河南省綠色農業發展中政府行為分析

摘要：基于河南綠色農業發展的實際，考慮到政府管理的必要性，于是立足在政府這個核心主體的角度，對河南省綠色農業發展過程中的政府行為影響狀況進行具體分析，探討政府所起的作用及其行為失效問題和原因，其中政府行為失效問題具體表現為：宣傳教育不到位，有關法律法規不健全，財政支持力度不夠大，績效評價體系不完善等。之后為政府相關部門提出了相應的建議對策。

關鍵詞：河南省；綠色農業；政府行為；食品安全

中圖分類號：F127文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）04-0106-03

發展綠色農業，生產綠色食品，保障食品安全，符合現代農業的發展方向，是應對“綠色壁壘”，增強農產品國際競爭的必然選擇。在發展綠色農業中，考慮到中國社會主義市場經濟還處于發展的初級階段這一現實，必須充分發揮政府的引導、監管、處罰等職能。因此，本文結合河南省綠色農業的發展實際，探討政府所起的作用及行為失效問題，并提出改進的建議和對策。

一、政府在發展綠色農業中的作用

1.政府管理的必要性。綠色農業發展中存在一些市場失靈問題，具體表現為：一是綠色農業作為準公共品及其外部性問題，造成綠色農業經濟收益流失和成本的提高，因此壓抑了綠色農業生產經營主體對綠色農業的生產經營動機。二是信息不對稱問題，市場信息不對稱問題可能導致生產經營者的道德風險和消費者的逆向選擇問題。還有，綠色農業產業化經營中農戶和農業企業之間由于信息不對稱導致產業鏈條利益聯結機制不緊密，原料來源供給不足或是農民享受不到應得利益等。三是市場供給效率低問題。表現在綠色農產品市場開發起步較晚，營銷網絡和市場體系不夠健全等特點，導致產供銷脫節。加上國內外各種綠色壁壘的障礙，都給綠色農產品市場的擴展帶來困難。而政府可以通過強有力的經濟手段，行政手段和法律手段等宏觀調控手段，及時克服市場失靈問題。因此，綠色農業需要政府的引導和調控。

2.政府管理的內容。河南省政府高度重視綠色農業的發展，所起的作用具體表現在以下幾個方面：第一，積極進行計劃指導。計劃指導體現在政府管理目標、任務、各項宏觀平衡和各種基本比例關系，需要運用相應的指標體系和政策措施引導微觀單位去執行和完成。政府下達后，各部門、地方和企業可以根據市場情況和自身條件進行合理的調整和修改。河南省于2002年就已經開始啟動實施了“無公害食品行動計劃”，按照“選好一個項目，建立一個體系（標準體系），形成一個龍頭，創立一個品牌，帶動一個產業，致富一方百姓”的思路，緊緊圍繞優質專用小麥、優質畜產品生產和深加工“兩個基地”建設，組織制定了各類農業地方標準和技術規程。2006年省政府出臺了《河南省2006—2020年建設社會主義新農村規劃綱要》，并把“發展標準化農業，完善農產品檢驗檢測制度，建立健全農產品質量安全檢驗檢測體系，開展無公害農產品、綠色食品和有機食品認證，推進品牌農業建設，支持農產品申報國家級、省級名牌”等工作提到了工作日程上。各地政府根據當地自然條件、經濟狀況和技術水平，詳細制定了區域規劃，統一部署，著力推進了綠色農業的發展。第二，大力實施政策支持。政策支持手段多樣，作用范圍較廣，主要表現在構建綠色農業發展的良好環境，比如在科技研發推廣系統、市場運銷系統、信息系統、監控系統、評估系統的構建等方面實施一系列支持政策，以利于綠色農業發展目標的實現。首先，河南省各級政府積極通過拓展信息系統進行科教宣傳，對農民進行相關綠色農產品安全生產知識培訓和教育等，以提高農民綠色生產意識和能力；其次，在延伸鮮活農產品“綠色通道”的基礎上，河南省積極組織參加農業部舉辦的“中國國際農產品交易會”，提高了河南省農產品的知名度和品牌效應；再次，河南省政府大力支持示范基地建設，2010年試行了農業標準化生產示范基地管理辦法，同年頒布了《關于出口食品農產品質量安全示范區建設的意見》，并指導各項資金向示范區建設傾斜；此外嚴格監管綠色農產品的生產和銷售，在貫徹《中華人民共和國農產品質量法》的基礎上，積極實施省農產品生產記錄管理辦法，進行動態跟蹤監測，并加大了對綠色農業生態環境的整治力度，同時嚴格執行無公害農產品認證工作和市場準入制度，以此推進“三品一標”工作。一些地方政府還把綠色農業績效內容納入到政府考核體系，大大促進了當地綠色農業發展的積極性。

