對(duì)中國(guó)農(nóng)村金融制度變遷的思考

摘要：建立和完善農(nóng)村金融制度是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和實(shí)現(xiàn)未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的必破之題。在對(duì)中國(guó)農(nóng)村金融制度變遷簡(jiǎn)要回顧的基礎(chǔ)上，分析了中國(guó)農(nóng)村金融制度變遷的特征，并對(duì)中國(guó)金融制度提出了創(chuàng)新思路，以期推動(dòng)適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的新的農(nóng)村金融制度的建立。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；金融；制度變遷

中圖分類(lèi)號(hào)：F830文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）04-0039-02

建立和完善農(nóng)村金融制度是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和實(shí)現(xiàn)未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的必須解決的問(wèn)題。農(nóng)村金融狀況在一定程度上制約著新農(nóng)村建設(shè)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村首先要有資金投入，制度建設(shè)是吸引農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資金的關(guān)鍵，尤其是要建立適合中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融制度。如何根據(jù)當(dāng)前其他金融制度的變遷及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)態(tài)，推進(jìn)農(nóng)村金融制度變遷，對(duì)發(fā)揮制度功能，增進(jìn)制度績(jī)效，提高金融對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支持與促進(jìn)作用，有著極其重要和緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。

一、中國(guó)農(nóng)村金融體制的歷史變遷

建國(guó)以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村金融制度雖然幾經(jīng)變遷，但至今并沒(méi)有形成一條清晰的主線。縱觀中國(guó)農(nóng)村金融制度，其變遷大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：

第一階段（1949—1958年）：中國(guó)農(nóng)村開(kāi)始實(shí)行農(nóng)民土地所有制改革，在此期間，信用合作被看做是群眾性的資金互助組織。人民銀行開(kāi)始統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村金融，而且直接經(jīng)營(yíng)國(guó)家農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，由中國(guó)人民銀行縣及縣以下分支機(jī)構(gòu)為主體的國(guó)家農(nóng)村金融和農(nóng)村信用社共同構(gòu)成的農(nóng)村金融組織體系基本框架開(kāi)始初步形成。

第二階段（1958—1979年）：在此期間，農(nóng)村金融管理體制反復(fù)不斷，發(fā)展停滯。農(nóng)村普遍實(shí)行人民公社化，農(nóng)村開(kāi)始建立起“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的經(jīng)濟(jì)體制。與此同時(shí)，信用社隨著人民銀行在農(nóng)村的基層機(jī)構(gòu)（營(yíng)業(yè)所）一并下放給人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)管理，后來(lái)又交給貧下中農(nóng)管理，農(nóng)村信用社成為基層社隊(duì)的金融工具。

第三階段（1979—1992年）：十一屆三中全會(huì)及之后的文件決定，農(nóng)村全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在這一經(jīng)濟(jì)背景下，為大力支持農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)，提高資金使用效益，首先恢復(fù)了農(nóng)業(yè)銀行，業(yè)務(wù)范圍由農(nóng)業(yè)擴(kuò)大到整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，調(diào)整農(nóng)村信用社體制，逐步放開(kāi)對(duì)民間信用的管制，允許民間自由借貸，允許成立民間合作金融組織和一些財(cái)務(wù)公司，允許多種信用手段的融資方式并存。

第四階段（1992年至今）：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的法律地位和農(nóng)地使用制度為憲法所確認(rèn)，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織制度創(chuàng)新突破了單一的集體所有制結(jié)構(gòu)，逐漸出現(xiàn)了各種個(gè)體、私營(yíng)、合資聯(lián)營(yíng)等多種經(jīng)濟(jì)成分，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開(kāi)始了現(xiàn)代化途徑的探索。1994年，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行從農(nóng)業(yè)銀行剝離出來(lái)專(zhuān)門(mén)從事農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)。1996年，農(nóng)信社也開(kāi)始改由中國(guó)人民銀行監(jiān)管，與農(nóng)業(yè)銀行正式“脫鉤”，恢復(fù)具有獨(dú)立法人地位的合作金融組織性質(zhì)，農(nóng)業(yè)銀行也開(kāi)始收縮、撤并了許多設(shè)在農(nóng)村的分支機(jī)構(gòu)，逐步向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)軌。以合作金融（農(nóng)村信用社）為基礎(chǔ)、商業(yè)性金融（農(nóng)業(yè)銀行）、政策性金融（農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）分工協(xié)作的農(nóng)村金融組織體系開(kāi)始形成。

二、中國(guó)農(nóng)村金融體制歷史變遷的特征

縱觀中國(guó)農(nóng)村金融制度的歷史變遷具有以下明顯特征:

