完善河南省食品安全應(yīng)急制度的對(duì)策與措施

由于現(xiàn)代食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具有跨地域、規(guī)模大等特點(diǎn)，致使食品安全事件往往影響區(qū)域廣，涉及人員多，突發(fā)性強(qiáng)，如無高效應(yīng)急制度，事件一旦發(fā)生，其本質(zhì)難斷，局勢(shì)難控，損失難估，甚至引起社會(huì)動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)衰退與社會(huì)災(zāi)難。目前，成熟市場(chǎng)國(guó)家多建立食品安全應(yīng)急制度。關(guān)于食品安全應(yīng)急制度的概念，國(guó)內(nèi)學(xué)者由于研究視角不同而認(rèn)識(shí)不一。有人從食品安全應(yīng)急管理體系的視角研究，認(rèn)為一個(gè)完整的食品安全應(yīng)急管理體系應(yīng)包含應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)、“一案三制”(即：應(yīng)急預(yù)案體系和應(yīng)急管理的體制、機(jī)制、法制)、食品安全及其應(yīng)急管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、食品安全監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、應(yīng)急管理信息與指揮平臺(tái)、醫(yī)療衛(wèi)生救助應(yīng)急保障系統(tǒng)、社會(huì)宣教、監(jiān)督與評(píng)價(jià)系統(tǒng)等組成部分。一是有人從食品安全應(yīng)急機(jī)制的視角研究，認(rèn)為“處理突發(fā)性事件的手段包括建立法律法規(guī)體系、完善機(jī)構(gòu)體系、健全信息收集、處理和傳播機(jī)制、建立預(yù)設(shè)方案等”。二是上述觀點(diǎn)，都是從構(gòu)成要素方面或外延方面對(duì)食品安全應(yīng)急制度所作的界定。我們認(rèn)為，食品安全應(yīng)急制度，是在食品安全事故發(fā)生前、發(fā)生中、發(fā)生后，一定范圍內(nèi)社會(huì)各種組織、群體和個(gè)人，圍繞應(yīng)急信息收集、應(yīng)急預(yù)防準(zhǔn)備、應(yīng)急演習(xí)、損害控制處理以及事后恢復(fù)等食品安全事故預(yù)防與應(yīng)急行為規(guī)范的總和。

一、河南省食品安全應(yīng)急制度建設(shè)的成績(jī)與問題

河南省食品安全應(yīng)急制度是建基于國(guó)家食品安全應(yīng)急制度有關(guān)規(guī)定之上并結(jié)合河南省實(shí)際，關(guān)于在食品安全事故發(fā)生前、發(fā)生中、發(fā)生后，一定范圍內(nèi)社會(huì)各種組織、群體和個(gè)人，圍繞應(yīng)急信息收集、應(yīng)急預(yù)防準(zhǔn)備、應(yīng)急演習(xí)、損害控制處理以及事后恢復(fù)等食品安全事故預(yù)防與應(yīng)急行為規(guī)范的總和。“十一五”期間，河南省在食品安全應(yīng)急制度建設(shè)上已取得一定成績(jī)。2009年7月20日，河南省人民政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)(河南省食品安全事故應(yīng)急預(yù)案(試行))的通知》(豫政辦[2009]122號(hào))。《河南省食品安全事故應(yīng)急預(yù)案(試行)》闡述了編制該預(yù)案的目的、依據(jù)、適用范圍、工作原則、事故分級(jí)，規(guī)定了應(yīng)急處置指揮機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，規(guī)定了全省食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度，食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息舉報(bào)、報(bào)告、通報(bào)與發(fā)布制度，食品安全事故預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置與保障措施制度的具體內(nèi)容。河南省有關(guān)部門與18個(gè)省轄市均出臺(tái)了食品安全突發(fā)事件應(yīng)急處理預(yù)案或措施。如，根據(jù)事件發(fā)生的輕重緩急和事故中出現(xiàn)中毒、死亡的人數(shù)確定為一、二、三級(jí)應(yīng)急處理狀態(tài)。可以說，河南省食品安全應(yīng)急制度的框架初步形成。