二、政府行為的失效及原因分析

由于政府組織內部缺乏競爭、外部缺乏監督使得政府缺乏發展綠色農業的動機以及政府干預缺乏完全準確的信息等原因，河南省綠色農業發展中政府的管理行為也存在著一些失效問題，導致無法達到預期目標或達到了預期目標但成本遠大于收益，或是產生了一些負效應等。其行為失效及原因分析如下：

1.宣傳教育不到位。河南省的綠色農業生產還沒有完全建立在現代生態農業和可持續發展的基礎之上。首先，表現在一些地方政府部門官員沒有達到足夠重視，忽視了綠色農業發展所能帶來的真正綜合效益，因此對綠色農業發展支持不力。其次，大多數農民及一些農業企業對政策信息接受滯緩，對綠色農業的含義不清楚，意識不到綠色農業所能帶來的作用，不了解綠色農業生產規程和技術等。對于農產品加工企業，傳統單一生產經營觀念沒及時得到改變，在營銷中不注意資源的有價性，將生態需要置于市場需求體系之外，往往不惜以破壞生態環境利益來獲得企業的最大利潤。并且，消費者對綠色食品的了解不夠，導致對綠色農產品不易辨別，容易受騙，造成消費者對綠色產品的信任度大大降低，因此不敢承擔高價格風險來購買綠色農產品，大大影響了綠色農產品的市場率。這些問題的關鍵原因在于政府宣傳教育還不到位，河南省綠色農業宣傳教育范圍目前主要局限于生產農戶，而很少涉及到政府有關組織部門、綠色農產品加工企業和消費者。加上宣傳教育手段落后，沒有真正地強化相關主體的綠色意識和動力，綠色農業發展沒有形成濃厚的綠色文化氛圍。

2.有關法律法規不健全。綠色農業從生產資料購買到生產、加工再到銷售和消費的整個過程中，哪個環節稍有監管不力，就有機會主義行為者鉆這個漏洞，引發綠色農業市場的無序和混亂，阻礙綠色農業快速健康的發展。河南省的綠色農業發展還在初級階段，相應法律法規建設還有些滯緩，雖然河南省已在逐步加大監管力度和范圍，但是法律法規依據依舊不充分，比如，關于綠色農業生態環境、農業生產資料使用、綠色農產品認證、綠色農產品市場準入、產業化利益分享等各方面缺少嚴格標準的詳細具體的全面系統的法律法規作依據，導致綠色農產品市場上仍舊充塞著各種機會主義行為。另外，監管和懲罰力度不夠，欠缺對政府行為監督和制約的配套法律法規，導致綠色農業在認證、檢測等工作上存在著很多的尋租行為，助長了違法違規現象，所以導致河南省綠色農業發展相對緩慢。

3.財政支持力度不夠大。綠色農業是一項系統工程，需要大量的資金投入，重大動植物疫病防治、農業生態環境及農產品市場的動態監測、區域性的生態整治工程、資源的循環再生配套工程、食品安全管理方面的法律法規服務、綠色農業科技研發和項目推廣、相關主體的教育與培訓、合作社服務與培訓、農業企業扶持、信息化系統構建、市場銷售渠道開發等都需要財力支撐，特別是發展初期，更需要大量的資金來啟動。因此，保證資金支持來源和投資的效率和質量是至關重要的。但河南省政府存在著專項資金投入不足的問題；財政資金投入盲目不合理而缺乏效率；財政資金主要向示范區傾斜，支持覆蓋范圍小；缺乏有效推動綠色農業投資的財稅政策工具，財政手段落后等。這都會導致宣傳活動、試驗示范、檢測監督、市場推廣等工作無法長期開展，從而影響綠色農業發展的可持續性。