1.農(nóng)村金融體制和制度的每次變遷都是自上而下的政府強(qiáng)制性行為，而非自下而上的誘發(fā)性政府行為，更不是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體自主性行為。政府成為農(nóng)村金融制度的單一供給者，社會(huì)力量在金融制度改革及運(yùn)行中不具有重要話(huà)語(yǔ)權(quán)，金融制度改革與運(yùn)行無(wú)法實(shí)現(xiàn)多元參與機(jī)制。作為制度的強(qiáng)制性供給主體，國(guó)家的選擇始終影響著微觀金融主體的成本和收益，從而影響到制度變遷的過(guò)程與形態(tài)。每次變遷都僅僅從滿(mǎn)足制度供給者和制度生產(chǎn)者本身的需求出發(fā)，不能適應(yīng)制度需求者的金融需求，從而使得農(nóng)村金融服務(wù)的供給嚴(yán)重滯后于需求。再加上受經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的制約，以及農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)能力和道德認(rèn)識(shí)水平的影響，特別是金融機(jī)構(gòu)追求資金效益的企業(yè)化行為，使中國(guó)農(nóng)村金融制度長(zhǎng)期運(yùn)行效率低下。

2.農(nóng)村金融體制和制度的每次變遷都是法人地位和權(quán)利的易位，而非組織結(jié)構(gòu)形式的變動(dòng)以及金融產(chǎn)權(quán)主體的讓渡。也就是說(shuō)，都是形式上的變化，而并沒(méi)有對(duì)經(jīng)營(yíng)管理模式以及金融效率提高等進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的變革。本來(lái)已經(jīng)作為中國(guó)農(nóng)村金融體系中主體地位的農(nóng)村信用社，在幾次大的改革中，卻從來(lái)沒(méi)有占有獨(dú)立的主體地位，其主體地位先后被人民公社、農(nóng)業(yè)銀行、人民銀行所取代。其次，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的兩次變革，都使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)一步明晰，而農(nóng)村金融制度的變遷則使農(nóng)村金融組織的產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加模糊不清。

3.中國(guó)農(nóng)村金融保險(xiǎn)機(jī)制不健全。完善的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)良性循環(huán)的有效保證，它能夠在損失實(shí)際發(fā)生后及時(shí)給予補(bǔ)償，減少風(fēng)險(xiǎn)的積聚。從中國(guó)當(dāng)前具體實(shí)踐來(lái)看，中國(guó)農(nóng)業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制、轉(zhuǎn)移機(jī)制等農(nóng)村保險(xiǎn)機(jī)制都沒(méi)有得以有效建立。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)抵押中，從法律規(guī)定層面來(lái)看，農(nóng)戶(hù)和農(nóng)村中小型企業(yè)再融資中有效的抵押資產(chǎn)較少、較為單一，抵押資產(chǎn)一般只限土地和房產(chǎn)及部分設(shè)備，貸款擔(dān)保難以落實(shí)。實(shí)際上基于農(nóng)業(yè)的特殊性質(zhì)，農(nóng)村中土地、農(nóng)用機(jī)械設(shè)備作為廣大農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)都可以成為重要的承包抵押資產(chǎn)。另外，雖然各地都建立了旨在推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的大型保險(xiǎn)公司，但是這些保險(xiǎn)公司在組織機(jī)構(gòu)及體制安排中往往都存在很多缺陷，同時(shí)又缺乏必要的外部監(jiān)督，導(dǎo)致保險(xiǎn)運(yùn)行本身存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性。金融保險(xiǎn)體制及運(yùn)行機(jī)制薄弱致使在推動(dòng)農(nóng)業(yè)金融制度發(fā)展中沒(méi)有穩(wěn)定的后備保障，很容易導(dǎo)致金融制度改革運(yùn)行績(jī)效不高，這也是導(dǎo)致農(nóng)村金融制度改革循環(huán)怪圈的重要原因。

4.中國(guó)農(nóng)村金融制度變遷滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷并與之相背離。農(nóng)村規(guī)范的外生金融與非規(guī)范的內(nèi)生金融的沖突貫穿于整個(gè)農(nóng)村金融制度變遷的全過(guò)程導(dǎo)致農(nóng)村金融市場(chǎng)的紊亂。1979年以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的兩次具有歷史意義的變革。都采取了自下而上的誘發(fā)性變遷方式。第一次變革是家庭農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行和推廣，第二次變革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村個(gè)體私營(yíng)企業(yè)的興起，這兩次變革都極大地促進(jìn)了中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但這卻與由政府主導(dǎo)的自上而下的農(nóng)村金融制度變遷形成了強(qiáng)烈反差。中國(guó)農(nóng)村金融制度變遷與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷不僅在路徑上嚴(yán)重相悖，而且直接導(dǎo)致了中國(guó)民間借貸以及農(nóng)村地下金融的無(wú)序產(chǎn)生與畸形發(fā)展。

