公眾參與政策制定的有效路徑

我國(guó)目前公眾參與政策制定的途徑流于形式。政府要拓寬渠道保障公眾有效參與，要真正認(rèn)識(shí)到公眾參與決策制定的重要性，明確召開座談會(huì)、聽證會(huì)需注意的要點(diǎn)。公眾要有效參與公共政策的制定，不能僅僅靠行政運(yùn)作，更多的還需要充分發(fā)揮政治參與的作用，比如充分發(fā)揮人大、政協(xié)的作用。

公眾參與政策制定的現(xiàn)有途徑流于形式

在過(guò)去，公共政策的制定，基本上都是政府的事情，老百姓只有在執(zhí)行政策的過(guò)程中涉及到自己的時(shí)候，才會(huì)感覺到公共政策的存在。封閉式的公共政策制定，出臺(tái)容易，但是執(zhí)行卻住住會(huì)遇到很大的問(wèn)題，因此其效果也往往大打折扣。最典型的是2008年某部門的“綠壩花季護(hù)航”政策，政府一年花4170萬(wàn)元購(gòu)買該軟件，要求所有的計(jì)算機(jī)都預(yù)裝該軟件，沒想到政策一出臺(tái)，就遇到多方面的質(zhì)疑，不得不延緩執(zhí)行，最終不了了之。“閉門造車”行不通，政府開始嘗試“開門造車”，在公共政策制定中日益重視民眾的參與。比如前段時(shí)間，北京市交通治理?yè)矶路桨赋雠_(tái)前，征求市民對(duì)治堵方案的意見，共征得有效建議3000余份后，宣布政策生效。公眾是否滿意了呢?很多人不置可否。但3000多份的有效意見，相較于有著近兩千萬(wàn)人口的京城未說(shuō)，民眾的參與實(shí)在不能說(shuō)是充分的。

這其中的原因是多方面的。從政府方面來(lái)說(shuō)，交通治堵方案在征求意見之前，一直處于行政內(nèi)部運(yùn)作，這使得公眾難以提前參與。有關(guān)交通擁堵的信息，公眾有直觀的體驗(yàn)，但缺少系統(tǒng)了解，政府掌握的交通擁堵的相關(guān)信息，缺乏公開的途徑，也使得民眾難以有效參與；從民眾方面來(lái)說(shuō)，過(guò)去參與公共政策制定的機(jī)會(huì)少，渠道不暢，缺乏參與的經(jīng)驗(yàn)，公眾參與需要付出較大的成本，但參與的結(jié)果很難預(yù)料，缺乏積極參與性。當(dāng)然，更為重要的，可能還是公共政策制定本身，沒有真正認(rèn)識(shí)到公眾參與的重要性，只是形式上需要，所以才匆匆走過(guò)場(chǎng)。由于在征求意見時(shí)，事先方案不透明，征求意見的時(shí)間很短，在民眾提出意見后只能看到意見條數(shù)，不知道具體結(jié)果，因此，在公眾看來(lái)，征求意見自然是走過(guò)場(chǎng)，而走過(guò)場(chǎng)的公眾參與，自然也別指望它能帶未什么效果，更不用說(shuō)公共政策制定會(huì)因此而民主化、科學(xué)化。

公共政策制定的另一種形式，是聽證會(huì)。所謂聽證會(huì)，就是借鑒司法的經(jīng)驗(yàn)，召集利益相關(guān)方，而且不同利益不同意見的人各自陳述后可以相互辯論，聽證對(duì)最后的決策有很大的影響，聽證會(huì)上的意見，決策者在決策時(shí)必須做出回應(yīng)。一般來(lái)說(shuō)，中國(guó)目前的聽證制度，在行政聽證中得到的意見和事實(shí)，對(duì)行政決策沒有約束力，因此很容易給人聽了也白聽的感覺。從法律上來(lái)說(shuō)，國(guó)務(wù)院的《規(guī)章制定程序條例》第35條規(guī)定：“直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益……應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求社會(huì)各界的意見；起草單位也可以舉行聽證會(huì)。”據(jù)此，如果某個(gè)政府機(jī)構(gòu)發(fā)布直接涉及公民切身利益卻具有普遍約束力的決定，未向社會(huì)公布征求意見，也未舉行聽證會(huì)聽取意見，是缺乏法律依據(jù)的，這剝奪了公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，尤其是參與權(quán)。如果具有普遍約束力的決定，涉及公民的切身利益，只是在行政內(nèi)部決定，然后直接向社會(huì)發(fā)布實(shí)施，就會(huì)失去公眾的理解和支持，其執(zhí)行的效果，自然會(huì)大打折扣。

