城市化進程中失地農民社會保障模式研究

摘要:現有失地農民社會保障模式僅以年齡進行分類保障，并未考慮農民失地后的選擇。對六種失地農民保障模式特點及共性總結，結合對失地農民新分類，指出現存模式缺陷，為建立適合失地農民分類保障模式提出建議。

關鍵詞：城市化；失地農民；社會保障模式

中圖分類號：F320.1文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）04-0130-02

一、城市化進程中失地農民的現狀及分類

（一）土地非農化與失地農民市民化不同步

1．土地非農化加快。世界城市化表明，一個國家或地區城市化水平超過30%，這個國家和地區就進入快速城市化時期。據有關資料顯示，中國從1996年就進入快速城市化時期。據測算，中國城市化水平每提高1個百分點，就要相應減少41萬公頃耕地[1]。

2．失地農民市民化緩慢。中國要實現城市化目標，今后每年至少還要將1 000萬農民轉為城市戶口[2]。然而土地喪失，并沒有使失地農民加入市民行列，而加入非市民和非農民行列，角色模糊使其社會保障處于尷尬狀態。

（二）失地農民分類

從失地農民生存狀況角度可分為三種類型[3]：不依靠土地經營作為收入來源的農民，收入較高；收入一般，但基本生活不存在問題；無法再就業、年齡較大、體力弱、基本生活有困難的。上述分類是依據農民失地前與土地關系劃分的，而農民失地后與土地就失去直接聯系，還應考慮農民在失地后所作的選擇：進城務工；在本地務工；由于年齡和體力限制，被迫留在本地。本文借助失地農民與土地關系程度的分類，結合農民失地后的選擇，進行綜合分類（如表1）。

二、典型失地農民社會保障模式

根據勞動保障課題組研究，各地對失地農民保障做法主要分六種類型，納入城鎮社會保障體系、農村社會養老保險制度、小城鎮社會保險制度體系、商業保險體系、建立被征地農民社會保險制度、建立被征地農民基本生活保障制度。本文選取典型地區失地農民社會保障模式進行探討。

1.北京模式。2004年北京出臺有關建設征地補償安置辦法，對征地轉為非農業戶口兩類主要人群社保問題，采取不同保障措施：（1）農轉非勞動力，納入本市城鎮社會保險體系，并按規定繳納社會保險費。（2）超轉人員，歸民政管理，并按規定標準享受生活和醫療補助。一般超轉人員可在當年本市城市低保至當年本市最低退養費標準范圍內確定標準接收；孤寡老人和病殘人員可在當年本市城市低保至當年本市最低基本養老金標準范圍內確定標準接收。

2.上海模式。上海小城鎮社會保險包括養老、醫療等基本社會保險和補充社會保險，將失地農民分為兩類進行保障：（1）被征地勞動力，納入小城鎮社會保險。其安置補助費先用于支付一次性繳納不低于十五年的基本養老、醫療保險費，剩余部分應用于繳納補充社會保險費。（2）被征地人員中，男55～60周歲，女45～55周歲，可參加規定的社會保險。由征地單位從支付的安置補助費中為其繳納征地養老費。

3.青島模式。2004年青島出臺有關建立農村社會養老保險制度的文件，規定凡具有本市農業戶口、年滿18周歲及以上人員，除在校學生和已參加城鎮職工社會基本養老保險的人員外，均可參加當地農村社會基本養老保險，所以青島將失地農民納入農村社會養老保險中。村集體土地被征用的，應首先將安置補助費、土地補償費用于繳納農村養老保險。被征地農民按該市農村社會養老保險繳費有關規定，個人基本養老保險繳費按所在區上年度農民人均純收入的6%繳納，村集體和地方財政按相同比例補助。

4.天津模式。2004年天津建立失地農民社會保障制度，具體內容如下：（1）建立被征地農民社會保障基金制度，基金由征地參保人員社會保險基金和征地養老人員社會保障基金組成，所需資金來源于征地補償費和政府補貼。（2）男16～60周歲、女16～55周歲的被征地農民為征地參保人員；男滿60周歲、女滿55周歲的為征地養老人員。（3）社會保障待遇。征地參保人員享受的養老保險待遇：其養老金以達到領取年齡上年度全市職工月平均工資為基數，按照20%比例或者16%比例計發；征地養老人員享受養老保障待遇：按月發放260元或210元的生活保障金；征地時未達到16周歲的未成年人，村民委員會根據征地補償費等情況，一次性發給不低于1萬元的征地安置補助費。

5.重慶模式。重慶將失地農民納入商業保險。征地農轉非人員選擇貨幣安置方式的，土地行政主管部門應將土地補償費、安置補助費支付給被征地農村集體經濟組織，由農轉非人員在規定時間內領取或者由土地行政主管部門直接支付給農轉非人員。男滿50周歲、女滿40周歲的農轉非人員，經本人書面申請，土地行政主管部門可將該農轉非人員的土地補償費、安置補助費全額或者半額交由中國人壽保險公司重慶市分公司辦理儲蓄式養老保險，具體辦法由市土地行政主管部門會同中國人壽保險公司重慶市分公司擬定，報市人民政府批準后執行。