但是，應(yīng)當(dāng)看到，河南省食品安全應(yīng)急制度還存在一定缺陷。其表現(xiàn)如下：一是運(yùn)行機(jī)制協(xié)調(diào)性不高。現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管職能分別由農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)等多個(gè)政府部門承擔(dān)，食品安全應(yīng)急管理資源分散，部門、地方、條塊之間應(yīng)急處置銜接不夠協(xié)調(diào)：協(xié)同應(yīng)對(duì)食品安全事故時(shí)，人員、信息、資源等難以快速集成和聯(lián)動(dòng)。二是食品安全應(yīng)急預(yù)警體系和工作平臺(tái)建設(shè)薄弱。覆蓋整個(gè)食品鏈的、統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)預(yù)警體系是高效的食品安全應(yīng)急制度的基礎(chǔ)與組成部分，河南省還未形成這樣的預(yù)警體系。河南省有些地方和部門還存在過于行政化、監(jiān)測(cè)能力不足、監(jiān)測(cè)系統(tǒng)反應(yīng)不靈敏等問題，致使現(xiàn)有的監(jiān)測(cè)預(yù)警體系流于形式，某些預(yù)警指標(biāo)存在空白。三是缺乏先進(jìn)的食品安全事故應(yīng)急快速檢測(cè)設(shè)備，緊急物資調(diào)配能力不高。保證重大食品安全事故應(yīng)急處理所需的醫(yī)療救護(hù)設(shè)備、救治藥品、醫(yī)療器械等物質(zhì)的生產(chǎn)、供應(yīng)、征收、征用、調(diào)撥和配送機(jī)制不完善：食品安全突發(fā)事件物資儲(chǔ)備制度尚未建立，已有的物資儲(chǔ)備存儲(chǔ)設(shè)施不足，布局不盡合理，儲(chǔ)備方式單一，物資數(shù)量偏少，更新、輪換、補(bǔ)償政策不健全，品種難以動(dòng)態(tài)調(diào)整：應(yīng)急物資、人員緊急運(yùn)輸工具等應(yīng)急求援所需資源匱乏，綜合協(xié)調(diào)機(jī)制亟待完善。四是食品安全應(yīng)急處置措施有待進(jìn)一步加強(qiáng)。問題食品的緊急封存、召回和信息及時(shí)發(fā)布等規(guī)定得還不具體。五是食品安全應(yīng)急的技術(shù)基礎(chǔ)薄弱、信息系統(tǒng)建設(shè)滯后。不少地方的食品安全信息指揮系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)尚未啟動(dòng)，互聯(lián)互通困難，難以實(shí)現(xiàn)信息共享，信息獲取能力較差，應(yīng)急指揮平臺(tái)、信息管理、資源管理、裝備配置、信息公布和評(píng)估反饋等支撐技術(shù)系統(tǒng)亟待完善。六是社會(huì)公眾的參與性不強(qiáng)。河南省不少地方，特別是農(nóng)村地區(qū)，專業(yè)救護(hù)和群眾自救相結(jié)合的救護(hù)援助體系建設(shè)滯后，群眾的食品安全危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，發(fā)生食品安全事故時(shí)自救、互救能力較差。

二、完善河南省食品安全應(yīng)急制度的對(duì)策與措施

建立健全河南省食品安全應(yīng)急制度，應(yīng)采取以下對(duì)策與措施：

(一)正確把握河南省食品安全應(yīng)急制度建設(shè)的方向、原則與目標(biāo)

第一，正確把握河南省食品安全應(yīng)急制度建設(shè)的基本方向。河南省食品安全應(yīng)急制度的基本方向是：依靠科學(xué)技術(shù)，突出解決應(yīng)對(duì)食品安全突發(fā)事件的薄弱環(huán)節(jié)和共性問題，提高應(yīng)對(duì)食品安全突發(fā)事件的能力，保障人民群眾生命健康安全，維護(hù)社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

