中國公務員財產申報制度的立法思考

摘要：眾多國家的司法實踐證明，公務員財產申報制度已經成為預防腐敗、促進廉政的有力措施。對于公務員財產申報制度在中國已經有一定的認識，進行公務員財產申報立法的時機已經基本成熟。為此，我們可以借鑒其他國家和地區的立法經驗，并結合中國具體的國情及財產申報的實際狀況，盡快制定《公務員財產申報法》，逐漸形成中國的預防腐敗的體系，為創造一個政治清明的和諧社會提供法律保障。

關鍵詞：公務員；財產申報；預防腐敗；財產申報法

中圖分類號：D92文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）04-0070-03

所謂公務員財產申報是指一定范圍內的國家公務人員及其相關人員必須依照法定的期限和方式，向有權機關如實申報其財產狀況及變化，并要接受有權機關監督檢查的法律制度[1]。該項制度在中國目前來說已不再是一個新鮮的話題，但在今年3月份的“兩會”期間卻再一次成為公眾熱切議論的話題，這與中國遲遲未出臺公務員財產申報立法有密切的關系。因此，不得不再次呼吁盡快借鑒外國的立法例，來完善中國的公務員財產申報制度，并適時制定《公務員財產申報法》。

一、國外公務員財產申報的立法實踐介紹

財產申報制度起源于1883年的英國，被稱為是“陽光法案”。目前，世界上已有近一百個國家和地區在法律中明確規定了“公務員財產申報制度”，這些國家既包括發達國家，也包括有發展中國家，并且實踐證明，它是一項行之有效的預防腐敗的重要舉措。

雖然英國在1883年制定了《凈化選舉防止腐敗法》，稱為世界上最早將財產申報納入法律的國家。但美國的財產申報制度可以稱之為是制度最完備的。

美國1978年頒布的《政府行為道德法》規定，到立法、司法和行政三大機構工作的公務人員，對自己及其配偶的財務情況必須在任職前進行申報并予以公開。該法還對申報材料的接收和保管辦法、公開方式、查詢手續、拒絕申報及虛假申報的處罰辦法等作出了詳細的規定。1990年，美國又出臺了《政府官員和工作人員道德行為準則》，進一步規范了各類高級官員及其配偶、子女的財產申報制度。除此之外，美國還有一部《廉政法》，該法規定逾期不填寫財產和收入申報單的政府官員將被司法機構起訴。因此說，美國對于政府官員的財產公開已經形成了一套相當完善的制度 [2]。

新加坡也具有比較完備的財產申報制度，其自1960年頒布《反貪污法》之后，又相繼出臺了《財產申報法》、《公務員法》、《沒收非法所得法》、《共同價值觀白皮書》等，依據這些法律的規定，所有的國家公務員都必須在任職時申報自己的財產。并且每年的1月2日須申報自己在任職年度內上一年度的財務情況。申報的項目主要有：銀行存款、貴重飾物、動產、不動產、股票、證券等個人財產，配偶依靠其撫養的家庭成員的財產狀況，并且還要及時登記財產變動情況及對投資利益進行限制。新加坡憑借其完備的公務員財產申報法律法規，有效的預防了腐敗的滋生。其曾在一項“透明國際”①針對90個國家開展的腐敗印象指數的調查中，廉潔度位列第七，是唯一一個進入前十名的亞洲國家[3]。

此外，除了以上國家，世界上其他許多國家和地區也都有比較完善的針對國家公務人員財產申報的立法，比如法國的《資金透明度法》，韓國的《公務人員倫理法》，俄羅斯的《反腐敗法》等法律，再比如香港地區，該城市多次被評為“全球最廉潔的城市”，這與其嚴格的官員財產申報制度密不可分，香港從2002年開始實行官員利益申報制度，特區政府每年由政務司專門負責對政府高官的私產進行登記，例如在前特區首長董建華申報的財產清單中，甚至還包括一包花生，而2003年香港前財政司司長梁錦松的被迫辭職，就是因為其在購車過程中未及時進行利益申報，遭受到公眾的質疑。俗話說，他山之石，可以攻玉，因此，中國在構建公務員財產申報制度立法時，應借鑒其他國家在預防腐敗方面的先進立法經驗。