聽證會(huì)容易形式化。比較普遍的是，價(jià)格聽證，逢聽必漲，逢聽必過(guò)。參加聽證的代表可能是事先安排好的，聽證的內(nèi)容是不重要的，聽證后總是絕大多數(shù)同意政府的方案。其結(jié)果是，聽了也白聽。據(jù)此，很多人認(rèn)為，如果聽證會(huì)聽了也白聽，就不要讓公眾“被聽證”了，聽證不僅沒有用，反而浪費(fèi)公共財(cái)政，也浪費(fèi)公眾的精力和感情。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，“閉門造車”容易使車一出門就遭到阻力；“開門造車”，猶抱琵琶半遮面，只是把聽證會(huì)當(dāng)作遮羞布，實(shí)際上依然是“閉門造車”，不僅政策很難得到執(zhí)行，即使執(zhí)行了，政府也將付出很大的信用成本，而且政府制定政策過(guò)程的本身，也將失去公眾的信任。信任資源的進(jìn)一步流失，必將影響政府的形象，從而全面影響政府的有效性。

聽證會(huì)形式化，聽了也白聽，往往與有些政府部門沒有誠(chéng)意組織聽證會(huì)有關(guān)。不過(guò)，聽證會(huì)也可以是民間發(fā)起的，也就是政府應(yīng)民間的強(qiáng)烈要求不得不舉行聽證會(huì)。民間發(fā)起舉行的聽證會(huì)，很難形式化。比較典型的例子是某市城市規(guī)劃局，就“綠地變高樓”事件，應(yīng)廣大市民的要求舉行聽證會(huì)，在提問(wèn)階段，官員代表面對(duì)市民的提問(wèn)，招架不住，避而不談，最后不顧參加聽證的市民代表的反對(duì)，草草宣布聽證會(huì)結(jié)束。很難形式化的聽證會(huì)，往往被強(qiáng)力看淡，讓其沒有效果。這也是聽證會(huì)作為公眾參與公共政策制定的手段形式化的一種情形。到目前為止，該事件還沒有結(jié)論，不過(guò)可以看到，不成功的聽證會(huì)，其實(shí)政府已經(jīng)丟分，而參與聽證的民眾已經(jīng)獲得了一定的影響，該項(xiàng)目已經(jīng)停止執(zhí)行，未來(lái)如何，依然取決于民眾如何參與，以及參與的力度如何。

政府要拓寬渠道保障公眾有效參與

首先，政府及其部門要真心“開門”，而不是假心假意，半信半疑。政策制定一旦開門決策，就要準(zhǔn)備花費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間，而且需要投入較大的決策成本，這些成本花費(fèi)都是決策制定所必須的。

其次，座談會(huì)要做到幾個(gè)方面。政府征求公眾的意見，要給予足夠的時(shí)間；要提前征求公眾的意見，不僅要就方案征求意見，而且要就政策議題征求意見，讓民眾參與到議題的選擇、方案的設(shè)計(jì)過(guò)程中未。一旦方案形成，可以準(zhǔn)備多個(gè)備選方案，讓公眾討論和選擇。在方案征求意見階段，也可以繼續(xù)開放議題。對(duì)于征求到的意見，要有專門的整理，對(duì)于未采納的建議，要給予充分的解釋。如果依然存在爭(zhēng)議，則需要進(jìn)一步討論。

再次，聽證會(huì)要做到的幾個(gè)方面。第一，要明確聽證會(huì)的目的是什么，聽證會(huì)在整個(gè)過(guò)程中的地位是什么。如果只是征求意見，則開座談會(huì)就可以。如果要廣泛征求意見，則征求意見就可以。舉辦聽證會(huì)的任務(wù)是：召集利益相關(guān)方，使其明悉一旦公共政策實(shí)施后，他們的利益會(huì)受到多大的影響，是否在法律的保護(hù)范圍之內(nèi)；如果相關(guān)利益受法律保護(hù)，政策是否需要實(shí)施；如果實(shí)施，有什么法律依據(jù)，或者損害如何得到補(bǔ)償。第二，要在聽證會(huì)的程序上下工夫，依據(jù)隨機(jī)選擇或者公開選擇的規(guī)則，適當(dāng)選擇聽證代表(主要是利益相關(guān)方，也可以選擇幾名沒有利益關(guān)系的市民代表和專家代表)。第三，要根據(jù)一般聽證的要求，要求所有的代表陳述自己的利益，沒有利益相關(guān)的可以從公共的角度，提出公共的意見。第四，在辯論交鋒階段，可以相互質(zhì)疑，但要有序。第五，聽證會(huì)的記錄，要作為決策的依據(jù)，如果決策的依據(jù)不足，則需要進(jìn)一步聽證，從而讓聽證會(huì)真正發(fā)揮作用。