第二，正確把握河南省食品安全應(yīng)急制度建設(shè)的原則。一是統(tǒng)籌規(guī)劃原則。各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)結(jié)合實(shí)際制定重大食品安全事故應(yīng)急體系建設(shè)總體規(guī)劃。二是資源合理布局、重點(diǎn)突出原則。要合理布局食品安全突發(fā)事件應(yīng)急資源，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處理、應(yīng)急保障等方面的能力建設(shè)。要充分利用現(xiàn)有資源，挖掘潛力，提高效率，實(shí)現(xiàn)各地和各部門信息、隊(duì)伍、裝備、物資等方面的有機(jī)整合，提高整體應(yīng)急反應(yīng)能力，避免條塊分割、各自為政、重復(fù)建設(shè)。重點(diǎn)加強(qiáng)食品安全事故應(yīng)急體系薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，優(yōu)先解決制約應(yīng)急響應(yīng)時(shí)效的突出問題，提高第一時(shí)間快速響應(yīng)的能力。三是先進(jìn)適用、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范原則。要采用國(guó)內(nèi)外成熟技術(shù)，兼顧先進(jìn)性和適用性，確保應(yīng)急體系的高效、可靠運(yùn)行。建立健全應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化體系，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急體系建設(shè)與運(yùn)行的規(guī)范化。四是分級(jí)負(fù)責(zé)、分步實(shí)施原則。要按事權(quán)合理劃分各級(jí)政府和相關(guān)部門建設(shè)任務(wù)，各司其職、各負(fù)其責(zé)。根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要和實(shí)際能力確定建設(shè)項(xiàng)目，分級(jí)分步組織實(shí)施，有針對(duì)性地開展示范項(xiàng)目建設(shè)。五是政府主導(dǎo)、社會(huì)參與原則。要充分發(fā)揮政策導(dǎo)向與政府監(jiān)管作用，引入市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)各方面參與應(yīng)急體系建設(shè)的積極性。把政府管理與社會(huì)參與有機(jī)結(jié)合起來，提高應(yīng)急管理工作的社會(huì)化程度。

第三，正確把握河南省食品安全應(yīng)急制度的建設(shè)目標(biāo)。基本目標(biāo)：通過食品安全應(yīng)急管理制度建設(shè)，使各級(jí)政府在食品安全應(yīng)急管理上形成統(tǒng)一指揮、結(jié)構(gòu)合理、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、保障有力的食品安全突發(fā)事件應(yīng)急處置體系，應(yīng)急管理綜合能力得到顯著提高，滿足食品安全突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置和應(yīng)急保障的需要。具體目標(biāo)：一是確保食品安全監(jiān)測(cè)與預(yù)警信息的準(zhǔn)確性與可靠性。二是建立本地域全覆蓋的食品安全應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。三是保障食品安全事故直報(bào)制度、應(yīng)急處置和應(yīng)急響應(yīng)的全面落實(shí)。四是全面提升食品安全的信息發(fā)布、問題食品的緊急處置、風(fēng)險(xiǎn)控制能力、最大限度減少人員傷亡與經(jīng)濟(jì)損失的能力。