二、中國公務員財產申報制度的現狀及評析

中國早在1987年就提出過申報財產制度問題，1994年全國人大正式將官員財產收入申報法列入立法規劃項目。1995年5月中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，該規定僅將工資、津貼、補貼、各類獎金及講學、寫作、審稿等勞務所得納入領導干部申報的范圍，這種申報實際上是“收入申報”，工資、獎金、補貼等本就是公開、合法的，與我們所講的“財產申報”區別甚大。收入申報制將官員的非法所得排除在外，將最可能涉嫌犯罪的收入遺漏在申報之外，這種局限性決定其對于預防、懲罰官員腐敗的作用十分有限。2001年6月中共中央紀委、中共中央組織部又聯合發布《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》，令人遺憾的是該規定在實踐中的效果卻不盡人意。后來在制定《公務員法》草案的過程中，有人曾提出“建立公務員財產申報制度”的相應條款，但在征求意見時，遭到絕大多數官員的反對，因此在最終頒布實施的《公務員法》中沒有寫入公務員財產申報制度。全國人大代表，重慶律師韓德云自2006年至今，先后五次向全國人大會提出《關于制定公務員財產申報法的議案》。2007年中國成立國家預防腐敗局，有關人士表示，“正在抓緊研究財產申報制度，在適當時候將建立財產申報制度”。2008年1月20日，以北大教授鞏獻田、國家統計局原局長李成瑞為代表的50多位學者和退休高官聯名，向全國人大、全國政協等國家機關提出“關于盡快制定《縣處級以上公職人員財產申報公布法》的建議書”。2009年1月1日，新疆阿勒泰地區率先在全國試行官員財產申報制度。2010年1月11日，中共第十七屆中央紀委第五次全會在北京舉行，會議公報指出：“認真落實并抓緊完善黨員領導干部報告個人有關事項制度，把住房、投資、配偶子女從業等情況列入報告內容。加強對配偶子女均已移居國（境）外的公職人員管理……加強反腐倡廉立法工作，加強反腐倡廉長效機制建設，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。”①

綜上可以看出，中國的公務員財產申報的立法是步履蹣跚，雖然中紀委、檢察部、全國人大法工委等一些部門的有關負責人多次重申，中國正在加強論證這一制度，但同時又強調不能倉促出臺，需要制訂配套措施。誠然，在中國現有環境下，財產申報或許會有技術性、配套措施及執行中人為因素的干擾與抵制等各種各樣的問題，然而，在金融危機下，我們面臨的反腐敗形勢更具有緊迫性，公眾對政府工作的透明度、對公務人員的廉潔度期望值都很高，因此說，中國制定《公務員財產申報法》就成為了十分迫切的立法需求。

三、構建中國《公務員財產申報法》的設想

雖說目前中國制定《公務員財產申報法》仍然有很大的阻力，但絕不意味著可以停滯不前。我們應結合中國現階段的具體國情和財產申報的實際狀況，并借鑒國外的相關立法經驗，通過立法來完善中國的公務員財產申報制度，筆者認為，制定中國《公務員財產申報法》時，應包括如下內容：

（一）公務員財產申報法的法律地位

就中國財產申報的現狀來看，中國目前還沒有比較完備的財產申報公開法律制度，有關的文件僅僅是一種政策性規定，在執行中的效果并不明顯，在某些領域不但沒有實效甚至有頂風而上之勢。因此，要想使中國的反腐敗斗爭有所突破，中國應借鑒國外的立法經驗，將公務員財產申報制度納入到立法中來，由全國人大盡快制定《公務員財產申報法》，提升其法律地位，增強其公開性、強制性和實效性等。同時，筆者認為，公務員財產申報制度不宜采用“地方立法推進全國”的立法模式，最好是由全國人大統一立法，唯有如此，才能使該法具有普遍性、統一性和強制性，而且公務員財產申報立法，應能適用于每一位公務員，需具有普遍的適用性[4]。