當(dāng)然，一般未說(shuō)，行政決策的過(guò)程，是封閉性的，而且行政一般強(qiáng)調(diào)效率，行政有實(shí)施的權(quán)力，相對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)有很大的優(yōu)勢(shì)。其結(jié)果是，行政決策一旦開放，依然給人一種很封閉的感覺；行政強(qiáng)調(diào)效率，要求短期內(nèi)立即未解決問(wèn)題，而開門決策，往往耗費(fèi)時(shí)日，所以公眾參與行政決策有很大的時(shí)間上的局限性；行政強(qiáng)調(diào)實(shí)施的優(yōu)勢(shì)，而且很多情況下有強(qiáng)制力，所以，很多公眾，尤其是利益相關(guān)方，一旦面臨政策強(qiáng)制執(zhí)行的時(shí)候，往往感到非常無(wú)力。比如，北京市根據(jù)實(shí)際情況，快速形成治堵方案，然后提交中央批準(zhǔn)，中央原則批準(zhǔn)后，交給公眾征求意見，快速出臺(tái)，以求在新年到來(lái)之后讓擁堵情況快速改善。而一旦政策出臺(tái)，政府就有強(qiáng)制力未執(zhí)行，限制車牌，即使有錢買車也得搖號(hào)上牌；違章出行，就要面臨100元／天的罰款，同天不限次數(shù)拍照罰款。這表明，公眾有效參與行政決策過(guò)程，是有很大限度的。在這個(gè)限度之內(nèi)，可以很好的參與，但一旦超過(guò)一定的限度，公眾就很難參與，否則將嚴(yán)重影響行政效率。而如果公眾繼續(xù)大規(guī)模高強(qiáng)度參與，最嚴(yán)重的后果是，導(dǎo)致政府癱瘓，無(wú)法運(yùn)作。

充分發(fā)揮人大、政協(xié)的作用，保障公眾有效參與

公眾要有效參與公共政策的制定，不能僅僅靠行政運(yùn)作，更多的還是需要充分發(fā)揮政治參與的作用，比如充分發(fā)揮人大、政協(xié)的作用。

人大代表和政協(xié)委員，都是人民的代表，如果人大代表和政協(xié)委員，能夠及時(shí)凝聚公眾的意見和建議，代表百姓的利益，無(wú)形之中，就可以節(jié)約很多公眾參與的成本。我國(guó)的行政官員領(lǐng)導(dǎo)班子都是由各級(jí)人大代表選舉產(chǎn)生的，他們必須向人大代表報(bào)告工作，對(duì)其負(fù)責(zé)。人大代表和政協(xié)委員可以監(jiān)督政府，也可以提建議。如果充分發(fā)揮了人大代表和政協(xié)委員的作用，公眾有效參與公共政策制定就有了政治保障。一旦有小問(wèn)題，及時(shí)向社會(huì)征求意見、舉行聽證會(huì)，其負(fù)擔(dān)就不會(huì)那么重，也就很容易解決問(wèn)題。

當(dāng)然，公眾參與公共政策制定，其主語(yǔ)還是公眾自己。公眾參與公共政策，對(duì)自己可能有利，但其利益關(guān)系并不明確，往往是個(gè)人付出很大的精力，付出很多成本，乃至心理成本，而受益的確是社會(huì)大眾。所以，公眾有效參與公共政策，其實(shí)是對(duì)社會(huì)、對(duì)國(guó)家，尤其是公共利益的貢獻(xiàn)。一個(gè)公共政策的活力和質(zhì)量，不僅取決于政府的能力，取決于參與公共政策的制度和程序細(xì)節(jié)，更取決于公眾參與的意愿、積極性以及投入的多少。有什么樣的公民，就有什么樣的國(guó)家，有什么樣的公民，自然也有什么樣的公共政策。積極公民，對(duì)于有效的公共政策參與，是至關(guān)重要的。

(作者系中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策與安全研究所教授、博導(dǎo)，中國(guó)政府制度創(chuàng)新研究中心主任)