6.江蘇模式。2005年頒布《江蘇省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》，對被征地農民實行分類保障：（1）根據土地價值和經濟社會發展水平，全省劃分為四類地區，執行相應的征地補償和基本生活保障標準。（2）被征地農民基本生活保障資金來源于四部分：不低于70%的農用地土地補償費和全部安置補助費；政府從土地出讓金等土地有償使用收益中提取的部分；被征地農民基本生活保障資金的利息及其增值收入；其他可用于被征地農民基本生活保障的資金。（3）四個年齡段：16周歲以下；女16～45周歲，男16～50周歲；女45～55周歲，男50～60周歲；女55周歲以上，男60周歲以上。（4）四類保障標準，根據四個年齡段的劃分實行不同的保障標準。

三、現存失地農民社會保障模式特點及缺陷

1.六種模式特點及共性。第一，依據各地頒布辦法、文件等實施失地農民社保制度。第二，將失地農民按年齡劃分兩類，實施不同保障方案。第三，各地制度設計出發點與理念各異。如果把失地農民看成城市化進程中必然結果，會將其納入城市社保體系；認為他們是農民，會將其納入農村社保體系；認為既不是農民也不是市民，會單獨為其建立一個社保制度。第四，各地根據自身情況，實行具地方特色的保障模式，造成社保制度碎片化。第五，保險費來源大致相同，大部分來源于被征地農民的征地補償費、安置補助費及政府獲得的土地出讓金。

2.存在的缺陷。第一，各地社會保障建立主要依據政府頒布法規、辦法等文件，立法層次低，缺少法律保障，也意味著保障缺乏穩定性、連貫性，是臨時性、不延續的保障。第二，對失地農民身份認識不清，導致建立失地農民社保的出發點與理念不清。第三，并未實行真正的分類保障。目前建立的失地農民社保模式僅從失地農民年齡特征對其分類保障，而未從其對土地依賴程度上進行分類保障。第四，碎片化保障模式，不利于制度銜接。各地建立失地農民的社保模式時，從自身發展情況考慮，未從失地農民的長遠利益考慮。第五，失地農民社保金來源單一、有限，社保水平低。

四、完善失地農民社保制度對策

1.加快立法步伐。在中國社會保障建設進程中，幾乎每一個保障都呼吁法律出現。失地農民社會保障制度建立同樣需要立法進程加快，只有立法作為保障，才能從法律上真正保障失地農民的權利。

2.界定失地農民身份。農民失去土地，不屬于農民，就如下崗工人是失去工作的勞動者，不再屬于工人隊伍。既然土地已被城市建設所用，失地農民應屬于市民行列，而不應是處于非農民和非市民的尷尬人群。結合中國目前情況，這需要一個過程。首先應把失去土地后進城務工的部分人納入市民，沒有進城在農村從事非農生產的應就地城鎮化，對于那些年齡、體力上不能進城也不能在本地從事非農生產的，應給予救助。

3.分類保障 。根據農民失地前的分類，實行分類保障，即根據他們經濟情況，以及對土地依賴程度建立失地農民保障制度。還要根據農民失地后的選擇，即進城從事非農生產、留在本地從事非農生產、還是留在本地無法從事非農生產，綜合實行分類保障。而不應只根據年齡設立繳費金額，不能一刀切，只納入一種社保體系中。

4.建立統一多層次保障模式。城市化進程決定把農民土地劃為城市建設使用，失去土地的勞動者，就應轉化為非農人員，并納入城市社保體系。只有最終統一于一種保障體系中，才利于失地農民跨地區流動，也利于中國社會保障制度長遠發展。以上是從中國城鎮化長遠目標考慮，但目前將失地農民全部納入市民行列顯然不現實，但可建立統一多層次的保障對失地農民進行分類分層次保障。

5.國家和地方政府要承擔相應責任。在目前土地征用和補償框架下，不應從支付給農民的補償費中直接扣除作為社保基金，而應從政府土地收益中確定一定比例國土出讓金，建立失地農民社會保險基金。因為失地農民是城市化進程中的犧牲者，理應得到補償。讓他們加入城鎮社保體系，享受和城市市民一樣的保障待遇，是與他們身份非農化相符的，因此政府應承擔財政支持責任。

參考文獻：

[1]李新安.城市化、土地“農轉非”與失地農民的保障問題[J].寧夏社會科學，2005，(5).

[2]汝信，陸學藝，等.2002年:中國社會形勢分析與預測[M].北京：社會科學文獻出版社，2002.

[3]陳家貴，王延中.中國社會保障發展報告[M].北京：社會科學文獻出版社，2004.[責任編輯 吳明宇]