（二）財產申報的主體范圍

對于中國的《公務員財產申報法》在制定時，應該確定怎樣的申報主體，理論界學者們是見仁見智。有學者認為每一個國家工作人員都必須統一申報自己的家庭財產，接受審查并受到社會的監督。因此，所有的國家工作人員都應該是《公務員財產申報法》的主體，這正好與中國刑法第93條關于國家工作人員和刑法第395條巨額財產來源不明罪的主體范圍的規定相一致[5]。還有學者認為，財產申報的主體是，各級人大及其常委會任命的各級領導干部和各級政府及所屬機關任命的科級（包括科級）以上干部等所有有可能利用其職權、地位、影響進行以權謀私、貪污受賄活動的人[4]。另外還有學者認為，財產申報的主體范圍應分階段、分步驟地推進，先從各級領導職務的國家工作人員開始，通過三至五年的實踐，再逐步擴大其范圍[4]。

那么，究竟該如何設定《公務員財產申報法》的主體范圍呢？我們可以先考察一下國外的立法例。關于財產申報的主體范圍，不同的國家和地區有不同的界定。有的國家規定所有的公職人員不分級別和職務一律要求實行財產申報，如俄羅斯、新加坡、泰國、巴基斯坦等；有的國家規定達到法定的某種級別或職務以上的公職人員才需要進行財產申報的，如美國、韓國、加拿大等。考慮到中國的國情，筆者認為，目前中國的公務員隊伍比較龐大，財產申報的主體不宜太廣，如果牽涉面過大，反而不利于監督機關開展反腐倡廉工作。在立法時可以采取列舉的方式，即將立法機關、黨政機關、司法機關、社會團體單位中掌握一定的人、財物權及在單位中掌管簽字報銷的公務員明確列舉出來，這部分公務員的財產必須進行申報，另外對事業單位、國有大中型企業的主要領導成員及其配偶、子女等列舉出來，財產也須申報，另外，為了適應經濟發展的形勢和保持法律的穩定，可以再制定一個兜底條款，如其他需要申報財產的公務員等。如此一來，當經濟環境發生變化后，可以以司法解釋等形式來擴大需要進行財產申報的主體范圍。

（三）申報的財產范圍

申報財產的范圍是財產申報立法中非常重要的問題，也是比較難界定的一個問題，中國現有的政策性文件中確定的財產申報范圍主要包括工資、獎金、津貼、承包、承租經營所得和勞務所得。這些收入只是公務員的合法公開的經濟收入情況，無法反映他們的真實的財產狀況，更無法監控他們的灰色和黑色收入情況。而且，只是對公務員的個人財產申報情況進行了規定，對其家庭全部財產的情況根本沒有明確的規定，結果造成許多腐敗行為無法被披露。

筆者認為，在界定中國公務員申報的財產范圍時，應該與國際接軌，從國外的財產申報范圍來看，大多數國家的立法規定都比較寬泛，主要包括不動產的所有權、動產所有權、有價證券、債券、債務以及其他無形資產等，比如：房產、地產、汽車、機械設備、支票、存款、股票、超過一定限額以上的黃金（包括黃金制品）、白金（包括制品）、白銀（包括制品）、寶石、古董、藝術品等，另外這些財產存放的地點也要一同申報。同時，財產申報不只限于申報者本人，還必須包括其配偶或受其撫養的子女的有關情況。在中國當前情況下，伴隨著經濟發展的多元化，收入來源也呈現出多元化的趨勢，而且公務員們的財產性收入也越來越多，因此，申報者需要申報的財產范圍，須是能準確、全面反映申報主體的財產狀況，在制定《公務員財產申報法》時，需要申報的財產應主要包括：不動產狀況（比如房產等）、私家轎車、銀行存款、股票、債券、價值500元以上的家庭物品（如金銀及飾品、名人字畫、家用電器等）、500元以上的債權債務及投資或偶然所得、各種收入和勞務所得（如工資、獎金、津貼、補助、講學、寫作、審稿等）、企事業單位領導干部或負責人承包、承租經營所得、其他財產等，可以采用列舉加總括的模式，在立法中給予明確規定公務員需要申報的財產范圍，而且這種財產申報的范圍不但包括公務員個人的，還要包括其父母、配偶、子女等近親屬的財產[6]。