4.績效評價體系不完善。綠色農業也應重視反饋和監督，績效評價體系是以實際的業績效果為考核評價依據的價值衡量體系，是政府管理工作中很重要的一種激勵方式。但是河南省總體上缺乏健全的績效評價體系，各地市政府發展綠色農業的動力不太強。因為農業作為基礎產業，相對其他產業經濟效益不太明顯，正外部性太強，綠色農業如果沒有政府的合理引導，各地區發展綠色農業的動力會更弱。而河南省大部分地方政府還沒有足以重視績效評價體系這個重要的動力機制。河南省內的一些綠色農業評價體系雖然也側重于對環境的評價，但仍缺乏評價體系的系統性，并且無法將經濟、社會、環境、資源綜合效益定量化，因此，難以準確地進行縱橫方向的評比。其次，由于注入較多的主觀性分析和評價，必會喪失掉部分公平客觀性，一些部門或地區為獲取獎賞謊報數據信息或產生尋租行為，導致綠色農業績效評估失準、不公平等。此外，由于河南省綠色農業績效評價體系缺乏清晰明確的政府績效評價內容，政府部門預算的支出結構和支出總額界定缺少基本依據，各地政府提供的公共產品或公共服務的數量和質量及成本得不到考核，導致政府職能的失效。

三、對策建議

針對河南省綠色農業市場失靈問題及政府失效問題，政府要進一步改革機制，加強宏觀調控手段的靈活運用，努力發展好綠色農業，實現農業的可持續發展。因此，對策建議總結如下：

1.做好宣傳教育工作。第一，擴大宣傳教育范圍，必須把教育宣傳范圍擴展到綠色農業的各個環節和相關主體，營造良好的綠色環保大氛圍，才能有利于加大全社會對綠色農業生產的支持和監督。第二，改進宣傳教育方式，積極利用農技熱線、畜牧熱線、行風熱線、科技下鄉、組織宣講團、舉辦培訓班、印發技術資料、開辦講座、開展農博會、綠博園、展銷會等多種新形式，加強各種媒體對綠色食品的宣傳，深入開展科普活動，提高全民的綠色意識和行動覺悟性。第三，考核宣傳教育結果，比如定期做好綠色技術人員培訓的同時，做好綠色證書發放工作；建立健全監督與激勵機制，開展規劃實施的年度和階段性考核、屏蔽，表彰和獎勵綠色環保和綠色農業生產宣傳教育的工作先進組織和個人。

2.完善相應法律法規體系。首先要加強立法，在綠色農業全程監管上，加緊對河南省綠色農業相關的法律、法規、規章和標準進行清理、評估，抓緊做好制訂、修訂工作。借鑒國內外綠色農業各種立法，結合具體情況，全面考慮綠色農業有關主體的正常利益，認真制定與農業有關的比如生產資源和生產環境等涉及到綠色農業發展的各個方面的法律、法規、標準、程序、辦法等，還應繼續制定新的相關的實施細則，以補充和完善相關法律法規體系。在貫徹實施上，要搞好農產品和農業生產資料的登記管理和動態跟蹤監測。按照省認定的無公害農產品生產基地規范、標準化流程、綠色農產品質量標準和生產管理辦法等，指導農民嚴格按照規程組織農業生產。同時，仍要繼續加大對農業生態環境治理力度，按照一定法律法規依據，對違反者實施相應的懲罰。此外，要進一步明確公民環境權，使公眾充分享有決策參與、監督參與、投資參與等方面的權利，完善民眾參與環境污染防治制度。

