wù)道德與法律法規(guī)之間的關(guān)系來看，二者存在密切聯(lián)系。公務(wù)道德和法律法規(guī)同出一源，都是從習(xí)俗禮儀發(fā)展而來的；都是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反映并反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；有著共同的目標(biāo)和歷史使命，那就是努力實(shí)現(xiàn)公共正義，最大限度地滿足公共利益需求。同時(shí)，二者在內(nèi)容上相互交叉、相互滲透、相互重合、相互支持，具有一致性和貫通性。法律作為一種工具性存在，包含了道德上善與惡的價(jià)值追求。在很大程度上，法律是抽象意義上的最基本、最重要的道德規(guī)范，是基本道德規(guī)范的一種特殊表現(xiàn)形式，道德規(guī)范是法律規(guī)范的重要來源。最重要的是，二者在作用上也是相互配合的：道德為法律的施行鳴鑼開道，法律則是道德的堅(jiān)強(qiáng)后盾和強(qiáng)有力保障。遵守道德是遵守法律的人格基礎(chǔ)，遵守法律是遵守道德的最低要求。法律是道德的底線，有道德的人必然是遵紀(jì)守法的模范，反過來，法律和制度等外在規(guī)范的實(shí)施也離不開行為主體道德的支撐。[10]盡管人們對于道德立法尚未完全達(dá)成共識，但作為一種公務(wù)道德建設(shè)制度化的基本工具和重要手段，它正在逐漸推廣并日益起著積極的作用。美國在公務(wù)道德立法方面一直居于世界領(lǐng)先位置，其制度建設(shè)可以說是相當(dāng)完整。早在1829年，美國郵政管理局局長就頒布了美國第一部倫理法典。1883年俄亥俄州的民主黨參議員喬治·彭德爾頓提出以業(yè)績制為基礎(chǔ)的公務(wù)員法案——《彭德爾頓法》，通過美國國會審議并頒布實(shí)施。該法案標(biāo)志著美國邁入公共行政管理史上的新階段，美國政府官員的公務(wù)道德建設(shè)從總體上步入了正軌。同時(shí)，道德立法也得到了幾任總統(tǒng)的重視。1961年5月，肯尼迪總統(tǒng)頒布了第10939號行政令，提出了政府官員的道德標(biāo)準(zhǔn)指南。1965年5月，林登·約翰遜總統(tǒng)頒布了《行政官員道德綱要》，詳細(xì)規(guī)定了應(yīng)該禁止的政府官員和雇員貪污賄賂的各種行為，并要求行政各部門都要制定出相應(yīng)的行為準(zhǔn)則和規(guī)章。1977年1月，卡特在總統(tǒng)就職演說中做出改革政府官員制度的承諾。卡特認(rèn)為，基本的人倫道德是保證政府公正、廉潔的基礎(chǔ)和最后防線，腐敗根源及后果表現(xiàn)為官員或行政人員喪失基本的廉恥觀和道德準(zhǔn)則，因此必須將紀(jì)律處分、法律制裁與道德培訓(xùn)結(jié)合起來。[11]由此可見，公務(wù)道德立法是一種世界性的潮流和趨勢。

（四）加強(qiáng)公務(wù)道德建設(shè)，必須科學(xué)構(gòu)建考核評價(jià)機(jī)制

考核機(jī)制合理與否、獎(jiǎng)懲力度大小是直接關(guān)系到考核工作成效的關(guān)鍵因素。在強(qiáng)調(diào)“四化”的同時(shí)，要始終堅(jiān)持把公務(wù)道德建設(shè)的實(shí)績作為選拔任用干部的重要依據(jù)；要把公務(wù)道德建設(shè)納入公共管理的考核工作之中，并且要有科學(xué)的考評程序和方法，建立健全公開、公平、公正的公務(wù)道德考評機(jī)制。

1. 把行政道德建設(shè)納入公共管理的考評工作之中。要把公務(wù)道德建設(shè)作為一項(xiàng)重要任務(wù)納入政治和行政建設(shè)的總體規(guī)劃之中，同時(shí)把公務(wù)道德建設(shè)作為精神文明建設(shè)的考評目標(biāo)，統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)推進(jìn)。對公務(wù)道德建設(shè)目標(biāo)的考核必須做到四個(gè)結(jié)合：（1）把對公務(wù)道德建設(shè)目標(biāo)考評與公共管理工作的總體目標(biāo)考評結(jié)合起來；（2）把公務(wù)道德建設(shè)目標(biāo)考評與精神文明建設(shè)的內(nèi)容要求結(jié)合起來；（3）把公務(wù)道德建設(shè)目標(biāo)考評與勤政、廉政的情況結(jié)合起來；（4）把公務(wù)道德建設(shè)目標(biāo)考評與工作態(tài)度、工作質(zhì)量和工作效率的好壞結(jié)合起來。

2. 科學(xué)設(shè)計(jì)公務(wù)道德建設(shè)的考評程序。建立相應(yīng)的權(quán)威組織和專家考評制度。這些組織應(yīng)是具有執(zhí)行權(quán)力的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，不受被考核單位的制約，建立公開透明制度，嚴(yán)格的評審程序、完善的評價(jià)指標(biāo)體系、專家構(gòu)成、評審結(jié)果及申訴仲裁機(jī)制等都應(yīng)完全公開透明，避免暗箱操作；建立公示制度，對于初評結(jié)果，在相應(yīng)的范圍內(nèi)保留一定的公示期，以征求多方意見，提高評審結(jié)果的公正性。

3. 建立定性與定量相結(jié)合的考核方法。要根據(jù)公務(wù)道德的目標(biāo)特點(diǎn)，把能夠量化的盡可能量化，把軟任務(wù)變成硬任務(wù)，把軟指標(biāo)變成硬指標(biāo)。比如行政文化建設(shè)，可以定性考核其有沒有文化基礎(chǔ)設(shè)施，是否重視文化素質(zhì)建設(shè)，同時(shí)可以定量考核其文化基礎(chǔ)設(shè)施硬件投入多少，參加學(xué)習(xí)人數(shù)所占的比例，達(dá)到水平的高低。只有對公務(wù)道德考核指標(biāo)的科學(xué)合理設(shè)定，才能使之既能全面反映一個(gè)部門、一個(gè)單位公務(wù)道德好壞，又能為加強(qiáng)部門的公務(wù)道德建設(shè)指明方向、提出要求。[12]從這一意義上說，沒有科學(xué)的公務(wù)道德考核指標(biāo)，就沒有合理的考核機(jī)制。

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[責(zé)任編輯：任山慶校對：葉慧娟]