（四）財產申報的受理機構

實踐證明，財產申報由本單位人事部門受理是不可取的，而且法律若是授權黨的紀律檢查機構受理財產申報也不是太妥當。筆者認為，制定《公務員財產申報法》時，可以規定由行政監察機關負責設立專門的機構受理財產申報。同時，對于同級黨政機關的正副職領導、檢察長、法院院長、行政監察部門主要負責人等可以規定由上一級專門受理機構進行財產申報，而對黨和國家領導人的財產申報問題，可以考慮由全國人大設立特別機構進行受理。

（五）申報的時間

關于申報的時間，應借鑒國外的立法經驗，可以采用多種申報形式，如就職申報、年度申報、離職申報等。關于就職申報可以規定申報主體在到崗工作后一個月內申報自己的財產狀況；年度申報是針對現職的公務員，可以規定在每年的元旦后一周內對上一年度的財產狀況進行申報；離職申報針對退出公務員隊伍的人員，可以規定其在申請離職前30天內進行財產申報。

（六）健全監督機制

公務員財產申報的有關資料應當向社會公開，全面接受社會的監督。公務員財產申報制度的有效順利實施，在很大程度上要依靠一定的監督機制。因此，在《公務員財產申報法》中應進一步建立健全以行政監督為主，司法監督和社會輿論監督為輔的多層次監督體系，加大監督力度，并使監督的作用能夠真正落到實處。

（七）對拒報或不如實申報行為的處罰規定

對于在執行中拒不申報或者不如實申報財產的公務員，在立法時，可以規定對情節輕微并能及時糾正的給予黨紀、政紀等的處分，對于情節嚴重并拒不悔改的，可以考慮引入刑罰處罰制度，以刑罰這種強制手段懲治拒不申報或者不如實申報財產的申報人，從而確保財產申報制度的貫徹執行。筆者建議，《公務員財產申報法》在法律責任一章中，可以根據財產申報的特點和要求，借鑒刑法中貪污、賄賂犯罪的量刑規定，對一些拒不申報或申報不實定罪量刑。對多次未申報或虛假申報未經處理的，按照累計未申報或虛假申報財產與實際財產差額處罰。另外，對未申報或虛假申報的財產，經查如果涉嫌其他犯罪的，根據管轄的分工另行處理。同時，今后修改《刑法》時，應該增加國家工作人員拒不申報財產罪和公職人員不如實申報財產罪，并可以考慮附加罰金刑，從而實現部門法之間的協調性。

可以看出，建立公務員財產申報制度已經成為中國開展廉政工作的重要舉措之一。當然，作為反腐倡廉的一項重要制度，公務員財產申報制度的貫徹實施除了自身的運行機制外，還需要其他相關制度的配合和支持。所以我們還需要加強其他法律、法規、制度和措施的制定和落實，只有形成一個廉政措施系統，才能發揮其巨大威力。

目前，公務員財產申報制度作為一項“陽光法案”，已經成為許多國家反腐敗的法律“利器”。因此，中國開展反腐倡廉工作中，也應該借鑒其他國家和地區的先進經驗，并結合中國的司法實踐，制定出一部符合中國國情的《公務員財產申報法》，為創造一個政治清明的和諧社會提供法律上的保障。

參考文獻：

[1]鄒虎．構建中國公務員財產申報制度的思考[J].社科縱橫，2010，(2):117.

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[6]李周偉，沈林榮．構建中國公務員財產申報制度的思考[J].黨政干部論壇，2009，(1):21-153.

[責任編輯 陳麗敏]