3.增大資金支持力度。第一，明確財政支持方向。財政支持方向應該明確為：保證綠色農業示范基地的良性發展；鼓勵綠色農業的科技研發的財政給予；加大財政對綠色農業生態環境改善與建設支持力度；暢通綠色農產品運銷及市場開拓的財政支持政策；增強綠色農產品質量安全監測所需的資金支持；免征綠色農產品消費稅，使之與常規農產品相比具有競爭力；支持創辦綠色農產品加工企業和培育各類農民專業合作組織等。第二，拓展財政支持途徑。通過多渠道融資來增加資金來源規模，從而增大資金對綠色農業發展的支撐力，確保預算內支持綠色農業的支出增長幅度高于經常性財政收入增長幅度，向所有因生產和消費而造成外部不經濟的納稅人課征生態稅，發行“綠色”國債，發行“綠色農業”彩票等，吸引國有、民營工商企業投資綠色農業項目，加大綠色農業利用外資、股份集資和行業內部資金融通的工作力度。還要積極探索增加綠色農業投入的新形式，比如通過有效的貼息方式增加綠色農業政策性信貸資金投入，通過配套、獎勵等辦法引導綠色農業發展主體對綠色農業的投入。

4.完善績效評估體系。首先，構建績效評估體系要強調系統性，應當涉及到經濟、社會、環境、資源四個方面并將它們聯系起來，要既能夠全面反映可持續發展的各個子系統，又要反映出它們的協調能力。評價指標的選擇可以是定量的也可以是定性的，但定量化的指標更有利于評比。具體分析還要整體考慮，選出合理的可比的指標權重，全面、真實、客觀、準確地反映評價對象的不同側面。還要進行政府績效考核，把政府行政總目標、部門總目標、部門目標結構、部門行政合規性、部門項目執行情況等均納入到考核體系范圍。全省各級農業部門明確責任，切實落實責任制和責任追究制，通過績效評估實行合理獎懲，實行績效評估透明制，加強內外部監督，及時準確地把評估內容結果公布于眾，避免尋租問題。把由政府興辦、民間興辦或民辦官助等形式組建的各類具有規模優勢、區位優勢、資源優勢、人文優勢的農業優勢產業做大做強，建成規模較大、標準較高、檔次較高的農產品基地，通過園區的示范帶動與輻射作用，調動政府帶動性及調整農業結構的自覺性，形成綠色農業發展的加速良性循環。

參考文獻：

[1]唐安來，蔡雪芳，鄭斌.大力發展綠色農業[J].當代江西，2008，(5):32-34.

[2]任運河.山東省綠色農業評價指標體系研究[J].經濟社會體制比較，2006，(4):119-122.

[3]徐柏園.發展綠色農業的宏觀思考[J].湖北經濟學院學報，2007，(5):21-25.

[4]周旗，張宏偉.河南省綠色農業發展對策研究[J].地域研究與開發，2005，(3):95-98.

[5]張太海.發展綠色農業的動力機制和對策[J].唯實，2008，(5):87-89.

[6]潘月紅.綠色農業產業化與農業保險[J].中國食物與營養，2007，(11):61-64.

[7]周應桓，霍麗玥，彭曉佳.食品安全:消費者態度、支付意愿及信息的影響的作用——對南京市超市消費者的調查分析[J].中國農村經濟，2004，(11):53-59.

[8]嚴立冬.綠色農業發展與財政支持[J].農業經濟問題，2003，(10):36-39.

[9]鄭冬梅.綠色農業的外部性分析與思考[J].中共福建省委黨校學報，2006，(5):71-74.

[10]許筱蕾.論中國綠色農業體系的構建[J].蘭州學刊，2005，(4):76-78.

Analysis of Government Behavior in Henan Green Agriculture Development

DIAO Pan-pan

（School of Economics and Management，Henan Agricultural University，Zhengzhou450002，China）

Abstract: Based on the fact of Henan green agriculture development and in consideration of the necessity of the government management，this paper stands at the aspect of the core subject，government，and makes detailed analysis of the government behavior status in the process of green agriculture development of Henan province，and discusses the role that government is playing and the problem of its behavior failure，which is showed as: lack of propaganda and education，unsound laws and rules，weak finance support power and incomplete performance appraisal system.At last，it provides corresponding suggestions for the relevant government departments.

Key words:Henan province；green agriculture；government behavior；food security

[責任編輯 陳麗敏]