(二)完善河南省食品安全應(yīng)急制度的措施

第一，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立健全各級(jí)食品安全應(yīng)急指揮系統(tǒng)。一是應(yīng)當(dāng)根據(jù)中央統(tǒng)一指揮，地方分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，建立各級(jí)食品安全應(yīng)急指揮中心(包括決策者與智囊、應(yīng)急處理小組的應(yīng)急處理專家)，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件實(shí)行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一行動(dòng)。為此，要設(shè)置處理突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的安全應(yīng)急運(yùn)作機(jī)構(gòu)，并明確管理部門的職責(zé)。二是建設(shè)反應(yīng)快捷、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、信息準(zhǔn)確的應(yīng)急管理信息和指揮平臺(tái)。在食品安全應(yīng)急管理信息平臺(tái)建設(shè)中省一級(jí)的應(yīng)急管理信息平臺(tái)由于上接國(guó)家、下連地市，是連接食品安全應(yīng)急體系的宏觀與微觀、決策與執(zhí)行的樞紐，顯得尤為重要和關(guān)鍵。河南省(省級(jí))食品安全應(yīng)急管理信息和指揮平臺(tái)至少應(yīng)包括食品安全監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、食品安全事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)兩個(gè)子系統(tǒng)。該平臺(tái)以食品安全監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)為依托，在食品安全信息綜合監(jiān)測(cè)分析和評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，分析與評(píng)價(jià)食品安全形勢(shì)，及時(shí)對(duì)食品安全進(jìn)行預(yù)警，快速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急處理食品安全突發(fā)事件。

第二，完善食品安全事故應(yīng)急預(yù)案，明確政府、企業(yè)和公民的職責(zé)。可出臺(tái)河南省食品安全事故應(yīng)急管理辦法，對(duì)政府、企業(yè)和公民的職責(zé)明確做出以下規(guī)定：一是規(guī)定各級(jí)政府的職責(zé)。規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定和上級(jí)人民政府的食品安全事故應(yīng)急預(yù)案以及本地區(qū)的實(shí)際情況，制訂本行政區(qū)域的食品安全事故應(yīng)急預(yù)案，并報(bào)上一級(jí)人民政府備案。二是規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的職責(zé)。規(guī)定從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)和個(gè)體工商戶應(yīng)當(dāng)制訂食品安全事故處置方案，定期檢查各項(xiàng)食品安全防范措施的落實(shí)情況，及時(shí)消除食品安全事故隱患。規(guī)定大型社會(huì)活動(dòng)等的主辦者應(yīng)當(dāng)將食品安全工作納入安全工作方案或者應(yīng)急預(yù)案，建立、落實(shí)食品安全責(zé)任制度，確定食品安全責(zé)任人，明確食品安全措施，及時(shí)消除食品安全事故隱患。規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)生食品安全事故，或者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)、可能對(duì)公眾身體健康和生命安全造成危害的，應(yīng)當(dāng)立即按照食品安全事故處置方案或者安全工作方案、應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定進(jìn)行處置，立即停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；對(duì)導(dǎo)致或者可能導(dǎo)致食品安全事故的食品及原料、工具、設(shè)備，應(yīng)當(dāng)立即采取封存、召回已經(jīng)上市銷售的食品等措施，防止事故發(fā)生、擴(kuò)大。發(fā)生食品安全事故，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)自事故發(fā)生之時(shí)起二小時(shí)內(nèi)向所在地縣級(jí)衛(wèi)生部門報(bào)告；接收病人進(jìn)行治療的單位也應(yīng)當(dāng)及時(shí)向事故發(fā)生地縣級(jí)衛(wèi)生部門報(bào)告。國(guó)家上位法規(guī)對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故的處置另有規(guī)定的，河南省食品安全事故應(yīng)急管理辦法從其規(guī)定。

