西方工作福利制度對中國促進就業的啟示

摘要：通過回顧工作福利制度在西方發達國家的演進，指出社會學界支持與反對工作福利制度的理論基礎，具體分析新西蘭、美國、瑞典的工作實施情況，并分析工作福利制度的特點及實施效果，找出其中存在的問題。最后，總結出其中規律性的經驗，應用于中國的社會救助政策和促進就業政策中，以積極的社會政策代替消極的福利給付，通過強制性措施實現工作倫理觀念的樹立，實現福利事業從公益性向工作導向性的轉變。

關鍵詞：工作福利；社會福利；福利改革；啟示

中圖分類號：F271文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）04-0091-02

一、西方國家工作福利制度的演變

工作福利是西方文獻中的Workfare，從本質上可定義為：福利發放是有條件的，其條件是領受人必須有工作或是必須接收安排的工作。“工作福利”一詞最早出現在美國約翰遜政府于1967年開始實施的“工作激勵項目”中。西方國家工作福利制度經歷了一系列的改革。美國的工作福利改革以TANF制度為例。TANF制度要求各州必須達成以下條件：提供救助給低所得家庭；透過增進工作，職業培訓以及鼓勵婚姻的方式逐步減小領受福利者的依賴程度；預防并降低非婚生子的現象；增加并維持正常婚姻關系的家庭數目。

工作福利制度未來的發展，很大程度上取決于全球的經濟發展。現階段，全球經濟正處在從經濟危機中慢慢正常的狀態，工作福利制度應重點關注激勵問題，只有激勵適當，才能減小受助者的邊際稅率，解決其投入初級勞動力市場的后顧之憂，使工作福利政策順利推行，并發揮其預期的作用。另外，要強調資格標準制定合理并嚴格審查，福利期限整體應趨向縮短。最主要的是，福利工作制度是與其他政策多管齊下，相互協調的，唯有如此才能達到最大效用。

二、西方國家工作福利制度的評析

（一）西方國家工作福利存在的問題

工作福利政策在實施過程中有其自身的缺陷，要解決這些問題我們應在實踐中慢慢探索。首先，由于工作福利的懲戒性特征給受助人以威懾，他們有時不得不接受可能并不公平的就業安排，他們從事同等的工作卻換來低于正常就業者工資很多的待遇。其次，現行的工作福利制度因為細節安排不合理而對緩解貧困作用有限。以美國的TANF來說，它沒有考慮到因工作時間變動和工作更換頻繁帶來的收入損失和新增的隱性成本。最后，基于如同沃爾夫所說的尊嚴與公平的問題，美國尼克松政府對以前的工作福利制度做了以下的改革：要廢除不利于工作、損害家庭并使福利領取者喪失尊嚴的制度，代之以就業培訓和鼓勵工作的項目。1986年眾議院提出的《走向自由之路：增強美國貧窮家庭的力量》的報告更加強調這一改革方向。

（二）西方國家工作福利制度的效果

由于工作福利政策的實施，西方國家對失業者的社會保護的政策框架發生的明顯的變化，產生了很好的效果。在過去十幾年里，荷蘭的紫色聯盟引入的改革措施不僅降低了福利待遇的總體水平，對有特殊需求的人群提供了額外的援助，而且在很大程度上調動了那些依賴福利生活的人們去尋找合適工作的積極性。在2000年，美國的AFDC計劃實施初期，所有的數據都充分證實了1994—1999年期間福利領取者的人數明顯減少了44%。①關于原福利受助者推出福利計劃后的出路問題，1998年GAO（美國審計總署）的一項研究對可以代表全美典型情況的七個州進行了調查，其結果顯示，原福利受助者進入勞動力市場的比例急劇上升。

三、西方國家工作福利制度對中國的啟示

從救助對象看中國的社會救助情況，中國的救助對象以前以老弱病殘的無勞動能力群體為主體，而今有勞動能力者及其家屬已成為中國低保救助對象的主體。如果說針對無勞動能力者的社會救助政策主要是考慮如何、更好地滿足政策對象的實際需要的話，那么針對有勞動能力者的社會救助政策則不僅需要考慮如何滿足政策對象的實際需要，而且需要考慮宏觀政策對微觀個人就業行為的影響，防止對宏觀政策個人就業產生負面效應。

中國的就業情況，從勞動領域角度看，未進入勞動領域的勞動力主要分流成兩極，一極是學歷和技能都很低的群體，另一極則是學歷或技能比較高的群體。前一極的失業原因毋庸置疑，后一極失業或許令人疑惑。