三、中國(guó)農(nóng)村金融制度創(chuàng)新的路徑選擇

中國(guó)自經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生較大變化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)貨幣化程度也越來(lái)越提高。一方面強(qiáng)化了制度創(chuàng)新需求，另一方面也為制度的創(chuàng)新提供了條件。制度變遷成為中國(guó)改革三十年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最重要的原因之一，并仍將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的源泉，為此，中國(guó)應(yīng)大力推動(dòng)農(nóng)村金融的制度創(chuàng)新。具體可通過(guò)以下措施來(lái)進(jìn)行：

1.注重農(nóng)村金融組織的產(chǎn)權(quán)制度和治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。有效率的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是競(jìng)爭(zhēng)性的，目前農(nóng)村基層金融組織單一合作制產(chǎn)權(quán)形式及模糊不清的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，既不能滿(mǎn)足農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的需要，也會(huì)因缺乏競(jìng)爭(zhēng)而效率低下。因此政府應(yīng)因勢(shì)利導(dǎo)地逐步建立起適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在需要的多元化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的農(nóng)村金融組織形式。在堅(jiān)持合作制為農(nóng)村金融組織基本產(chǎn)權(quán)形式的原則下。對(duì)現(xiàn)有農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)重新界定，在經(jīng)濟(jì)、金融基礎(chǔ)較好，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)組建農(nóng)村民營(yíng)商業(yè)銀行。可在國(guó)有商業(yè)銀行股份制改造的基礎(chǔ)上，將部分農(nóng)業(yè)銀行的農(nóng)村分支機(jī)構(gòu)變?yōu)楠?dú)立法人后出售給私人，建立多層次與多級(jí)法人治理結(jié)構(gòu)的農(nóng)村合作金融體系。

2.農(nóng)村金融制度創(chuàng)新要有漸進(jìn)性和歷史繼承性。制度的變遷進(jìn)程具有漸進(jìn)性和歷史繼承性。違背這一規(guī)律，就會(huì)激化矛盾，引起混亂。因此在推動(dòng)農(nóng)村金融制度創(chuàng)新過(guò)程中，應(yīng)正視制度變遷過(guò)程中的各種矛盾，充分照顧各方面的利益。根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村金融的實(shí)際情況，必須處理好如下三個(gè)關(guān)系：一是處理好信用社與農(nóng)業(yè)銀行的關(guān)系；二是處理好政府與農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系；三是處理好低層次聯(lián)合與高層次合作的關(guān)系。

3.積極引導(dǎo)農(nóng)村非正規(guī)金融的適度發(fā)展，構(gòu)建符合國(guó)情的農(nóng)村金融體系。中國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展極不平衡，應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況，對(duì)非正規(guī)金融進(jìn)行規(guī)范和發(fā)展，增大制度創(chuàng)新供給，放寬對(duì)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制，增加農(nóng)村金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體和創(chuàng)新主體。建立激勵(lì)機(jī)制，從制度方面保證經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行金融創(chuàng)新應(yīng)該得到的最低限度報(bào)償或好處，使經(jīng)濟(jì)主體對(duì)制度創(chuàng)新的預(yù)期收益大于預(yù)期成本。正視和承認(rèn)非正規(guī)金融在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活中的作用，并認(rèn)真研究其特有的規(guī)律。制定相關(guān)法律為非正規(guī)金融提供一個(gè)合法的活動(dòng)平臺(tái)，減少其躲避管制所發(fā)生的成本，規(guī)范其行為。明確監(jiān)管主體和責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)非正規(guī)金融監(jiān)控，把其負(fù)面效應(yīng)減至最低。

總之，加快發(fā)展中國(guó)農(nóng)村金融制度，難度很大，風(fēng)險(xiǎn)也很高，不僅需要農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)自身業(yè)務(wù)的開(kāi)拓和資產(chǎn)質(zhì)量的提高，而且還有賴(lài)于監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管能力的提高和整個(gè)國(guó)家金融安全網(wǎng)絡(luò)的建立以及法律體系的進(jìn)一步完善。在這一過(guò)程中，尤其要注意各項(xiàng)制度的合理搭配和協(xié)調(diào)一致，在醞釀和設(shè)計(jì)制度安排時(shí)，就應(yīng)當(dāng)充分考慮各項(xiàng)相關(guān)制度之間的合理搭配問(wèn)題，盡可能地減少直至消除制度之間的摩擦或阻力，使最終的制度安排能夠消除某些子制度可能帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)，同時(shí)，制度之間必須充分協(xié)調(diào)配合，避免出現(xiàn)調(diào)節(jié)真空的問(wèn)題。

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[責(zé)任編輯 吳高君]