第三，加強(qiáng)對(duì)食品安全應(yīng)急的物資、資金、機(jī)構(gòu)與人員保障。一是加強(qiáng)物資保障。各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)保證突發(fā)事件應(yīng)急處理所需的醫(yī)療救護(hù)設(shè)備、救治藥品、醫(yī)療器械等物資的生產(chǎn)、供應(yīng)；交通行政主管部門應(yīng)當(dāng)保證及時(shí)運(yùn)送。建立食品安全突發(fā)事件物資貯備制度，貯備相應(yīng)足量的應(yīng)急物資。貯備物資應(yīng)當(dāng)置于交通便利、具備貯運(yùn)條件和安全的區(qū)域。突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部有權(quán)緊急調(diào)集人員、貯備的物資、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備。二是加強(qiáng)資金保障。處理食品安全突發(fā)事件所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。對(duì)于企業(yè)、農(nóng)戶所產(chǎn)生的損失，根據(jù)具體情況給予合理補(bǔ)貼。各級(jí)財(cái)政按照規(guī)定比例分擔(dān)費(fèi)用。三是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)保障。各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門設(shè)立專門的研究機(jī)構(gòu)(如參考試驗(yàn)室和專業(yè)實(shí)驗(yàn)室)，負(fù)責(zé)食品安全突發(fā)事件涉及的鑒定、診斷、救治、防疫、監(jiān)測(cè)等技術(shù)工作。四是加強(qiáng)人員保障。應(yīng)在省、地兩級(jí)分別建立一支由專業(yè)人員組成的專業(yè)救治隊(duì)伍，遇有重大突發(fā)食品安全事件以及其他公共衛(wèi)生安全事件，能夠迅速組織起來。衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)掌握信息，必要時(shí)組織應(yīng)急救治隊(duì)伍進(jìn)行支援。

第四，制定周詳?shù)氖称钒踩珣?yīng)急措施。制定周詳?shù)氖称钒踩珣?yīng)急措施對(duì)防止突發(fā)事件影響范圍擴(kuò)大具有非常重要的意義。一是制定查找食品安全事故成因、源頭與應(yīng)對(duì)重點(diǎn)的措施。要分清楚突發(fā)事件產(chǎn)生的原因，找準(zhǔn)源頭，同時(shí)對(duì)潛伏的危害進(jìn)行密切監(jiān)控，實(shí)施跟蹤，明確重點(diǎn)、提高效率，根據(jù)監(jiān)測(cè)、診斷和評(píng)估的結(jié)果，劃定重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)人群、重點(diǎn)動(dòng)物種類、重點(diǎn)污染物，有針對(duì)性地采取措施，提高資源的利用效率。二是制定有效的救治措施。對(duì)于受危害人群要實(shí)施有效救治。對(duì)于傳染性疫病，要由專門的醫(yī)務(wù)人員、具有救治能力的醫(yī)療機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)。對(duì)于弱勢(shì)群體要給予救濟(jì)。對(duì)于受威脅的人群實(shí)施緊急強(qiáng)制性的免疫接種。必要時(shí)對(duì)人員進(jìn)行疏散或者隔離，依法對(duì)疫區(qū)實(shí)行封鎖。對(duì)受威脅動(dòng)物，實(shí)施緊急強(qiáng)制性的免疫接種。三是制定有效的損害控制處理措施。突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部可以根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急處理的需要，對(duì)食物、水源采取控制措施，衛(wèi)生行政主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)等采取控制措施。對(duì)于染病病死、被捕殺的禽畜、魚類及其排泄物、被污染飲料、污水、交通工具、禽畜舍、場(chǎng)地等實(shí)施無害化處理。各級(jí)政府在處理食品安全突發(fā)事件的過程中，必須完整詳細(xì)地記錄事件的產(chǎn)生、發(fā)展和具體處理過程、處理效果、需要采取的后續(xù)措施等詳細(xì)記錄。

第五，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，促進(jìn)全民參與食品安全應(yīng)急管理。要加強(qiáng)食品安全應(yīng)急知識(shí)宣傳教育，提高社會(huì)公眾對(duì)食品安全意識(shí)與自救、互救能力。也可建立食品安全管理社區(qū)、互助性的食品安全應(yīng)急救援組織。一旦發(fā)生食品安全事故，能在第一時(shí)間、第一線展開相互救助。也可引入市場(chǎng)機(jī)制組建民間的專業(yè)救援隊(duì)伍，形成專業(yè)救援和群眾自救相結(jié)合的龐大救護(hù)援助體系。