（一）西方國家工作福利制度對中國社會救助的啟示

工作福利在國外是主要針對社會救助的政策，雖然就貧困和反貧困問題而言，中國與西方福利國家有著很大差異，但工作福利的理念在中國一些具體的社會保障項目中亦有體現，例如在城鎮低保制度中，就要求在就業年齡內且有勞動能力但尚未就業的城市居民，在享受低保待遇期間，應當參加其所在的居委會組織的公益性社區服務勞動，并可以享受政府提供的公益培訓、職業介紹等公共服務，且如果無故拒絕政府部門提供的就業機會三次以上者，原則上將中止低保待遇給付。因而，中國目前的社保體系雖然沒有明確提出工作福利理念，但不少政策規定與工作福利理念是不謀而合的。而且隨著中國國力的增強和政府對社保工作的重視，中國的福利水平將進入一個充分發展的時期。

1.以積極的社會政策代替消極的福利給付。中國也曾實施過類似工作福利的低保條例，要求有勞動能力的低保對象參加公益性社區服務并出臺了相關懲罰措施后引起大眾的極大不滿，認為享受低保是公民應有的權利。工作福利并沒有否認公民的這種權利，只是改變了傳統的觀念，不把獲得低保看成是不附加任何條件的權利，工作福利重在幫助受助對象增加社會責任感和工作倫理觀念，同時我們也應重視以人為本的培養方法，保障公民權利，使社會救助維護社會弱勢群體利益、實現“應保盡保”的目標實現。因此，在中國，要增強福利受助者的社會責任感，以積極的社會政策代替消極的福利給付。

2.對福利受助人分類實施救助。因為福利受助者是一個異質性群體，不能一概而論，否者要付出高昂的政策成本。中國福利制度建設中存在著不少“一刀切”的情況，在很大程度上導致了低政策績效。在歐美工作福利的實行中，有很多項目是“選擇性”的，對于不同的人，不同地區應作區別對待，指定不同的具體計劃。在中國的很多促進低保人群就業的培訓中，有很多由于不適合失業人員接受能力而無效或低效，這就致使高成本的浪費。因此，我們應該對受助人群進行分類救助，以求救助質量。

3.重視發展有酬工作體驗。除了強制性社區工作體驗項目之外，還要重視發展有酬工作體驗。這種工作福利形式在中國發展還很不成熟，主要原因在于：政府部門對有酬社區工作體驗項目的成本還無法進行有效控制，在進行目標選擇時又時常傾向于短期目標而非長期性目標。其實，地方政府和社區領導應該在對有酬工作體驗項目的成本和收益之間進行清晰的核算之后 積極發展這種相對于強制性工作體驗來說，對參加者的未來也就是項目結束后的收益有更大幫助的有酬工作體驗項目。同時，在監督和強制有勞動能力的被救助參加工作活動的同時加強對被救助者的培訓，提高被救助者的勞動技能，使被救助者的收入和就業率在項目結束后依舊可以保持穩定。

（二）西方國家工作福利制度對中國就業政策的啟示

在中國，失業人員中大部分人有工作能力并且愿意工作，但沒有工作機會，就業難是造成“經常性失業”構成趨于定型的重要原因，從他們自身來說是他們的工作技能與勞動力市場的需要不適應。因此，政府的社會福利機構在向困難群眾發放福利救助金的同時，應當采取積極、主動的行動，將福利投資重點由公益事業轉為“人力資本投資”。對福利受助者只有工作要求而沒有技能培訓，這樣的政策是有缺陷的。所以，工作福利制度對中國的就業政策有如下啟示。

1.實現就業政策從救助性向人才資本投資型的轉變。工作福利政策是西方國家福利改革的主要方向，其實質是進一步調整國家、個人之間的責權關系，增加個人的社會責任感，鼓勵個人對自己的行為負責，使失業人員通過勞動與培訓后較快地轉變為工作者。值得我們借鑒的是，工作和培訓是工作福利政策的核心內容，特別是技能培訓對于失業人員改善困境、增強自信心和競爭能力具有重大的意義。因此，要把教育和培訓作為福利政策的重點，實現就業政策從救助性向人才資本投資型的轉變。

2.就業扶持政策應該更加重視福利受益人就業能力的提升。就業扶持政策應該更加重視福利受益人就業能力的提升，不能因單純追求就業率的上升而將政策重心置于扶持就業方面，導致“旋轉門”現象的發生。同時，還有一種與“旋轉門”現象類似的“氣球”效應也應引起注意。 “氣球”效應在中國社會保障制度改革的歷史上并不鮮見，例如失業保障能力不足而導致的養老保險壓力增大（提前退休人員增多），低保制度保障能力不足而導致的失業人員難以向最后一道保障網過渡等等。“旋轉門”現象和“氣球”效應的存在，要求我們應審慎地對待社會改革中的工作激勵，并從整體和長周期的視角客觀評估政策績效。

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